城市軌道交通投融資模式選擇探析

陳佳慧 彭舒悅 孫志毅

【摘要】新時(shí)期，伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，城市軌道交通的需求量也不斷增加，城市軌道交通投融資模式的選擇成為了熱點(diǎn)問(wèn)題。本文在其他學(xué)者的研究基礎(chǔ)上，通過(guò)分析以政府出資為主的投融資模式以及PPP、BOT、BT、TOD投融資模式的特點(diǎn)，結(jié)合一、二、三線城市的總體發(fā)展情況，提出一線城市應(yīng)選擇以社會(huì)資本為主，二線城市應(yīng)選擇以政府資金與社會(huì)資本同時(shí)為主，三線城市應(yīng)選擇以政府資金為主的投融資模式。

【關(guān)鍵詞】城市軌道交通 投融資 PPP模式 城市發(fā)展

一、引言

城市軌道交通是一個(gè)城市的核心基礎(chǔ)建設(shè)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此具有較大的公益性，此外，其還具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、資金回收期長(zhǎng)、正外部性效應(yīng)等經(jīng)濟(jì)特性。發(fā)展城市軌道交通能夠提高城市競(jìng)爭(zhēng)力，有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。投融資模式是投融資活動(dòng)的具體表現(xiàn)形式，包括投融資主體以及投融資方式。

我國(guó)城市軌道交通正處于快速發(fā)展階段，根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)資料，截至目前，全國(guó)有43個(gè)城市的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃獲得批復(fù)，規(guī)劃總里程約8600公里。城市軌道交通的快速發(fā)展需要大量的資金支持，因此在投融資模式的選擇上要考慮多個(gè)方面，不同的投融資模式適用的情況不同，首先要了解不同投融資模式的特點(diǎn)，再根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展水平、當(dāng)?shù)氐呢?cái)政狀況、房地產(chǎn)以及商業(yè)發(fā)展水平做出選擇。

二、城市軌道交通投融資模式類(lèi)型

從投融資主體來(lái)看，城市軌道投融資模式可以劃分為以政府出資為主的投融資模式和政府與社會(huì)資本共同出資的投融資模式兩大主要形式。根據(jù)投融資方式的不同，又可以將這兩大主要形式劃分為更為具體的投融資模式。

（一）以政府出資為主的投融資模式

以政府出資為主的投融資模式是最為傳統(tǒng)也是最初實(shí)行的城市軌道交通投融資模式，主要依據(jù)國(guó)家稅收和財(cái)政撥款以及以政府信用擔(dān)保的貸款作為建設(shè)城市軌道交通的資金來(lái)源。

1.政府直接投入

政府直接投入是指不依靠社會(huì)資金，直接靠地方稅收、地方財(cái)政撥款等來(lái)建設(shè)城市軌道交通，由國(guó)家投入運(yùn)營(yíng)、國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)，并由財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，基本上不開(kāi)放周邊的土地開(kāi)發(fā)權(quán)。該模式的優(yōu)點(diǎn)是投資結(jié)構(gòu)單一，因而投資成本和運(yùn)營(yíng)成本都比較低。該模式的缺點(diǎn)是僅僅依靠政府財(cái)力，給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)巨大壓力，也會(huì)影響城市軌道交通建設(shè)的時(shí)長(zhǎng)和質(zhì)量，如北京地鐵復(fù)八線，僅長(zhǎng)13.6公里，但由于資金短缺，致使其修建工程長(zhǎng)達(dá)10余年才得以完工。

2.由政府主導(dǎo)的負(fù)債型模式

該模式是政府出一部分資金，剩余部分資金依靠政府信用提供擔(dān)保，以發(fā)行債券、銀行貸款等方式籌集。該模式的缺點(diǎn)是融資成本比較高，雖然減輕了一時(shí)的資金壓力，但后期還款和利息的支付會(huì)加重國(guó)家和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，政府要持續(xù)支付財(cái)政補(bǔ)貼，以保證后續(xù)工作的正常進(jìn)行。但是同第一種模式相比，在大力建設(shè)城市軌道交通、急切需要資金但資金短缺的情況下，該模式在緩解財(cái)政壓力方面仍有一定的積極作用。

（二）政府與社會(huì)資本共同出資的投融資模式

由于財(cái)政資金難以滿足當(dāng)今城市軌道交通建設(shè)的資金需求，因此在以政府出資為主的投融資模式的基礎(chǔ)上，發(fā)展出了政府與社會(huì)資本共同出資的投融資模式，倡導(dǎo)投資主體和投資渠道的多元化，打破了以往傳統(tǒng)的單一投資主體結(jié)構(gòu)。政府與社會(huì)資本共同出資的投融資模式主要可以概括為以下四種：PPP模式、BOT模式、BT模式以及TOD模式。

1.PPP模式

PPP（Public-Private-Partnerships）模式，譯為“公私合伙制”，即政府將部分責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體，并與之建立“分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益”的合作伙伴關(guān)系。PPP模式最先由英國(guó)政府于1982年提出，在國(guó)際上推行已久，但在2003年才真正在中國(guó)得以運(yùn)用，如北京地鐵四號(hào)線的建設(shè)。

PPP模式能夠在一定程度上減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了投資主體的多元化。但PPP由于引進(jìn)時(shí)間較短，國(guó)家還沒(méi)有一套完整的法律體系對(duì)其進(jìn)行約束，同時(shí)也沒(méi)有完整的運(yùn)行體制控制其運(yùn)行方式，可能會(huì)存在虛假招標(biāo)、借PPP模式變相舉債融資的現(xiàn)象，同時(shí)現(xiàn)有的審批模式與PPP模式之間存在沖突。

2.BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer）模式，譯為“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交”，是指由其所在的當(dāng)?shù)卣畬?duì)本項(xiàng)目進(jìn)行特許，與非政府或私營(yíng)企業(yè)簽訂授予特許權(quán)的協(xié)議，由企業(yè)負(fù)責(zé)軌道交通的建設(shè)，提供資金，企業(yè)以特許期限（通常為30年）內(nèi)軌道交通的盈利作為回報(bào)，特許期滿后，企業(yè)將本項(xiàng)目移交給政府。一般認(rèn)為PPP模式包含BOT模式，雖然BOT模式是PPP模式的一種衍生物，但二者之間仍存在一定程度上的差異。PPP模式實(shí)質(zhì)上是政府和企業(yè)同時(shí)對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)，共同參與投資并承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；而B(niǎo)OT模式則是政府將權(quán)利授予企業(yè)，企業(yè)幾乎承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)。

BOT投資模式有效地緩解了政府部門(mén)的投資壓力，同時(shí)也分散了政府投資的風(fēng)險(xiǎn)。由于獲得特許權(quán)的企業(yè)不僅可以為國(guó)企，也可以為外企，因此，在運(yùn)用外資建設(shè)軌道交通的同時(shí)，還可以學(xué)習(xí)和吸收國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。

在我國(guó)，BOT模式已經(jīng)得到了成功的運(yùn)用。如深圳地鐵四號(hào)線二期工程，采用了BOT模式，深圳市政府將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予港鐵，由其負(fù)責(zé)四號(hào)線二期工程的全額投資，同時(shí)保障運(yùn)營(yíng)，取得了前所未有的成效。

3.BT模式

BT （Build-Transfer）模式，譯為“建設(shè)-移交”，是BOT模式的一種變形。在軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的初期，項(xiàng)目由企業(yè)承包進(jìn)行投資和建設(shè)，建設(shè)完畢并驗(yàn)收合格之后，企業(yè)再將其有償移交給政府，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目所有權(quán)的移交，由政府進(jìn)行后續(xù)的運(yùn)營(yíng)管理。

BT投資模式也能夠緩解政府資金不足的問(wèn)題，分散投融資風(fēng)性，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和方法，確保軌道交通建設(shè)的快速、有效進(jìn)行，同時(shí)由于企業(yè)承擔(dān)了建設(shè)初期的所有工作，負(fù)責(zé)提供人力和物力，從而可以在一定程度上節(jié)約成本。BT模式的缺點(diǎn)和BOT模式大致相同：第一，前期準(zhǔn)備的工作量大，增加了時(shí)間和金錢(qián)成本；第二，投資企業(yè)需要籌集和投入大量資金，因此會(huì)承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)；第三，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，選擇一個(gè)合適的投資企業(yè)至關(guān)重要，所以，在某種程度上來(lái)說(shuō)，政府也會(huì)承擔(dān)一部分建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

目前，在我國(guó)建設(shè)地鐵的城市中，有不少利用BT模式融得資金的地鐵線路，如北京地鐵奧運(yùn)支線融資143億，深圳地鐵五號(hào)線融資120億等。

4.TOD模式

TOD （Transit-oriented development）模式，譯為“公共交通導(dǎo)向”的開(kāi)發(fā)模式，即以公共交通為樞紐，綜合建設(shè)周邊環(huán)境，以城市軌道交通的站點(diǎn)為中心，以十分鐘以?xún)?nèi)的步行路程為半徑建立慢行空間，在此發(fā)展集商業(yè)、文化、教育、居住等為一體的城區(qū)。TOD的概念由新城市主義代表人物彼得·卡爾索爾普提出，是新城市主義最具代表性的模式之一，提倡土地的綜合利用。我國(guó)約16年前引入該模式，并在部分發(fā)達(dá)城市進(jìn)行規(guī)劃、試驗(yàn)，其中深圳市效果顯著，香港政府更是將其運(yùn)用得當(dāng)，建立了較為成熟的運(yùn)行體系。

TOD模式不同于以上三個(gè)模式，以上三個(gè)模式是在建設(shè)之前的投融資，而TOD模式則是在城市軌道交通建成之后，根據(jù)城市軌道交通的正外部性效應(yīng)，充分開(kāi)發(fā)和利用軌道沿線周邊的土地資源，由土地增值效應(yīng)和經(jīng)營(yíng)所得的收益反哺城市軌道交通來(lái)實(shí)現(xiàn)融資。

TOD模式屬于較為理想化的一種融資模式，如若開(kāi)發(fā)城市經(jīng)濟(jì)水平不佳或是開(kāi)發(fā)區(qū)域商業(yè)發(fā)展不景氣，那么周邊所得收益就不能彌補(bǔ)軌道交通建設(shè)的資金空缺。目前，我國(guó)內(nèi)地對(duì)TOD模式的運(yùn)用還不夠成熟，一方面沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)加以約束，另一方面也沒(méi)有相應(yīng)成熟的開(kāi)發(fā)模式。但根據(jù)香港政府的經(jīng)驗(yàn)，可以看出TOD模式通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)土地資源，能夠使各相關(guān)利益方的效益最大化。

三、不同城市對(duì)城市軌道交通投融資模式的選擇

為了解決日益增長(zhǎng)的人口數(shù)量和規(guī)模有限的交通運(yùn)輸之間的矛盾，并在一定程度上緩解道路交通擁堵問(wèn)題，城市軌道交通的建設(shè)越來(lái)越重要，不僅只有北上廣深等特大城市需要軌道交通，其余城市的軌道交通建設(shè)也被提上日程（表1）。在城市發(fā)展的不同階段，政府和企業(yè)所能提供的資金和資源支持各不相同，因此最終可供選擇的投融資模式也不相同。

1.一線包括超一線城市應(yīng)以社會(huì)資本為主，財(cái)政資金為輔

一線城市的經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展良好，政府和企業(yè)都有著優(yōu)越的財(cái)力基礎(chǔ)，尤其是社會(huì)資本財(cái)力雄厚，且城市軌道交通的建設(shè)發(fā)展已處于中后期階段。根據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)披露的發(fā)展報(bào)告，一線城市修建的地鐵數(shù)量最多、申請(qǐng)?jiān)诮ǖ臄?shù)量也最多，單一投資主體無(wú)法滿足修建眾多城市軌道交通的資金需求。因此，一線城市的軌道交通的投融資模式已經(jīng)脫離了最初的完全由政府財(cái)政全額負(fù)擔(dān)投資模式，并逐漸從政府主導(dǎo)的負(fù)債投資模式轉(zhuǎn)型成為了現(xiàn)在的政府主導(dǎo)市場(chǎng)化投資模式，企業(yè)成為資金來(lái)源的主體，如北京地鐵建設(shè)初期政府的投資比例達(dá)100%，后期的4號(hào)線就采用了PPP市場(chǎng)化投資模式。

此外，由于發(fā)展速度較快，城市房?jī)r(jià)高昂，普遍大于50000元/平米，通過(guò)開(kāi)發(fā)土地可以獲得巨大的利潤(rùn)。再加上軌道交通體系也較為成熟，一線城市對(duì)于軌道交通的投融資也采取了TOD模式，運(yùn)營(yíng)地鐵的企業(yè)獲得了周邊土地的開(kāi)發(fā)使用權(quán)，對(duì)地鐵周邊的土地資源進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)利用，形成強(qiáng)大的現(xiàn)金流和資產(chǎn)，如深圳的部分地鐵就是利用這種模式，開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)周邊土地的收入可以滿足軌道交通線路建設(shè)所需的投資。這種開(kāi)發(fā)模式推動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更重要的是通過(guò)開(kāi)發(fā)獲得一定的產(chǎn)出和收益，再用于軌道交通的建設(shè)和持續(xù)運(yùn)營(yíng)，形成良性循環(huán)。因此，對(duì)于一線城市來(lái)說(shuō)，通過(guò)市場(chǎng)化的方式，引入社會(huì)資本對(duì)其建設(shè)進(jìn)行投資，不僅可緩解政府財(cái)政資金的壓力，同時(shí)還可使軌道交通的規(guī)模不斷擴(kuò)大。

2.二線城市應(yīng)以財(cái)政資金與社會(huì)資本同時(shí)投入為主

二線城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為穩(wěn)定且呈上升趨勢(shì)，有著較好的財(cái)力基礎(chǔ)。但由于二線城市相較于一線城市來(lái)說(shuō)，客流量較少，出行距離總體較短，其軌道交通發(fā)展階段還處于早期或中期，整體發(fā)展體系并不成熟，同時(shí)房地產(chǎn)、商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不如一線城市，無(wú)法實(shí)現(xiàn)TOD模式的自給自足，需要政府和社會(huì)企業(yè)共同承擔(dān)起促進(jìn)軌道交通發(fā)展的責(zé)任。因此，二線城市的軌道交通投融資模式并不是政府直接全額投入資金的模式，而是政府在出資的同時(shí)，還要提供擔(dān)保，引入企業(yè)投資，即政府主導(dǎo)的負(fù)債型模式。

由于二線城市的發(fā)展?fàn)顩r也較為迅速，城市房?jī)r(jià)近兩年來(lái)持續(xù)上漲，大多數(shù)都突破了30000元/平米，因此，軌道交通企業(yè)可獨(dú)立或與其他企業(yè)合作，對(duì)軌道交通的上蓋及周邊土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，形成企業(yè)的部分現(xiàn)金流和資產(chǎn)。這對(duì)于城市軌道交通的發(fā)展起到了不可替代的支撐作用，不僅彌補(bǔ)了政府出資的不足，而且為企業(yè)籌資融資提供了資本，同時(shí)打造了企業(yè)自身的品牌和名譽(yù)，實(shí)現(xiàn)了雙贏。

從二線城市的發(fā)展情況來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越快，部分城市客流量不斷增加，目前的軌道交通情況已無(wú)法滿足發(fā)展所需。因此，要想使軌道交通更進(jìn)一步發(fā)展，政府不能像一線城市一樣只提供少量資金，而是應(yīng)該投入部分建設(shè)所需資金，同時(shí)需要部分承擔(dān)軌道交通運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用，如借款利息、設(shè)備更新等，并提供擔(dān)保引入債務(wù)資金。同時(shí)，要想提高客流量，企業(yè)就應(yīng)該開(kāi)發(fā)軌道交通各站點(diǎn)的土地資源，獲取收益，形成較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流。在政府和軌道交通企業(yè)的共同努力下，二者各盡其職，發(fā)揮各自的功能和優(yōu)勢(shì)，將軌道交通發(fā)展推向更成熟的階段。

3.三線城市應(yīng)以財(cái)政資金為主，社會(huì)資本為輔

相對(duì)于一線和二線城市來(lái)說(shuō)，三線城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，財(cái)力基礎(chǔ)也比較有限。受經(jīng)濟(jì)、地域、人口的限制，軌道交通的發(fā)展還處于起步階段或早期，并沒(méi)有形成一個(gè)完整的發(fā)展體系，客流量也處于較低水平，這就導(dǎo)致只有極少數(shù)的外部企業(yè)愿意投入資金，當(dāng)?shù)卣畡t需要擔(dān)負(fù)起更多的責(zé)任和壓力。所以，三線城市的軌道交通投融資模式大多數(shù)都是政府為投資的主體，承擔(dān)起軌道交通建設(shè)所需要的大部分資本，也就是政府財(cái)政直接投入模式，

同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較慢，三線城市的房?jī)r(jià)較低，平均僅為8000元/平米，同時(shí)客流量較少，對(duì)于企業(yè)開(kāi)發(fā)軌道交通上蓋及周?chē)耐恋貋?lái)說(shuō)，不僅需要資金，能獲取的凈利潤(rùn)也是有限的，這也就大大削弱了周邊開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)對(duì)于軌道交通發(fā)展的支撐作用。因此，選擇性的開(kāi)發(fā)利用就成為更好的選擇。

對(duì)于三線城市來(lái)說(shuō)，政府尤為重要。在軌道交通建設(shè)期，政府不僅要承擔(dān)大部分建設(shè)資金，還要負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)期間的各類(lèi)費(fèi)用和追加投資。但由于政府用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金有限，所以城市軌道交通的發(fā)展也會(huì)相應(yīng)受到一定程度的限制，軌道交通企業(yè)可以通過(guò)對(duì)交通樞紐地區(qū)或中心區(qū)嘗試進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，在獲得一定凈利潤(rùn)的同時(shí)，培養(yǎng)初步的物業(yè)開(kāi)發(fā)能力，為今后的軌道交通體系發(fā)展和實(shí)施“地鐵十物業(yè)”模式提供良好的基礎(chǔ)?？傊?，三線城市的軌道交通建設(shè)應(yīng)結(jié)合政府資金情況，做到量力而行，避免給政府和城市發(fā)展造成太大的壓力和負(fù)擔(dān)。

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