閑置土地形成原因及治理對策分析

高亞娟　馬彪　梁羽平

摘 要：土地資源是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其本身具有稀缺性。人口數(shù)量不斷增長、城市規(guī)模不斷擴大，人地矛盾日益突出，。這種情況下，仍然存在著大量的閑置土地，對土地資源造成了極大的浪費，嚴重制約經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：閑置土地；建設(shè)用地；農(nóng)村土地

1.閑置土地的界定

根據(jù)2012年發(fā)布的《閑置土地處置辦法》（中華人民共和國國土資源部令第53號），閑置土地分為兩種情形：一是國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地；二是已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地。該辦法中對國有建設(shè)用地的閑置做了詳細的界定。目前，除了國有建設(shè)用地的大量閑置外，農(nóng)村集體所有土地閑置問題也很嚴重，主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)用地撂荒，長期擱置未有效耕種以滿足糧食生產(chǎn)；二是非農(nóng)建設(shè)用地的空置、廢棄，如長期未用于居住或已棄用的農(nóng)村宅基地。

2.閑置土地形成原因分析

2.1拆遷工作不到位導(dǎo)致的土地閑置

基于吸引招商引資項目，加快地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展或者解決地方財政緊張，資金缺口等原因，一些地方政府在項目用地拆遷補償方案不詳盡，拆遷工作未落實的情況下實施供地行為。之后由于政府和被征地對象補償費用不能達成一致，拆遷工作推進困難，交地時間一再推遲，項目單位無法按期動工開發(fā)，被迫延遲或終止項目。這一方面會給用地企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營造成極大障礙，影響其正常收益，甚至?xí)斐善髽I(yè)經(jīng)營困難等重大難題，另一方面也導(dǎo)致了土地的閑置。

2.2規(guī)劃問題導(dǎo)致的土地閑置

長期以來，我國規(guī)劃體系存在著規(guī)劃部門過多，規(guī)劃類型龐雜，規(guī)劃內(nèi)容交叉，規(guī)劃功能定位不清等問題，各部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和銜接，規(guī)劃管理和實施效率有待提高。另外，地方政府城市總體規(guī)劃調(diào)整隨意性較大，導(dǎo)致項目實施受阻[1]，沒有真正的實現(xiàn)城市規(guī)劃預(yù)先考慮、合理布局意義，這在一定程度上影響了用地單位正常的開發(fā)建設(shè)，造成土地閑置。

2.3用地企業(yè)囤地導(dǎo)致的土地閑置

一些用地單位拿到土地后，為獲取由經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的土地增值效應(yīng)[2]，有意囤積較好位置的地塊坐等升值，以獲取更高的增值收益。這就會使大片土地幾年內(nèi)既沒有農(nóng)作物生產(chǎn)，也沒有開發(fā)建設(shè)，導(dǎo)致土地閑置多年。從長遠和全局看，這已經(jīng)對土地資源形成了極大浪費，嚴重制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

2.4用地單位經(jīng)營問題導(dǎo)致的土地閑置

用地單位拿地后，由于項目發(fā)展?jié)摿κ芟?、政策調(diào)整或經(jīng)營不善等原因，正常的開發(fā)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營受阻，甚至資金斷裂導(dǎo)致無法正常運轉(zhuǎn)被迫停工停產(chǎn)，導(dǎo)致土地閑置。這種情況下，通常地上已有在建或已建成的建筑物，其他企業(yè)為避免不必要的糾紛，會盡量避免接手這樣的項目。地上建筑物的拆除又必然會產(chǎn)生非常大的經(jīng)濟損失，處置起來難度很大。這就會導(dǎo)致地塊的長期擱置，往往幾年甚至十幾年得不到妥善處理。

2.5大量農(nóng)村居民流向城鎮(zhèn)導(dǎo)致的土地閑置

對于農(nóng)村閑置土地來說，主要原因是城鎮(zhèn)化水平的提高。農(nóng)村民眾生活條件不斷改善，對子女教育及生活便利設(shè)施有了更高的要求，因此大量農(nóng)業(yè)人口流入城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商或者購置房產(chǎn)，進一步促進了人民群眾生活水平的提高和城鎮(zhèn)的經(jīng)濟繁榮。但不難發(fā)現(xiàn)，這確實導(dǎo)致農(nóng)村大量耕地處于撂荒狀態(tài)，很多可耕土地閑置且無人打理，耕種條件越來越差。同樣由于人口轉(zhuǎn)移，大量農(nóng)村住房空置，長期無人居住，建筑物處于廢棄或半廢棄狀態(tài)。

3.閑置土地治理對策分析

3.1加強制度建設(shè)，完善規(guī)劃體系

加強土地供應(yīng)制度建設(shè)，完善相關(guān)的法律法規(guī)。嚴格凈地出讓的法律體系，明確閑置土地法律責(zé)任，提高地方政府在閑置土地處置過程中的主體意識，加強閑置土地處置方式的可操作性。將閑置土地的界定、處置方式、違約責(zé)任等相關(guān)事項整合到一套法律體系中，以此規(guī)范政府出讓行為，約束用地企業(yè)對土地的開發(fā)利用，從而提高土地利用效率。另外，隨著黨和國家機構(gòu)改革的不斷推進，同一部門統(tǒng)一行使所有國土空間管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，空間性規(guī)劃重疊、部門職責(zé)交叉重復(fù)等問題會從根本上得以解決，可以避免部分因規(guī)劃問題導(dǎo)致閑置土地的情況。

3.2積極推進加強建設(shè)用地供后監(jiān)管

地方政府為滿足用地需要，加快地區(qū)發(fā)展，通常比較關(guān)注供地及供地前期環(huán)節(jié)，對土地供后開發(fā)利用重視程度相對較弱，縱容了部分用地企業(yè)開發(fā)建設(shè)周期長、囤地抬價的行為。2013年，國土資源部在全國范圍內(nèi)建立土地動態(tài)巡查制度，以供地政策的落實和土地出讓合同、劃撥決定書的履行為重點，通過預(yù)警提醒、現(xiàn)場核查、跟蹤管理、閑置土地查處等手段，實現(xiàn)對建設(shè)用地供應(yīng)的全程監(jiān)管，這一制度是促進土地開發(fā)利用、督促閑置土地處置的重要措施。在推進落實過程中，強化國土部門職責(zé)，給予充分的懲治抓手，對閑置土地處置會有進一步推動作用。

3.3積極推進農(nóng)村土地制度改革

近年來，中央積極推進農(nóng)村制度改革三項試點工作，不斷完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，同時不斷完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法。這一系列舉措的有效落實和廣泛應(yīng)用可提高農(nóng)用地利用水平，避免農(nóng)村宅基地大量閑置浪費。隨著改革步伐的邁進，農(nóng)村土地制度不斷完善，農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象會得以有效解決。

3.4加強宣傳，提高民眾保護土地意識

要從根本上解決閑置土地問題，關(guān)鍵要轉(zhuǎn)變思想，思想決定行動。因此，加大土地節(jié)約集約利用宣傳引導(dǎo)力度，通過發(fā)放材料、現(xiàn)場交流、政策解讀等方式，配合新聞媒體宣傳，廣泛宣揚人地矛盾突出的現(xiàn)狀和閑置土地存在的各種弊端，提升人民群眾節(jié)約集約利用土地和保護土地的意識。

參考文獻：

[1]李靖.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下閑置土地處置研究[D].中國地質(zhì)大學(xué)（北京）.2016年

[2]單林春.寧夏閑置土地的成因及對策建議[J].寧夏農(nóng)林科技，2014，55（12）：95-97