“古老而年輕”的環(huán)境公益訴訟制度

白柯

1972年，美國(guó)聯(lián)邦內(nèi)政部國(guó)家森林署批準(zhǔn)了沃爾特·迪斯尼企業(yè)關(guān)于在米納勒爾·金山谷興建一個(gè)投資3500萬(wàn)美元的娛樂(lè)場(chǎng)計(jì)劃。該山谷是一個(gè)靜臥在塞拉內(nèi)華達(dá)群山之中的美輪美奐的自然風(fēng)景區(qū)。但建設(shè)巨型娛樂(lè)場(chǎng)的計(jì)劃遭到美國(guó)著名的環(huán)境保護(hù)組織塞拉俱樂(lè)部的反對(duì)，其理由是相關(guān)部門違反了好幾項(xiàng)聯(lián)邦法規(guī)。塞拉俱樂(lè)部并未將興建娛樂(lè)場(chǎng)所會(huì)對(duì)其造成直接損害作為起訴的理由，而是作為一個(gè)長(zhǎng)期致力于環(huán)境保護(hù)的公共利益集團(tuán)提起的法律訴訟。

這個(gè)案例是公益訴訟當(dāng)事人起訴資格確認(rèn)，在美國(guó)環(huán)境公益訴訟司法制度中具有重大影響的一個(gè)典型案例。源自古羅馬程式書訴訟時(shí)期的公益訴訟制度，在工業(yè)革命以來(lái)的現(xiàn)代資本主義社會(huì)為解決環(huán)境問(wèn)題而興起，可謂“古老”卻也“年輕”。公益訴訟制度的關(guān)鍵，在于環(huán)境公益訴訟目的為何，何人可以獲得起訴資格，行政法與公益訴訟的關(guān)系如何協(xié)調(diào)等。

美國(guó)：世界上最早對(duì)現(xiàn)代公益訴訟實(shí)施立法的國(guó)家

20世紀(jì)以來(lái)，隨著科技和生產(chǎn)的不斷發(fā)展，由于不合理的開發(fā)利用資源或進(jìn)行大型工程建設(shè)，嚴(yán)重破壞自然環(huán)境如大氣污染、水質(zhì)污染、土壤污染等也伴隨而生。任何對(duì)環(huán)境利益的損害都會(huì)波及整個(gè)社會(huì)，任何人都不會(huì)脫離環(huán)境條件而獨(dú)善其身。現(xiàn)代社會(huì)中的生產(chǎn)和服務(wù)日益集中化、專業(yè)化、復(fù)雜化，產(chǎn)生了環(huán)境污染等牽涉多數(shù)人或集團(tuán)乃至整個(gè)社會(huì)公眾的具有錯(cuò)綜復(fù)雜利害關(guān)系的“現(xiàn)代型糾紛”。工業(yè)文明的副產(chǎn)品——生態(tài)環(huán)境與自然資源的破壞等發(fā)展的伴生問(wèn)題，使環(huán)境質(zhì)量下降，以致危害人體健康，損害生物資源，影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，引發(fā)了人們環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒。這令各國(guó)日益關(guān)注賴以生存的地球環(huán)境、生命活動(dòng)、生活的質(zhì)量以及與之相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)，與此同時(shí)主要的工業(yè)化國(guó)家都曾出現(xiàn)規(guī)模較大的綠色主義和生態(tài)主義的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。

各國(guó)（地區(qū)）也越來(lái)越認(rèn)識(shí)到想解決此類問(wèn)題，必須依靠法律武器。1972年，斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議通過(guò)《人類環(huán)境宣言》，“環(huán)境權(quán)”首次被國(guó)際法文件明確，并作為第三代人權(quán)予以確立。繼該會(huì)議之后，越來(lái)越多的國(guó)家（地區(qū)）開始通過(guò)立法確立環(huán)境權(quán)，各國(guó)（地區(qū)）也紛紛嘗試建立適合本國(guó)（地區(qū)）情況的對(duì)環(huán)境破壞問(wèn)題的救濟(jì)方式。當(dāng)傳統(tǒng)的訴訟制度面對(duì)環(huán)境生態(tài)危機(jī)日顯僵化和保守時(shí)，一些國(guó)家（地區(qū)）的公益法律機(jī)構(gòu)圍繞環(huán)境等相關(guān)的諸多社會(huì)公共利益，以損害國(guó)家、社會(huì)或者不特定多數(shù)人利益（公益）的行為為對(duì)象，以預(yù)防、制止損害公益行為并追究公益損害人相應(yīng)法律責(zé)任為目的，向法院提出公益訴訟。

美國(guó)是世界上最早對(duì)現(xiàn)代公益訴訟實(shí)施立法的國(guó)家。美國(guó)的環(huán)境法中有關(guān)公益訴訟的內(nèi)容形成了一整套完備的制度，“環(huán)境公民訴訟”是美國(guó)環(huán)境保護(hù)法領(lǐng)域中頗有特色的制度。絕大多數(shù)的聯(lián)邦環(huán)境法律都包含了“公民訴訟條款”?！肮裨V訟條款”最早是由1970年的《空氣污染預(yù)防和控制法》第304條確立的?！堵?lián)邦水污染控制法》第505條、《海洋保護(hù)、研究和庇護(hù)法》第105（g）條、《噪音控制法》第12條、《深水港口法》第16條、《資源保護(hù)和再生法》第7002條、《有毒物質(zhì)控制法》第20條、《安全飲用水法》第1449條、《地表采礦控制和回收法》第520條、《外部大陸架底土法》第23條、《環(huán)境綜合性反應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》第310條、《緊急計(jì)劃和社區(qū)知情權(quán)法》第326條、《危險(xiǎn)液體管道安全法》第215條等法條中，以《空氣污染預(yù)防和控制法》中的“公民訴訟條款”為模型設(shè)計(jì)了符合立法目的和法律制度特點(diǎn)的具體規(guī)定。而在《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》《國(guó)家環(huán)境政策法》《海洋哺乳動(dòng)物法》當(dāng)中，則沒(méi)有規(guī)定“公民訴訟條款”。

當(dāng)然，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境法律體系內(nèi)并無(wú)環(huán)境公益訴訟的專門化法律，而是由前述各項(xiàng)具體的單行聯(lián)邦法律進(jìn)行特別授權(quán)的，也沒(méi)有在一般意義上設(shè)計(jì)公民訴訟條款，盡管如此，環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境法律的一項(xiàng)基本制度。美國(guó)許多州的立法機(jī)構(gòu)也制定了可以應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的普遍適用的環(huán)境公益訴訟條款，據(jù)統(tǒng)計(jì)全美有15個(gè)州制定了公民訴訟的法律條款，既授權(quán)公民對(duì)違法行為起訴，也授權(quán)對(duì)不合理的污染、損害和破壞起訴。在沒(méi)有普遍適用的環(huán)境公益訴訟條款的州，有的在單行的環(huán)境法律中制定了環(huán)境公民訴訟條款，有的州公民可以依據(jù)私人檢察總長(zhǎng)理論提起訴訟，剩下的則須依賴普通法的救濟(jì)。

美國(guó)的環(huán)境“公民訴訟條款”內(nèi)容非常豐富，也比較復(fù)雜。任何公民個(gè)人、組織為了保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)環(huán)境法律的實(shí)施，針對(duì)于自身無(wú)實(shí)質(zhì)利益關(guān)聯(lián)的環(huán)境違法行為或其他與環(huán)境權(quán)益相關(guān)的爭(zhēng)端，可以以自己的名義，依法就持有NPDES許可證的企業(yè)或個(gè)人（排污者）違反法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)、污染環(huán)境的行為，或美國(guó)聯(lián)邦政府及其聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、州政府及其機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局、內(nèi)政部、商業(yè)部等主管機(jī)關(guān)）沒(méi)有履行法定職責(zé)的行為提起訴訟，以實(shí)施授權(quán)該“公民訴訟條款”的環(huán)境法律、依據(jù)該成文法頒布的行政規(guī)章、其他諸如許可證以及行政命令等特定的法律要求，以維護(hù)環(huán)境公共利益。

美國(guó)：“公民訴訟”的原告資格的變化

對(duì)于“公民訴訟”的原告資格，美國(guó)在不同歷史階段態(tài)度不盡相同，從20世紀(jì)70年代至今始終搖擺不定。不過(guò)，在司法上施加了一定的限定，比如應(yīng)為“其利益已受到嚴(yán)重影響或可能受到影響的人或人群”，并附加有關(guān)對(duì)“事實(shí)損害”的證明要求，也曾有判決認(rèn)為“并沒(méi)有將政府包含在有權(quán)提起公民訴訟的公民之列的意圖”。美國(guó)環(huán)境法律意在鼓勵(lì)各種法律主體利用公民訴訟的手段來(lái)督促政府執(zhí)法和企業(yè)守法。

從美國(guó)環(huán)境公民訴訟的實(shí)踐來(lái)看，該類訴訟通常由公民團(tuán)體即環(huán)境保護(hù)團(tuán)體發(fā)動(dòng)和進(jìn)行，很少有公民個(gè)人以自己名義提起。即使沒(méi)有現(xiàn)成的團(tuán)體，人們也會(huì)臨時(shí)成立團(tuán)體或協(xié)會(huì)來(lái)代表公共利益提起訴訟。在早期，對(duì)受規(guī)制企業(yè)的環(huán)境公益訴訟是由環(huán)境組織提起的，后來(lái)提起公益訴訟的主體呈現(xiàn)分散化的趨勢(shì)，各種類型的原告都參與到了環(huán)境公益訴訟中來(lái)。在美國(guó)的訴訟實(shí)踐中，發(fā)展出了私人檢察總長(zhǎng)制度，當(dāng)違法行為危害公共利益時(shí)，國(guó)會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官吏提起訴訟制止違法行為，也可以授權(quán)任何人提起訴訟解決這類糾紛。得到授權(quán)的人即相當(dāng)于私人檢察總長(zhǎng)。其實(shí)，美國(guó)的檢察官在提起和參與民事訴訟尤其是涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的民事訴訟中一直發(fā)揮著重要的作用，《國(guó)家環(huán)境政策法》《防止空氣污染條例》《防止水流污染條例》《防止港口和河流污染條例》《噪音控制條例》《危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸條例》等環(huán)境法律中，均授予檢察官提起相應(yīng)環(huán)境侵權(quán)訴訟的權(quán)利。如《密歇根環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，“首席檢察官或其他可以對(duì)任何人基于空氣、水和其他自然資源的保護(hù)及使這些資源免受污染和毀壞的公共委托而提起申訴或衡平救濟(jì)的訴訟?！?h3>環(huán)境公益訴訟的實(shí)質(zhì)意義

美國(guó)的環(huán)境公益訴訟的實(shí)質(zhì)在于，只要存在公民訴訟所允許的可訴事項(xiàng)，任何公民均可以根據(jù)環(huán)境公民訴訟條款提起公民訴訟，針對(duì)環(huán)境違法行為發(fā)揮實(shí)施環(huán)境法律的作用。當(dāng)然，考慮環(huán)境公民訴訟有可能讓法院陷入訴訟爆炸，因而在環(huán)境公民訴訟中加入了訴訟事先告知義務(wù)、政府已經(jīng)開始執(zhí)法的案件禁止訴訟等規(guī)定。其實(shí)，環(huán)境公民訴訟只是美國(guó)公民實(shí)施聯(lián)邦法律的一種法律手段，并不限制政府機(jī)構(gòu)為實(shí)施法律而針對(duì)違法行為采取的任何行政的或者司法救濟(jì)或?qū)嵤┐胧┑男袨榛蚵殭?quán)。環(huán)境公民訴訟所發(fā)揮的是對(duì)行政執(zhí)法不足的彌補(bǔ)作用，因?yàn)槿绻?lián)邦環(huán)境法律的法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)或違法者已經(jīng)或正在對(duì)可訴范圍的違法行為采取一定的行為，比如法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)針對(duì)涉嫌違法行為向聯(lián)邦法院起訴等，環(huán)境公民訴訟則因法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)勤勉地實(shí)施法律將會(huì)受到阻止。環(huán)境公民訴訟作為一種政府的補(bǔ)充措施，美國(guó)環(huán)境保護(hù)署及司法部都給予了強(qiáng)烈的支持。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)是否能夠?qū)崿F(xiàn)，主要取決于環(huán)境行政權(quán)的運(yùn)作狀況，因而公益訴訟的目的并非個(gè)案上的救濟(jì)，而是督促政府或企業(yè)采取某些積極的法定行為，執(zhí)行環(huán)境法的要求。環(huán)境公益訴訟當(dāng)事人尋求的也并非賠償蒙受的損失，而是為了保護(hù)公眾利益，進(jìn)而保護(hù)過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)的環(huán)境利益。

環(huán)境保護(hù)形勢(shì)異常嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)背景下，具有開放性的公益訴訟正好滿足解決環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)要求，適應(yīng)于環(huán)境權(quán)所具有的預(yù)防性等特質(zhì)，并且公益訴訟拓展了訴訟的功能，具有廣泛的社會(huì)影響力和效應(yīng)，逐漸成為一種維護(hù)環(huán)境公共利益為核心的全球現(xiàn)象。環(huán)境公益訴訟制度在解決日趨嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)、推動(dòng)公民環(huán)境權(quán)益的保障與實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)環(huán)境法制良好實(shí)施以及推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作的開展等方面發(fā)揮了積極的作用。雖然受到社會(huì)背景、法律文化、司法體制的影響，各國(guó)的公益訴訟制度稱謂不同，具體操作方法有異，但所體現(xiàn)出來(lái)的公益訴訟內(nèi)在精神和基本形式是基本相同的，或者保護(hù)公民環(huán)境利益，或者維護(hù)環(huán)境執(zhí)法的公正性和環(huán)境執(zhí)法的行政秩序，彌補(bǔ)了市場(chǎng)和政府在環(huán)境保護(hù)上的雙重失靈，大大促進(jìn)了環(huán)境權(quán)和環(huán)境公益的保護(hù)進(jìn)程。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com