如虎添翼：檢察職能新起飛

楊興培 王冠

隨著檢察體制的深入改革和檢察職能的重新調(diào)整，根據(jù)民事訴訟法和行政訴訟法的規(guī)定，公益訴訟成了當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)新的重要職能，從而使檢察機(jī)關(guān)形成了以刑事公訴為主體，以法律監(jiān)督和公益訴訟為兩翼的檢察職能新格局。

2015年7月2日，最高人民檢察院召開新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，試點(diǎn)期滿后，對(duì)實(shí)踐證明可行的，適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修改完善有關(guān)法律。為此全國(guó)人大常委會(huì)相繼對(duì)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》進(jìn)行了補(bǔ)充修改。

《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》原規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。經(jīng)修改后新增加的第二款明確規(guī)定，人民檢察院在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。

新增的行政訴訟法第二十五條第四款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

作為全國(guó)司法體制綜合配套改革試點(diǎn)地區(qū)，上海的檢察機(jī)關(guān)不甘人后，已經(jīng)對(duì)提起公益訴訟工作進(jìn)行了全面部署。比如上海市徐匯區(qū)人民檢察院建立了行政復(fù)議與行政檢察信息共享平臺(tái)，松江區(qū)由區(qū)人大常委會(huì)召集公益訴訟領(lǐng)域相關(guān)的職能部門、區(qū)法院等多家單位召開座談會(huì)共商機(jī)制建設(shè)。在這基礎(chǔ)上，上海市人民檢察院成立了國(guó)內(nèi)首家由檢察機(jī)關(guān)和高校共同組建的公益訴訟研究中心。

中國(guó)是一個(gè)具有強(qiáng)大行政管理體制的國(guó)家，可以說九百六十萬平方公里的土地和近十四億的人口，無不處在強(qiáng)大而嚴(yán)密的行政管理體制之下。對(duì)于各種有害于社會(huì)公共利益的行為，我國(guó)的行政管理體制完全可以做到全覆蓋，完全可以通過行政管理體系加以管理、處置和處罰。那為什么還要公益訴訟呢？

其實(shí)我們應(yīng)當(dāng)要想到也已經(jīng)看到，國(guó)家行政管理體制的建立和運(yùn)行，與國(guó)家現(xiàn)實(shí)的具體國(guó)情之間總不能做到完全的無縫銜接。我國(guó)畢竟是一個(gè)大國(guó)，各地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡。即使在行政管理體制內(nèi)，也總有個(gè)別的管理機(jī)構(gòu)或者個(gè)別的管理人員其工作不能及時(shí)到位。如何對(duì)這些玩忽職守的行為及時(shí)進(jìn)行法律監(jiān)督而發(fā)揮檢察工作的應(yīng)有職能和及時(shí)彌補(bǔ)這一漏洞，這就是檢察機(jī)關(guān)行使公益訴訟職能被挖掘和必須要被建立的緣起。正因?yàn)槿绱耍?017年7月1日起正式實(shí)施的新修改的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟都作了明確規(guī)定。

這些規(guī)定明確表明，我國(guó)對(duì)涉及危害社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行雙層處置的模式，即以國(guó)家行政管理體制為基礎(chǔ)、以檢察監(jiān)督為補(bǔ)充的管理模式。由此社會(huì)公益訴訟包括了民事公益訴訟和行政公益訴訟，這是按照適用的訴訟法性質(zhì)或者被訴對(duì)象的不同性質(zhì)進(jìn)行劃分的。民事和行政訴訟法理論認(rèn)為，社會(huì)利益（包括社會(huì)個(gè)體成員、機(jī)構(gòu)成員的利益和社會(huì)公共利益）受到了損害，受害者就有權(quán)向法院起訴，請(qǐng)求司法救濟(jì)。對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)按照提起訴訟的主體劃分，公益訴訟可以劃分為社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人提起的公益訴訟和檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟。前者稱為一般公益訴訟，后者稱為民事公訴或行政公訴。正因?yàn)槿绱?，近年來各地頻頻出現(xiàn)各類針對(duì)環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益等涉及公眾利益的訴訟，這其中較為典型的便是2015年上海消保委起訴天津三星通信技術(shù)有限公司、廣東歐珀移動(dòng)通信有限公司侵權(quán)責(zé)任一案，這也是國(guó)內(nèi)首起消費(fèi)者維權(quán)公益訴訟案。2017年6月，準(zhǔn)大學(xué)生李晶（化名）乘坐哈爾濱市鐵路局運(yùn)營(yíng)的K1301次列車從北京前往天津。盡管選擇了軟臥車廂，但她還是聞到了刺鼻煙味，也沒有工作人員對(duì)抽煙者進(jìn)行勸阻。在多方反映未果之后，她向人民法院起訴了哈爾濱市鐵路局。不少人禁煙支持者將此案稱作“中國(guó)第一例公共場(chǎng)所無煙公益訴訟”，希望能通過此次訴訟推動(dòng)普通列車內(nèi)全面禁煙工作。

公民參與社會(huì)公益訴訟，是根據(jù)國(guó)家憲法關(guān)于“公民有參與國(guó)家事務(wù)管理的權(quán)利”的規(guī)定得出的必然結(jié)論。但是，公民個(gè)人進(jìn)行社會(huì)公益訴訟，畢竟勢(shì)單力薄，耗時(shí)耗力，這是一般的個(gè)人所難以承擔(dān)的，即使擴(kuò)大到一般的社會(huì)機(jī)構(gòu)也同樣如此。這就會(huì)導(dǎo)致即使發(fā)生了社會(huì)公共利益的受損，有時(shí)也會(huì)因無人起訴，使得原本應(yīng)該受到譴責(zé)、擔(dān)責(zé)的個(gè)人和社會(huì)組織逃脫責(zé)任追究或者僅僅以較小的行政罰款等處置手段而了事。因此檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，成為公益訴訟的主干力量，就可以有效改變過去公益訴訟中存在的主體缺位、專業(yè)性不足等諸多問題。特別是隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立及發(fā)展，各類民事公益違法行為呈現(xiàn)出集群性的爆發(fā)，比如說通過非法手段侵害、破壞、浪費(fèi)公有資產(chǎn)；比如說壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格違法、侵犯消費(fèi)者權(quán)益等違法行為；比如說環(huán)境污染等各類公害事件。針對(duì)這些痛心疾首的各類民事公益違法行為，雖然國(guó)家也已加大了行政執(zhí)法的力度，但由于種種原因，有時(shí)這些行政機(jī)關(guān)的權(quán)力并沒有得到很好的行使和發(fā)揮，有時(shí)有些行政機(jī)關(guān)疏于職守。面對(duì)此情此景，作為保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益最后一道防線的國(guó)家司法機(jī)關(guān)卻只能“隔岸觀火”，無疑是一種國(guó)家之殤、社會(huì)之殤、時(shí)代之殤。由此看出檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的司法機(jī)關(guān)承擔(dān)起社會(huì)公益訴訟的職能所具有的必要性、重要性，其在社會(huì)生活中已呈現(xiàn)出的可行性，也足以讓社會(huì)公共利益有了一把強(qiáng)大的保護(hù)傘。

隨著《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》的制定和實(shí)施，最近江蘇、寧夏、山東檢方相繼提起保護(hù)烈士名譽(yù)的公益訴訟：2018年5月21日，江蘇省淮安市人民檢察院針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裨澄勖锪沂康男袨?，依法提起侵犯英烈消防?zhàn)士謝勇名譽(yù)權(quán)的民事公益訴訟，這也是《英雄烈士保護(hù)法》自今年5月1日實(shí)施以來，全國(guó)首例由檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟案件。同樣在2017年5月28日，寧夏回族自治區(qū)銀川市檢察院針對(duì)該市居民蔣某某在網(wǎng)絡(luò)微博上發(fā)布侮辱、褻瀆英雄烈士言論的挑釁行為，依法立案審查并提起了民事公益訴訟……

當(dāng)然檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，實(shí)際上扮演著雙重的角色。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)是法律的監(jiān)督機(jī)關(guān)，這一監(jiān)督既包括對(duì)公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的刑事、民事、行政司法活動(dòng)的監(jiān)督，也包括了對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督。隨著國(guó)家法治建設(shè)的深入，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的主要工作內(nèi)容?？梢栽O(shè)想，一個(gè)國(guó)家的行政執(zhí)法是有序、廉潔和高效的，這個(gè)國(guó)家、這個(gè)社會(huì)就會(huì)處在一個(gè)有序、穩(wěn)定的和諧狀態(tài)之中。但有時(shí)遠(yuǎn)水解不了近渴，當(dāng)行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行法律監(jiān)督的同時(shí)，及時(shí)補(bǔ)位，依法向人民法院提起公益訴訟，也會(huì)使違法的個(gè)人與社會(huì)組織及時(shí)受到法律的譴責(zé)，同時(shí)承擔(dān)必要的法律責(zé)任，以此挽回給國(guó)家和社會(huì)造成的損失。

公益訴訟制度的建立是立足于中國(guó)的國(guó)情需要，受益于國(guó)家法治發(fā)展的大格局，從理論的提出，實(shí)踐的試點(diǎn)，法律制度的補(bǔ)充修改，再回到司法實(shí)踐的全面鋪開，應(yīng)當(dāng)說已經(jīng)取得了很大的成績(jī)。但這一制度畢竟是新生事物，公益訴訟的實(shí)踐畢竟還在探索中，其理論的探討也是無止境的。在公益訴訟理論層面，法學(xué)理論界正圍繞著檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)其受案范圍應(yīng)當(dāng)以“公共利益受損”為標(biāo)準(zhǔn)，但何為公共利益？受損的性質(zhì)和程度如何界定？凡是存在公共利益受損的，是否都可以提起公益訴訟？同時(shí)民事公益訴訟和行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)如何區(qū)別？在起訴期限問題上，民事訴訟法并沒有規(guī)定，而行政訴訟法只規(guī)定為六個(gè)月，出于對(duì)公共利益的保護(hù)，以及法律秩序的維護(hù)，是否應(yīng)當(dāng)做適當(dāng)?shù)难娱L(zhǎng)修改？檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟與行政機(jī)關(guān)的行政管理和處置如何區(qū)別和銜接？檢察機(jī)關(guān)能否對(duì)已經(jīng)入罪或者正在刑事訴訟過程中的案件優(yōu)先提起公益訴訟？相信通過公益訴訟理論的進(jìn)一步探討，對(duì)公益訴訟實(shí)踐必將產(chǎn)生進(jìn)一步的積極作用。