我國近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)進展與對策建議

劉長松

2018年是貫徹落實十九大精神的開局之年，也是決勝全面建成小康社會，實施“十三五”規(guī)劃的關(guān)鍵一年，國家發(fā)展改革委將組織開展“十三五”規(guī)劃實施情況中期評估工作， 評估要求明確提出要評估重大戰(zhàn)略任務(wù)推進情況，以及重大工程項目進展情況。實施近零碳排放區(qū)示范工程作為“十三五”規(guī)劃綱要提出的一項重要工作，將會受到更多關(guān)注。剛閉幕的全國生態(tài)環(huán)境保護大會首次提出習(xí)近平生態(tài)文明思想，為推動近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)提供了重要的理論指導(dǎo)。通過典型案例調(diào)研，分析評估近零碳排放區(qū)示范工程的建設(shè)進展，識別開展工作過程中面臨的主要問題，在此基礎(chǔ)上提出有針對性的對策建議，對今后做好近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)，更好地發(fā)揮重點工程對重大戰(zhàn)略落地的支撐作用具有重要意義。

一、當(dāng)前開展近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)的總體進展

我國自上而下提出近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)工作，地方政府積極響應(yīng)開展示范建設(shè)。十三五規(guī)劃綱要明確提出實施近零碳排放區(qū)示范工程，《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》明確提出選擇條件成熟的限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)、工礦區(qū)、城鎮(zhèn)等開展近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)，到2020年建設(shè)50個示范項目。在此基礎(chǔ)上，全國各地積極響應(yīng)，廣東、陜西等地提出要率先實施近零碳排放區(qū)示范工程。第三批國家低碳試點城市也把實施近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)作為重要內(nèi)容納入試點方案。江蘇揚中通過規(guī)劃建設(shè)光伏發(fā)電、風(fēng)電等可再生能源項目，推動近零碳示范區(qū)建設(shè)。北京市提出“十三五”時期在城市副中心、冬奧會賽事場館周邊將試點建設(shè)近零排放示范區(qū)。此外，云南、上海、江西、海南、浙江等地也在積極探索開展近零碳排放區(qū)示范建設(shè)。此外，基本明確了“減源”“增匯”“替代”的近零碳建設(shè)路徑。推動近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)主要有三個路徑，分別是減源、增匯和替代，總目標(biāo)是實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)凈碳排放接近于零。如今，推動近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)已產(chǎn)生了良好的社會效益，不少知名企業(yè)將實現(xiàn)零排放作為企業(yè)運營和綠色供應(yīng)鏈管理的重要目標(biāo)。2018年3月，保爾森基金會和中國國際經(jīng)濟交流中心共同發(fā)起“爭做‘零跑者”全球公益活動，阿里巴巴、百威英博公司、復(fù)星集團、福耀玻璃、霍尼韋爾公司、惠普公司、IBM、卡夫亨氏、泰康保險團、沃爾瑪、萬科集團、萬向集團、中海石油氣電集團有限公司等22家全球領(lǐng)先企業(yè)加入該倡議，并提出了嚴格的減排目標(biāo)。

二、當(dāng)前近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)面臨的主要問題

一是各地在推動近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)時存在概念不清、認識不到位的問題。近零碳排放示范工程建設(shè)作為新生事物，盡管各地對其探索的積極性較高，部分地方也嘗試提出了一些原則要求，但是對如何遴選和建設(shè)近零碳排放區(qū)示范工程仍面臨概念不清、遴選指標(biāo)缺失、建設(shè)路徑不明、政策保障不到位等問題，甚至還存在不少“認識誤區(qū)”。有些地方將近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)等同于低碳發(fā)展試點，缺乏意愿設(shè)定近零碳排放目標(biāo)或進一步提高減排目標(biāo)的約束性。

二是近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)目前尚處于概念設(shè)計與規(guī)劃建設(shè)階段，尚未形成明確可行的發(fā)展思路。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地方選擇在無人區(qū)、無產(chǎn)業(yè)、無排放源的特殊區(qū)域，如小島、林區(qū)、可再生能源輸出地等，或尚處于規(guī)劃建設(shè)階段的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新城（鎮(zhèn)）區(qū)域等開展示范建設(shè)，這些區(qū)域憑借先天的資源優(yōu)勢和地理條件，目前就已接近零碳排放甚至是負排放，因某些區(qū)域碳匯資源非常豐富，而無須通過示范建設(shè)與人為減排努力，也不需要開展近零碳排放技術(shù)和產(chǎn)品綜合集成應(yīng)用，就可以實現(xiàn)近零碳排放目標(biāo)，這就偏離了示范區(qū)建設(shè)的初衷。因此，構(gòu)成要素單一、排放源類型單一的可再生能源富集區(qū)、碳匯密集區(qū)、單體零碳建筑等不宜作為近零碳排放示范區(qū)建設(shè)的遴選對象。即使有些地區(qū)提出了近零碳排放的遠期發(fā)展目標(biāo)，也多屬于泛泛而談，缺乏明確的實現(xiàn)路徑和政策措施而難以落實，隨著經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)集聚長期碳排放將出現(xiàn)顯著的趨勢性增長。

三是盡管地方開展近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)的呼聲很高，但缺乏明確的工作方案和配套政策，相關(guān)工作尚未實質(zhì)性開展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近零碳排放示范區(qū)建設(shè)與地方經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃結(jié)合不緊， 相關(guān)工作基礎(chǔ)有待提高，如低碳發(fā)展氛圍亟需強化，能源與碳排放監(jiān)測、計量管理體系有待完善，低碳技術(shù)和產(chǎn)品的使用比例有待提高。開展示范區(qū)工程建設(shè)缺乏有效的政策支持，導(dǎo)致相關(guān)工作尚未得到實質(zhì)性推動。

四是如何平衡考慮發(fā)展性需求與控制碳排放問題，已成為開展近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)需重視解決的重要問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟落后地區(qū)發(fā)展需求較大，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，能源需求剛性增長導(dǎo)致碳排放總量增長的趨勢還將延續(xù)，目前實現(xiàn)碳排放達峰面臨的壓力較大，實現(xiàn)近零碳排放勢必面臨更大困難。同時，經(jīng)濟落后地區(qū)還缺乏必要的財政資金投入與技術(shù)支撐能力推動近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)落地。如何解決發(fā)展與控排之間的矛盾，不僅是經(jīng)濟落后地區(qū)面臨的突出問題，也是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)需考慮解決的重要問題，能否解決好已成為開展近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)的重要制約因素。

三、今后推動近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)的對策建議

一是加強宣傳引導(dǎo)，進一步提高地方政府認識水平。針對各地在推動近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)面臨的常見問題及認識誤區(qū)，要進一步加強宣傳引導(dǎo)，推動地方政府和相關(guān)主體提高認識，將示范工程建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展結(jié)合起來，通過項目帶動形成綠色低碳新增長點、新動能，實現(xiàn)控制碳排放與經(jīng)濟發(fā)展的雙贏，為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，進而消除地方對開展近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)的疑慮。

二是厘清概念內(nèi)涵，盡快研究制定近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)指標(biāo)體系和建設(shè)指南。針對當(dāng)前各地在推動近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)中概念不清、缺乏評價標(biāo)準等問題，建議在國家層面研究制定近零碳排放區(qū)示范工程指標(biāo)體系和建設(shè)指南，針對不同地區(qū)能源消費結(jié)構(gòu)與碳排放特點，在綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、能源消費、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及碳排放等指標(biāo)的基礎(chǔ)上，將區(qū)域碳排放總量是否達峰，產(chǎn)業(yè)、建筑、交通、生活等重點排放領(lǐng)域近零碳排放技術(shù)示范應(yīng)用情況，以及源匯相抵后凈碳排放是否接近于零作為核心評價指標(biāo)，制定具有可操作性的近零碳排放示范區(qū)評價標(biāo)準與建設(shè)指南，為地方開展相關(guān)工作提供參考依據(jù)。

三是強化政策支持，鼓勵地方制定配套措施。在國家層面強化對近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)的政策支持，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財稅、金融、土地、規(guī)劃、科技、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等，探索形成支持示范工程建設(shè)的“政策包”，通過財政補貼、以獎代補、貸款貼息等方式對示范工程建設(shè)提供資金支持。鼓勵地方結(jié)合實際情況制定配套措施，進一步拓寬資金籌措渠道，積極探索綠色信貸、綠色債券、綠色基金等綠色金融手段支持示范工程建設(shè)，推動近零碳技術(shù)產(chǎn)品綜合集成應(yīng)用。

四是完善保障措施，加強近零碳排放示范區(qū)建設(shè)工程實施。加強碳排放統(tǒng)計監(jiān)測能力建設(shè)，為近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)遴選和評價考核提供數(shù)據(jù)支撐。探索運用市場機制推動減源增匯，在國家碳市場建設(shè)中引入碳匯交易機制，提高各利益相關(guān)方開發(fā)碳匯的積極性。進一步完善可再生能源開發(fā)與利用政策，落實可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)機制，有效解決可再生能源的消納問題。將近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)作為我國應(yīng)對氣候變化國際合作的重點內(nèi)容，通過合作交流，逐步解決我國示范工程建設(shè)面臨的資金技術(shù)與運營管理等問題。

（作者單位：國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心）