保護好公共利益才是最終目的

陳侃

自2017年7月1日檢察機關公益訴訟工作全面開展以來，全國各級檢察機關通過不懈的努力，可以說已經取得了積極的進展。那么在這近一年的時間里，上海的檢察機關在公益訴訟方面又取得了哪些成效呢？為此，本刊記者近日走訪了上海市閔行區(qū)人民檢察院。

刑事犯罪牽扯出法律真空地帶

張某是閔行莘莊工業(yè)區(qū)某國企的總經理。2010年1月至2013年11月間，身為總經理的他超越職權，擅自決定將園區(qū)內的辦公用房以免收租金的形式出租給包括上海某建筑工程有限公司等在內的七家單位使用。據(jù)了解，張某這一對應當收取的租金不予收取的行為導致該國企遭受經濟損失達333340元。

“這些辦公用房屬于國有經營性財產，如果要對外出租的話，必須要收取相應的租金，但是張某卻以免租金的形式出租給了7家單位使用，甚至都沒有簽訂任何租賃協(xié)議?！遍h行區(qū)檢察院民事行政檢察科劉莉檢察官告訴記者，對于出租辦公用房這一決定，完全沒有經過任何討論，而是張某一個人說了算，“他將這些辦公用房的鑰匙交給了專門的負責人，并且囑咐只要有人來拿鑰匙給出即可?！?/p>

如此濫用職權的行為讓張某很快就受到了法律的制裁。彼時，閔行區(qū)檢察院反瀆部門在收到相關線索后立即對張某進行立案偵查追究其刑事責任，并依法對其提起公訴。最終，在2017年8月，上海市閔行區(qū)人民法院以國有公司、企業(yè)人員濫用職權罪以及受賄罪依法判處張某拘役六個月，緩刑六個月，并處罰金人民幣十萬元。

盡管本案看似告一段落，但其中還有一個問題沒有得到妥善解決，即張某身為國有公司、企業(yè)的工作人員濫用職權導致的33萬元損失應該由誰來負責追討，又該向誰來追討？畢竟在這起案件中，被告人張某并不是這33萬元的受益者，真正的受益者是那7家免費使用辦公用房的單位。但是這7家單位卻沒有涉及刑事犯罪，也就造成了沒有任何機關或者單位可以對這7家單位追討租金的現(xiàn)象。

其實類似的情況在其他職務犯罪的案件中也有所體現(xiàn)。比如在行賄受賄的案件中，行賄人員也會被追究刑事責任，但是他們因為行賄行為而獲利的部分，實踐中并沒有哪個部門來負責追返，間接造成了流失的國有資產無法挽回。

主動出擊，檢察機關積極履職

如今，在民事訴訟法和行政訴訟法的修正案正式生效之后，檢察機關應當承擔起相應責任，主動出擊。根據(jù)2017年最新修正的《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

“公益訴訟存在的必要性，就是因為在司法實踐中仍然有真空地帶?！眲⒗驒z察官表示，盡管涉案金額看起來并不大，但是類似的案件都是有共性的，“可能這起案件只涉及了33萬元，但是可能有其他的案件會牽涉到3300萬元，甚至是3億元的國有資產流失。因此，作為司法機關，必須解決好這個問題?！?/p>

閔行區(qū)檢察院民事行政檢察科在分析厘清了眾多法律關系之后發(fā)現(xiàn)，張某所擔任總經理的這家公司的上級也是一家全資的國有企業(yè)。這也就意味著，這家公司的出資方就是應該負責組織及監(jiān)管租金追討的責任方，也是檢察機關在該起公益訴訟案件中的監(jiān)督對象。

這個出資方，正是閔行區(qū)國有資產監(jiān)督管理委員會。對此，閔行區(qū)檢察院與國資委就應收租金追討的問題進行了充分的溝通，并且還制發(fā)了訴前檢察建議，要求后者依法履行職責，督促涉案國有企業(yè)采取有效措施，及時催收應收租金，盡力挽回國有財產損失?！澳壳皺z察機關履行的是訴前程序，其目的是讓行政單位積極整改，從而最終達到保護國有財產的目標，而不僅僅是簡單地將相關負責人告上法庭?！?/p>

在收到了檢察建議書之后，閔行區(qū)國資委非常重視，立刻召開會議研究追回應收租金的方案及對策，同時還分別找到了這7家單位的負責人進行談話，并決定如果有必要的話，將會采取民事起訴的方式來進行。截至目前，已經追回應收租金17萬余元。

不過，在追討租金的過程中也會遇到一些阻力，盡管檢察機關不會介入具體的追討過程，但是當行政機關遇到難題時也會予以積極配合，提供相應的幫助?！霸谶@7家單位中，有些已經搬離了該園區(qū)，因此對于是否該支付這些租金仍有疑義；另一方面，也有幾家單位對于租金的具體數(shù)額并不認同，認為并不需要支付如此多的租金。針對這一情況，我們也多次回訪國資委共同商討對策，并且將相關的審計報告以及當初這7家公司負責人的筆錄提供給行政機關，以此掃清追討損失道路上的障礙”。

建立工作機制，保障監(jiān)督效果

據(jù)了解，這也是上海市閔行區(qū)內發(fā)生的首例公益訴訟案件。考慮到公益訴訟是檢察機關被賦予的一項全新職能，為了能夠在今后更有效的開展工作，同時也為了提供更多可復制可推廣的經驗，對外方面，閔行區(qū)檢察院也建立了相應的配套機制，包括與閔行區(qū)國資委、市場監(jiān)督管理局、土地規(guī)劃管理局、環(huán)保局以及水務局簽訂了《關于在公益訴訟工作中建立行政執(zhí)法與檢查監(jiān)督協(xié)作配合機制的實施辦法》。

在這一實施辦法中，對許多方面問題進行了規(guī)定，比如要建立聯(lián)絡員制度，檢察機關和相關行政單位分別指定一名工作人員作為公益訴訟聯(lián)絡員專門負責與公益訴訟相關的執(zhí)法聯(lián)動、信息通報、線索移送以及材料移送等工作。同時，還要建立聯(lián)席會議制度，檢察機關與相關行政單位至少每半年召開一次公益訴訟工作聯(lián)席會議，會議由各單位分管領導、聯(lián)絡員以及一些相關人員參加，會議主要內容就行政執(zhí)法和公益訴訟案件辦理中的相互協(xié)作問題及工作中遇到的新情況、新問題進行交流、溝通和協(xié)商。

同時，在辦理張某案件的過程中，閔行區(qū)檢察院還組織邀請了實務界和理論界的專家，專門為行政單位的主要負責人和聯(lián)絡員開展了關于公益訴訟的培訓。

除此之外，在公益訴訟的案件中，檢察機關的威懾力體現(xiàn)在行政機關如果不依法履行職責的，將會面臨被起訴的可能。所以，加強與法院的聯(lián)系也十分重要。為此，閔行區(qū)檢察院也與區(qū)法院簽署了《關于在行政公益訴訟工作中建立協(xié)調配合機制的實施意見》，明確了包括區(qū)檢察院辦理行政公益訴訟案件由民事行政檢察部門負責；區(qū)法院審理行政公益訴訟案件由行政審判庭負責等規(guī)定，以此推進檢察機關提起公益訴訟工作的開展，確保法院對公益訴訟案件進行及時、有序地審理。

在對內方面，構建起了線索來源平臺。檢察機關民事行政檢察科的職責是對人民法院已經發(fā)生法律效力的民事、行政判決、裁定，發(fā)現(xiàn)確有錯誤或者違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的，依法提出抗訴等工作?！跋胍獜倪@些原有的民行監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)公共利益受損的線索比較難。就現(xiàn)階段來說，公益訴訟的線索獲取在很大程度上仍然依賴于主動排摸和群眾舉報。”因此，公益訴訟案件的線索來源，是檢察機關需要迫切解決的問題。

目前，閔行區(qū)檢察院整合內部的刑事案件資源，建立內部線索移送制度。同時，也建立了內部聯(lián)絡人機制，即相關業(yè)務部門均要設立一名聯(lián)絡人，定期以聯(lián)席會議的方式把收集到的線索向民事行政檢察科進行反饋。至于移送的線索，除了保護國有資產相關案件以外，還包括污染環(huán)境案件、侵害食品藥品安全犯罪案件等。截至目前，閔行區(qū)檢察院正式立案4起公益訴訟案件，分別是一起國有資產保護案件，一起是食品藥品犯罪案件，還有兩起污染生態(tài)環(huán)境案件。制發(fā)訴前檢察建議兩份，其中一份已經收到回復，另一個正在整改當中。

一項值得為之奮斗的工作

談到辦理公益訴訟案件的感想和體會時，劉莉檢察官表示，作為檢察機關的一項全新職能，公益訴訟本身就是非常有意義的工作，也是值得每個檢察官為之奮斗的工作?！拔覀儥z察官作為公共利益的代表，在辦案的過程中，也切實地體會到對于公益訴訟理念的認同，確實感受到自己是在為社會公益做出努力。”

同時，在辦案的過程中，不論是作為監(jiān)督方的檢察機關，還是作為被監(jiān)督對象的行政單位，最終的目標都是一致的，即保護好公共利益。保護好公共利益，實際上也就是保護好每個普通老百姓的利益?！耙虼丝梢哉f，我們和被監(jiān)督對象關系很融洽。因為我們并沒有以高高在上的監(jiān)督者身份去溝通，而是以協(xié)商的態(tài)度去幫他們推進工作，以達成共同的目標。”

最后，劉莉檢察官謙虛地表示，包括自己在內的公益訴訟案件承辦檢察官仍然需要不斷提高自身的能力。