探索“飛地經濟”模式推進武漢大都市區(qū)發(fā)展

許甫林

新時期我國經濟社會主要矛盾的變化，要求我們著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升發(fā)展的質量和效益。實施以“飛地經濟”為突破口的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，對解決不平衡不充分問題、增強我國區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、拓展區(qū)域發(fā)展新空間、推動建設現(xiàn)代化經濟體系，具有重大戰(zhàn)略意義。

一、“飛地經濟”模式已由地方多元化探索實踐，上升為國家推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重大舉措

從我國區(qū)域發(fā)展實際來看，區(qū)域一體化協(xié)調發(fā)展面臨很多制約因素，其中行政區(qū)劃的制約最為明顯、最為直接。要突破這一制約，單靠市場主導、企業(yè)運作效果往往不明顯。只有積極發(fā)揮政府在規(guī)劃、土地、金融、政策等方面的調控引導作用，才能發(fā)揮好區(qū)域間各類資源的比較優(yōu)勢?！帮w地經濟”通過兩個互相獨立、經濟發(fā)展水平存在落差的行政地區(qū)，以共建園區(qū)為載體，以利益共享機制為手段，以優(yōu)勢互補、互利共贏為目的，形成區(qū)域合作發(fā)展新模式，有助于打破行政區(qū)劃界限，促進資源要素的合理流動，實現(xiàn)更大區(qū)域內的產業(yè)空間重塑和布局優(yōu)化，從而推動區(qū)域協(xié)調高質量發(fā)展。

近年來，全國各地蓬勃興起對“飛地經濟”的積極探索，形成了靈活多樣的合作模式。在推動地區(qū)間的產業(yè)轉移層面，京津冀開展合作，積極疏解北京非首都功能，企業(yè)傳統(tǒng)生產制造環(huán)節(jié)不斷向周邊城市轉移，涌現(xiàn)出一批“北京園”“天津園”；皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)，圍繞承接產業(yè)轉移與蘇浙滬三省市建立合作共建的工作機制，催生了體量龐大的“飛地經濟”。在發(fā)達地區(qū)對相對落后地區(qū)的對口支援層面，江蘇省蘇南地區(qū)對蘇北地區(qū)、廣東省珠三角地區(qū)對粵西北地區(qū)進行幫扶，通過合作共建產業(yè)園，加快欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，提高了區(qū)域協(xié)調發(fā)展水平。在異地開發(fā)生態(tài)保護補償機制的建設層面，四川省成都市與阿壩州共建工業(yè)園區(qū)，對市場化的生態(tài)補償方式進行了探索?！帮w地經濟”已經成為地方探索區(qū)域合作模式的有效形式和推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的突破口。

十八大以來，中央高度重視區(qū)域協(xié)調發(fā)展，相繼實施了“京津冀”一體化、國家“一帶一路”和長江經濟帶等發(fā)展戰(zhàn)略，批復了19個國家級新區(qū)和7個國家級城市群規(guī)劃，以“飛地經濟”模式推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的地方實踐也得到了黨和國家層面的充分肯定。2016年3月，國家“十三五”規(guī)劃《綱要》明確提出，要創(chuàng)新區(qū)域合作機制，通過發(fā)展“飛地經濟”、共建園區(qū)等合作平臺，建立互利共贏、共同發(fā)展的互助機制。2016年9月，國家發(fā)改委印發(fā)的《關于貫徹落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的指導意見》中，提出鼓勵有條件地區(qū)發(fā)展“飛地經濟”，鼓勵中西部和東北地區(qū)通過委托管理、投資合作等多種形式與東部沿海地區(qū)合作共建產業(yè)園區(qū)。2016年9月，《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要引導產業(yè)有序轉移，并鼓勵上海、江蘇、浙江到中上游地區(qū)共建產業(yè)園區(qū)，發(fā)展“飛地經濟”，共同拓展市場和發(fā)展空間，實現(xiàn)利益共享。2017年6月，國家發(fā)展改革委、國土資源部等八部委聯(lián)合發(fā)布的《關于支持“飛地經濟”發(fā)展的指導意見》提出，通過創(chuàng)新“飛地經濟”合作機制，鼓勵社會資本參與建設和經營，以及探索行政許可跨區(qū)域互認等措施，加快統(tǒng)一市場建設，促進要素自由有序流動，推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

二、“飛地經濟”模式順應了武漢大都市區(qū)一體化協(xié)調發(fā)展的需求，但縱深發(fā)展依然面臨諸多問題和制約

武漢大都市區(qū)是長江中游城市群的核心主體之一，在支撐湖北當好中部崛起的戰(zhàn)略支點、有力地挺起長江經濟帶脊梁的戰(zhàn)略任務中扮演著無可替代的作用。作為大都市區(qū)的“主中心”，長期以來，武漢地區(qū)生產總值占湖北省的比重將近四成，地方財政一般公共預算收入占全省的四成以上，社會商品零售總額、新增存貸款等主要指標也占到全省的三分之一以上，城市首位度遠高于同類副省級城市，武漢的龍頭帶動和輻射功能不斷凸顯。但武漢國土面積在副省級城市中位居第10位，發(fā)展空間有限，同時受資源環(huán)境承載壓力及生產成本上升等因素影響，亟待拓展空間和進行產業(yè)調整轉移。而湖北省內一些地區(qū)相對而言發(fā)展不充分的問題比較突出，亟需資金、技術、人才、管理等要素投入。武漢與周邊城市發(fā)展階段的實際特征，特別是經濟發(fā)展的巨大落差，要求二者通過跨區(qū)聯(lián)合發(fā)展“飛地經濟”，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展。為此，武漢市委十三屆四次全會提出，拓展“飛地經濟”合作，探索實行區(qū)域股份合作制，推動武漢產業(yè)鏈、公共服務資源向周邊城市延伸，構建武漢大都市區(qū)。

2003年湖北省啟動了武漢城市圈一體化建設，并在武漢獲批了國家兩型社會改革試驗區(qū)后得到了快速發(fā)展。目前武漢與周邊城市一小時交通圈已經形成，基礎設施同城化水平大幅提升，產業(yè)集群化格局初步形成，公共服務共建共享不斷深入，生態(tài)保護協(xié)同化程度也逐步提高，武漢大都市區(qū)一體化持續(xù)推進。特別是近年來，武漢重點以國家級開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等先發(fā)展的產業(yè)聚集區(qū)為先導，與周邊城市進行園區(qū)共建的力度不斷加強，在行政審批、投融資機制、招商機制、監(jiān)管機制、產城融合等方面，進行改革創(chuàng)新、先試先行。武漢東湖新技術開發(fā)區(qū)建設了孝感光電產業(yè)園、咸寧產業(yè)園、仙桃產業(yè)園等一批分園區(qū)，武漢經濟技術開發(fā)區(qū)建設了洪湖新灘產業(yè)園、仙桃龍華山工業(yè)園、黃岡產業(yè)園、隨州產業(yè)園等，武漢臨空港經濟技術開發(fā)區(qū)則在漢孝一體化產業(yè)園建設方面發(fā)揮了重大的推動作用。武漢以“園外園”的形式與周邊兄弟城市進行了20多個園區(qū)的開發(fā)合作，范圍延伸到十堰、荊門等地，為全面開展“飛地經濟”合作提供了可資借鑒的經驗。

“飛地經濟”對于飛出地和飛入地應該是一種雙贏的選擇，然而在現(xiàn)實的發(fā)展中，由于受到發(fā)展理念、政策體系、產業(yè)配套能力、利益分配機制等因素的影響，武漢大都市區(qū)“飛地經濟”健康發(fā)展依然存在種種困難和障礙。一是政策約束依然明顯，受投資管理實行的正面清單管理制度限制，使得武漢與周邊城市在投資項目決策、投資規(guī)模選擇等方面容易產生分歧。同時飛入地規(guī)劃區(qū)內的土地，轉為建設用地越來越不易，飛入地土地制約的趨勢也更加明顯，需要湖北省乃至中央政府給予更大的政策激勵。二是有效的利益分配與風險分擔機制難以構建，受行政管理機構以及管理條例、管理方法等制約，飛出地與飛入地在“飛地經濟”共治模式下，分工往往不夠清晰，產值、稅收等核心利益的分配分割難以準確合理實現(xiàn)，影響雙方積極性。同時，飛入地直接承擔著土地開發(fā)、環(huán)境承載、人口遷移等成本，利益分配與風險分擔機制的不對稱，使得雙方難以形成真正的平等合作關系，容易出現(xiàn)“一邊熱一邊冷”的問題。三是缺乏整體統(tǒng)籌及市場化水平不足導致共建發(fā)展存在一定的無序化問題，部分園區(qū)為追求高GDP，大力招商引資、比拼優(yōu)惠政策，導致不同飛入地間惡性競爭，容易出現(xiàn)“拉郎配”“一窩蜂”現(xiàn)象，也使得區(qū)域產業(yè)協(xié)同停留在初級層面，導致各園區(qū)內產業(yè)結構出現(xiàn)低水平同構，共建園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展受到影響?？傮w而言，武漢大都市區(qū)的“飛地經濟”雖然已經起步，但要真正通過這種模式實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調高質量發(fā)展仍是任重道遠。

三、以“飛地經濟”模式推進武漢大都市區(qū)發(fā)展，亟需體制機制創(chuàng)新

發(fā)展“飛地經濟”的關鍵是合作機制的創(chuàng)新。要堅持“政府引導、市場運作、優(yōu)勢互補、合作共贏、平等協(xié)商、權責一致”的原則，以整合區(qū)域產業(yè)和區(qū)域市場為重點，兼顧遠期、近期目標和利益，充分調動政府、企業(yè)、人才等各方面的積極性，統(tǒng)一領導，精心組織，綜合施策，一體推進。近期需要重點做好以下幾方面的工作：

一是強化“飛地經濟”的統(tǒng)籌協(xié)調機制。建立省級的領導小組，開展頂層設計，出臺指導意見，明確“飛地經濟”發(fā)展的思路、原則、模式和政策，構建重大問題協(xié)調解決機制。清晰劃分合作雙方政府之間的權責、管理體制、利益分配機制、矛盾解決機制等核心內容。飛出地與飛入地組建常態(tài)化的聯(lián)動開發(fā)協(xié)調委員會，加強在產業(yè)發(fā)展、功能布局等方面的政策對接，及時研究解決園區(qū)建設、項目引進和運營管理中的問題。

二是完善共建共享合作機制。優(yōu)化利益分配機制，探索實行區(qū)域股份制，在政府內部考核中，關于財政、稅務、統(tǒng)計、環(huán)境等經濟指標，允許合作雙方考慮權責關系、出資比例、能源消費、污染物排放等因素進行協(xié)商劃分。進一步明確飛出地與飛入地雙方的經濟與社會事務管理職能，減少矛盾，激發(fā)雙方的積極性。

三是加強共建園區(qū)的政策扶持。推進省級政府層面簡政放權，給予“飛地經濟”發(fā)展足夠的制度創(chuàng)新“特權”或優(yōu)先權。賦予“飛地經濟”共建園區(qū)相關管理權限，享受省級開發(fā)區(qū)優(yōu)惠扶持政策。設立“飛地經濟”發(fā)展專項基金，為園區(qū)建設提供融資服務。探索將飛地園區(qū)打造為具有獨立法人地位的經濟實體，以“計劃單列”的形式在用地、環(huán)保、規(guī)劃、財稅等方面在省內進行平衡。

四是統(tǒng)籌招商引資和項目落地。建立全省一盤棋的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，鼓勵城市間、園區(qū)間錯位發(fā)展，避免惡性競爭或重復建設，共同打造完整的產業(yè)鏈。建立全省“飛地經濟”園區(qū)招商引資信息共享平臺，建立項目引進決策機制，做好政策銜接和統(tǒng)籌協(xié)調，促進跨區(qū)域轉移項目的落地和政策運營。

五是加快推進大都市區(qū)市場一體化進程。破除限制資本、技術、產權、人才等生產要素自由流動的各種體制機制障礙，推動各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內自由流動和優(yōu)化配置。充分發(fā)揮企業(yè)在區(qū)域合作中的主體地位，讓企業(yè)成為整合資源、配置要素的基礎性力量，從根本上規(guī)避行政主導下的激勵扭曲、邊際效益遞減等問題。嘗試PPP模式嵌入“飛地經濟”，鼓勵合作雙方按市場方式，共同設立投融資公司，吸引社會資本參與園區(qū)開發(fā)和運營管理。

總之，“飛地經濟”的發(fā)展尚處于探索階段，有很大發(fā)展空間也有很多不完善之處。就湖北而言，以武漢大都市區(qū)為示范，從武漢城市圈到全省，從產業(yè)整合拓展到市場整合共享，“飛地經濟”將成為推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的一把“金鑰匙”。