東北地區(qū)人口變動(dòng)形勢(shì)、影響與對(duì)策

魏義方　張本波

近期，東北振興問題引發(fā)廣泛關(guān)注和激烈爭(zhēng)論，其中人口問題是討論焦點(diǎn)之一。東北地區(qū)長(zhǎng)期處于極低生育水平，東北三省人口持續(xù)外流，人口縮減被認(rèn)為是導(dǎo)致東北經(jīng)濟(jì)下行的關(guān)鍵因素。經(jīng)過對(duì)黑龍江、吉林、遼寧三省的走訪調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前對(duì)東北人口形勢(shì)的判斷存有偏頗，亟待厘清認(rèn)識(shí)，促進(jìn)人口與東北振興良性互動(dòng)。

一、東北地區(qū)人口變動(dòng)的形勢(shì)判斷

（一）東北地區(qū)并非人口外流最為突出的地區(qū)，但結(jié)構(gòu)性問題突出

當(dāng)前，無論是在絕對(duì)規(guī)模上還是在相對(duì)規(guī)模上，與其他省份橫向比較來看，東北三省都不是人口外流最為突出的地區(qū)。第六次全國人口普查（以下簡(jiǎn)稱“六普”）數(shù)據(jù)顯示，2000年到2010年，人口外流最多的前五個(gè)省份分別為安徽省、河南省、四川省、湖南省和江西省，人口凈流出規(guī)模均在500萬人以上，凈流出人口占本省人口比重均在8%以上，超過黑龍江和吉林兩省累加。其中，吉林省凈流出91.6萬人，僅為安徽省的10%，黑龍江省凈流出204.7萬人，約為安徽省的二成。遼寧省則在“十二五”期間由人口凈流入省份轉(zhuǎn)變?yōu)閮袅鞒鍪》荨?/p>

盡管在總量上，東北三省人口外流情況相對(duì)并不嚴(yán)重，但在流出人口的結(jié)構(gòu)上更為嚴(yán)峻。一是高學(xué)歷人才、技能型人才流失情況較為突出。遼寧省六普數(shù)據(jù)顯示，全省流出人口中高中以上文化程度占54%，而流入人口中這一比重僅為26.5%，黑龍江省雞西市每年回流本地的大學(xué)生數(shù)量不及外遷數(shù)量的10%。二是季節(jié)性人群“候鳥式遷移”，對(duì)資金、消費(fèi)流出帶動(dòng)作用更為明顯?！读鲃?dòng)人口發(fā)展報(bào)告》顯示，海南省“候鳥”老人中來自東三省及北京市的占半數(shù)以上。三是邊境地區(qū)、少數(shù)民族人口流失嚴(yán)重。吉林省延邊州朝鮮族人口連續(xù)二十余年自然負(fù)增長(zhǎng)，1996—2016年間減少了10萬人，占當(dāng)?shù)爻r族人口總量的13%。

（二）東北人口外流并非短期現(xiàn)象，而是長(zhǎng)期過程，但近期遷移速度有所加快

東北地區(qū)人口流出遷移情況并不是近幾年才出現(xiàn)的新情況，從上世紀(jì)80年代起，吉林省和黑龍江省就出現(xiàn)了人口凈流出的情況。東北人口變動(dòng)的過程伴隨著人口大規(guī)模遷移流動(dòng)。建國初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期開發(fā)“北大荒”，大規(guī)模人口有計(jì)劃的從山東、河北等地向東北地區(qū)遷入。改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，人口自由遷移逐漸增多，東北地區(qū)大規(guī)模人口反向遷移回流。進(jìn)入新世紀(jì)以來，東北地區(qū)人口更多的向經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)、就業(yè)機(jī)會(huì)更多的長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)遷移。隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異的拉大，吸引東北地區(qū)人口外流的推力不斷增加，隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，阻礙東北地區(qū)人口外流的拉力持續(xù)減少，人口凈流出的規(guī)模和速度持續(xù)增加，1985—1990年間黑、吉兩省累計(jì)凈流出36萬人，占地區(qū)總?cè)丝诘谋戎卦?.1%左右，2006—2010年間兩省累計(jì)人口凈流出規(guī)模達(dá)164萬人，翻了兩番，占地區(qū)總?cè)丝诒戎靥岣吡?.6個(gè)百分點(diǎn)。

（三）東北人口外流是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的結(jié)果

近年來的東北地區(qū)人口外流遷移現(xiàn)象，本質(zhì)上是東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型陣痛期、結(jié)構(gòu)調(diào)整爬坡過坎期的經(jīng)濟(jì)規(guī)律和必然結(jié)果。東北地區(qū)是傳統(tǒng)的資源產(chǎn)業(yè)、重工業(yè)基地和糧食生產(chǎn)基地，受全球經(jīng)濟(jì)周期以及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型疊加的影響，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)舊動(dòng)能減弱的同時(shí)新的增長(zhǎng)動(dòng)力不足，傳統(tǒng)行業(yè)、國有經(jīng)濟(jì)就業(yè)崗位短期大幅減少的同時(shí)新興行業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)等就業(yè)吸納接續(xù)不足。從三次產(chǎn)業(yè)的人口吸納情況來看，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)和生態(tài)保護(hù)的增強(qiáng)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)就業(yè)人口大幅減少；國有企業(yè)深化改革，資源型城市加快轉(zhuǎn)型，煤炭、鋼鐵等資源行業(yè)用工人數(shù)顯著下降，2016年黑龍江省僅煤炭開采業(yè)用工人數(shù)就比2014年減少了4.98萬人；而民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，三產(chǎn)吸納就業(yè)尚不足。2016年黑龍江省私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體就業(yè)人員362.5萬人，比“十二五”中期減少了168.8萬人①，降幅高達(dá)31.8%，而同期全國私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體就業(yè)人員則增長(zhǎng)了41.2%。

二、東北地區(qū)人口變動(dòng)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

（一）短期：帶來多重挑戰(zhàn)

一是勞動(dòng)力、人才外流，地區(qū)差距擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)積累。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論表明，勞動(dòng)力是決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素，人力資本是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的源泉。勞動(dòng)要素的自由流動(dòng)在提高了勞動(dòng)力市場(chǎng)整體資源配置效率的同時(shí)，也存在拉大地區(qū)間發(fā)展差距的風(fēng)險(xiǎn)。受地區(qū)間就業(yè)機(jī)會(huì)、收入差距等因素的影響，東北地區(qū)勞動(dòng)力持續(xù)外流；受傳統(tǒng)行業(yè)衰退、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未充分發(fā)展等因素影響，高技術(shù)崗位流失，專業(yè)技術(shù)人才和高技能人才外流。勞動(dòng)力、人才外流提高了發(fā)達(dá)地區(qū)生產(chǎn)效率，弱化了東北地區(qū)科技創(chuàng)新和人力資本積累，進(jìn)一步拉大東北地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。差距的擴(kuò)大反向促使更多勞動(dòng)力、人才流出東北地區(qū)，增加了陷入惡性循環(huán)的可能性。

二是資金、消費(fèi)外流，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的信心和活力。與西部地區(qū)勞動(dòng)力外流但儲(chǔ)蓄回流的現(xiàn)象②有所不同，東北地區(qū)外流人口的結(jié)構(gòu)特征下對(duì)流出地反哺效應(yīng)更弱，資金和消費(fèi)的地區(qū)間外流情況更為顯著，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心的提升。國家衛(wèi)計(jì)委調(diào)查顯示，“候鳥”老人經(jīng)濟(jì)條件普遍較好，人均收入在全國平均水平的2倍以上，遷移南方過冬居住多以異地購房養(yǎng)老的方式，帶動(dòng)大量醫(yī)療、健康、養(yǎng)老、度假休閑等消費(fèi)。從經(jīng)濟(jì)的“晴雨表”來看，近年來東北地區(qū)就業(yè)市場(chǎng)景氣程度持續(xù)下降，求人倍率持續(xù)走低，勞動(dòng)力市場(chǎng)崗位供小于求，勞動(dòng)者就業(yè)難度加大，顯示出就業(yè)信心不足。低生育水平和年輕人口的持續(xù)外流，導(dǎo)致東北地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)的老化，也將持續(xù)影響創(chuàng)新動(dòng)力和社會(huì)發(fā)展活力。

三是公共服務(wù)資源配置動(dòng)態(tài)調(diào)整，社保供給壓力加大。隨著東北地區(qū)人口規(guī)模和學(xué)齡人口數(shù)量的持續(xù)下降，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源面臨動(dòng)態(tài)調(diào)整挑戰(zhàn)，部分地區(qū)資源閑置。例如，遼寧省小學(xué)學(xué)校數(shù)由2000年的1.3萬所銳減至2016年的0.4萬所。同時(shí)，隨著本地人才持續(xù)外流，一些資源枯竭地區(qū)、邊境地區(qū)仍面臨公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)人才“招不來、留不住”的難題。如延邊州2015年五個(gè)邊境縣市基層衛(wèi)生院空編率達(dá)25%，小學(xué)教師空編率達(dá)15.9%。此外，由于東北地區(qū)工業(yè)化、城市化起步早，國有企業(yè)比重較高，外加勞動(dòng)年齡人口外流、人口老齡化持續(xù)加深，導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口逐年增加，養(yǎng)老保險(xiǎn)不可持續(xù)問題日益加?、?。

（二）長(zhǎng)期：風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇并存

第一，生育水平持續(xù)走低，面臨“低生育陷阱”挑戰(zhàn)。東北地區(qū)總和生育率長(zhǎng)期低于1.5的警戒線水平，且生育水平逐年下降。一旦陷入低生育陷阱，出生人口下滑的趨勢(shì)難以扭轉(zhuǎn)。從“單獨(dú)兩孩”“雙獨(dú)兩孩”到“全面兩孩”、邊境地區(qū)“普遍三孩”，生育政策的調(diào)整放開并未使得東北地區(qū)生育率有明顯的回升，超低生育率尚未有顯著改善。從調(diào)研情況來看，受生育觀念、養(yǎng)育成本、配套政策等諸多因素的影響，育齡婦女生育意愿仍然低迷。

第二，邊境地區(qū)人口銳減，增加邊疆安全穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。邊境地區(qū)持續(xù)多年人口機(jī)械性外流，大批勞動(dòng)年齡人口外出或赴周邊國家務(wù)工經(jīng)商，導(dǎo)致邊疆地區(qū)大量空巢村、留守村、老弱病殘屯的出現(xiàn)，人口老齡化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，朝鮮族聚居的部分邊境村屯安邊、戍邊、富邊、興邊形勢(shì)愈加嚴(yán)峻。以吉林省延邊州為例，全州朝鮮族留守、單親和無親兒童占比達(dá)60%，個(gè)別鄉(xiāng)村高達(dá)90%以上，個(gè)別村屯僅居住有一戶老年夫妻，為邊境安全帶來不利影響。此外，朝鮮族流出人口中女性遷移占比較高，婚齡人口男女性別比失衡，對(duì)社會(huì)和諧產(chǎn)生較大壓力。

第三，人口布局變動(dòng)，倒逼東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，人口與資源環(huán)境緊平衡有望緩解?？陀^看待東北地區(qū)人口外流現(xiàn)象，在對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)的同時(shí)，人口布局與主體功能定位相趨近，有利于人口與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于由高能耗、資源型傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)向低碳型、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)變。東北地區(qū)以煤炭、石油、林業(yè)等為主導(dǎo)的資源型城市數(shù)量較多，隨著國家全面停止天然林商業(yè)性采伐，林業(yè)由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)護(hù)型，林業(yè)產(chǎn)業(yè)工人大幅減少；隨著煤炭產(chǎn)業(yè)全行業(yè)的衰退和壓減產(chǎn)能，大量人員分流安置，產(chǎn)業(yè)工人加速外流的同時(shí)也為加快林下經(jīng)濟(jì)、農(nóng)產(chǎn)品深加工等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的培育提供了契機(jī)，有利于東北地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平的提升和可持續(xù)發(fā)展。

三、對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步釋放生育意愿，促進(jìn)人口自身均衡發(fā)展

探索開展東北地區(qū)人口均衡發(fā)展試點(diǎn)，進(jìn)一步放松政策限制，逐步實(shí)行按意愿生育。完善生育友好的配套支持政策，提升家庭發(fā)展能力。完善家庭友好政策，提升家庭發(fā)展能力。切實(shí)維護(hù)女性生育權(quán)益和就業(yè)權(quán)利，保障女性生育保險(xiǎn)待遇，確保女性孕期、產(chǎn)期、哺乳期內(nèi)享受政策規(guī)定的生育保護(hù)、哺乳假。支持社會(huì)力量興辦普惠性托幼機(jī)構(gòu)，制定完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并在稅費(fèi)等方面給予政策扶持。鼓勵(lì)辦公場(chǎng)所設(shè)立哺乳室等空間設(shè)施。將二孩家庭教育支出納入個(gè)人所得稅轉(zhuǎn)項(xiàng)扣除項(xiàng)目，減輕家庭的養(yǎng)育負(fù)擔(dān)。通過友好型家庭政策的實(shí)施，解除生育后顧之憂，提高居民生育意愿，促進(jìn)東北地區(qū)邁出低生育陷阱。

（二）增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，著力推動(dòng)資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，提供促進(jìn)人口穩(wěn)定發(fā)展的載體

加大全面深化改革力度，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，結(jié)合地區(qū)資源稟賦，培育發(fā)展符合地區(qū)實(shí)際的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)等新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)東北三省經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好。推進(jìn)老工業(yè)區(qū)城市更新改造，加強(qiáng)城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)人口合理流動(dòng)。推動(dòng)職工養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，將部分國有資產(chǎn)補(bǔ)充社保基金，增加?xùn)|北地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)兜底能力。優(yōu)化市場(chǎng)軟環(huán)境，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)民間投資，激發(fā)市場(chǎng)活力，增強(qiáng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)就業(yè)吸納作用。

充分發(fā)揮東北地區(qū)高校資源豐富、產(chǎn)業(yè)技術(shù)工人富集優(yōu)勢(shì)，更好地把握國家戰(zhàn)略機(jī)遇，提供留住人才、吸引人才的發(fā)展空間和平臺(tái)。加快融入“一帶一路”建設(shè)，發(fā)揮聯(lián)俄蒙區(qū)位優(yōu)勢(shì)，提升東北三省沿邊開放程度，加快形成東北發(fā)展新動(dòng)力。深化東部地區(qū)與東北地區(qū)對(duì)口合作，加快在人才交流、干部交流、發(fā)展理念、產(chǎn)業(yè)合作、體制機(jī)制等方面與東北三省四市結(jié)對(duì)合作，增強(qiáng)東北經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化活力，縮小與東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。

（三）加強(qiáng)邊境和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障邊境人口安全

深入實(shí)施興邊富民政策，因地制宜發(fā)展邊境旅游、綠色產(chǎn)業(yè)等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)，增加邊民收入，緩解邊境地區(qū)人口流失。加強(qiáng)邊境地區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，對(duì)邊境地區(qū)公共服務(wù)資源配置給予傾斜。加大對(duì)邊境地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，在人口總量因素之外將人口結(jié)構(gòu)和地理因素等納入轉(zhuǎn)移支付測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)。適度提高邊境地區(qū)義務(wù)教育教師、醫(yī)務(wù)人員薪酬待遇，使之高于中心城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，吸引和留住邊境地區(qū)基層人才。加強(qiáng)沿邊地區(qū)以及民族地區(qū)公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)投入力度，提升人口吸引力和承載力，繁榮民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，振興沿邊城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)邊疆繁榮穩(wěn)定。

注：

①2013年黑龍江省私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體就業(yè)人員531.3萬人。

②外出務(wù)工者更多將收入?yún)R回人口流出地。

③2015年，遼寧、吉林、黑龍江三省的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比分別為1.79、1.53和1.33，遠(yuǎn)低于同期全國2.88的平均水平。

〔基金項(xiàng)目：本文是北京市教育科學(xué)“十三五規(guī)劃”優(yōu)先關(guān)注課題《人口政策變化與教育資源配置研究》（編號(hào)：AEGA17005）的成果。〕

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)發(fā)展所）