曹富國：PPP應回歸本源

鄭智維

從2017年下半年開始，財政部采取了一系列措施對PPP項目集中清理整頓：

“截至4月23日，各地累計清理退庫項目1695個、涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2005個、涉及投資額3.1萬億元?！?/p>

作為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力的重要改革舉措，PPP模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，在調(diào)動社會資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面發(fā)揮著積極作用。2014年以來，PPP經(jīng)歷了從探索發(fā)展到快速發(fā)展的階段，一度出現(xiàn)PPP“井噴式”發(fā)展。

然而，一些地方政府泛化濫用PPP，甚至出現(xiàn)借PPP變相融資等不規(guī)范操作，加大了地方政府隱性債務(wù)風險。

這次“清庫”的力度如何？PPP過熱潛藏著怎樣的風險？現(xiàn)行政策下，地方如何自我規(guī)范操作PPP項目？帶著這些問題，本刊專訪了中央財經(jīng)大學PPP治理研究院院長曹富國。

民生周刊：4月24日，財政部發(fā)布了《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（即“54號文”）提出，對存在問題的173個示范項目分類進行處置。如何看這次“清庫”的力度？會帶來怎樣的影響？

曹富國：依據(jù)“54號文”，財政部對自己管理的PPP項目示范庫進行了“清庫”，而且清庫的力度空前：涉及到前三批示范項目中超過四分之一的項目。

這既有點出乎意料，又在情理之中。

實際上，在前期完成的省級政府“清庫”工作中，已經(jīng)提出了一個問題：示范項目庫中的項目，是否獲得了免于清理的護身符？

作為經(jīng)過各省限額推薦，并由各個領(lǐng)域的專家評選出來作為市場標桿的項目，似乎可以獲得一個免于清理的護身符。但個人參與PPP示范項目評審的經(jīng)驗和理性告訴我，即使是示范項目庫中的項目得到清理，也不必大驚小怪。

仔細分析，這次示范項目的清庫工作結(jié)果，對提高前三批示范項目及在庫項目的管理質(zhì)量，保證入庫項目可規(guī)范推進，示范項目可充分發(fā)揮立標桿、樹典范的作用。同時，本次清庫工作結(jié)果，對市場交易帶來的影響也是有限的。

民生周刊：以核查存在問題的173個示范項目為例，請您談?wù)勥@些項目被“清庫”的原因是什么？

曹富國：對于第一類項目而言，它們本來就是不再或者不宜采用PPP的項目或者“僵尸”項目；對于第二類項目而言，絕大部分是尚未落地的項目（一般理解是尚未簽約的項目），基于各種原因?qū)⑺鼈冋{(diào)出示范項目庫，不會影響它們作為PPP項目來繼續(xù)實施，但同時，這些項目還有繼續(xù)優(yōu)化和再次申請示范項目的空間；對于第三類項目而言，它們相對于已有的政策規(guī)范而言，本來就是運作不規(guī)范或者其他方面有瑕疵的項目，整改是必須的。

民生周刊：PPP過熱，背后會潛藏著怎樣的風險？

曹富國：不當運用PPP可能誘發(fā)不審慎的財政支出風險，可能造成系統(tǒng)性的財政風險。這是PPP相對于傳統(tǒng)采購方式而言所具有的一個內(nèi)在特征。

鑒于PPP的私人融資特性，PPP的財政風險又會連帶引起系統(tǒng)性的金融風險。在政府主體問責性較弱的情況下，這種風險成為現(xiàn)實的可能性很大。地方政府存在競相發(fā)展的動機，并且在政治問責性剛性不足的背景下，很容易誘發(fā)投機行為——政績工程、規(guī)避財政承受能力評估，進行虛假的財政承受能力評估，以政府購買服務(wù)方式繞開PPP所要求的評估等，都會使PPP這種潛在的風險實際升高或使風險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。國有企業(yè)可能存在著不理性的投資沖動。金融服務(wù)所應具有的效率價值和規(guī)范價值也沒有發(fā)揮出來。

因此，從政府、國有企業(yè)、金融機構(gòu)等各個方面來控風險，是PPP政策的應有之義，也有利于PPP行穩(wěn)致遠。

民生周刊：據(jù)了解，您曾三次參加財政部PPP示范項目評審工作，在評審中設(shè)置哪些指標可以預防風險的發(fā)生，從而讓PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給機制的本源？

曹富國：首先，PPP參與方必須合格。尤其是地方投融資平臺不能作為PPP項目的實施方簽署PPP項目合同。未按照要求剝離政府性債務(wù)并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司不能作為社會資本方參與PPP項目。

其次，項目不得采用建設(shè)——移交（BT）方式實施，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。這些要求在評審中都被轉(zhuǎn)化為定性評價指標，一票否決。

再者，嚴把財政承受能力論證關(guān)。在項目評審中賦予這一項指標較大的權(quán)重，評審專家也要審慎評估財政承受能力論證方法和過程的科學性。

民生周刊：目前，“規(guī)范”已成PPP的關(guān)鍵詞，在這方面，您有何建議？現(xiàn)行政策下，地方如何自我規(guī)范操作PPP項目？

曹富國：第一，堅持新時代背景下PPP規(guī)范與高質(zhì)量發(fā)展的理念。第二，根據(jù)地方財政承受能力，對擬采用PPP方式實施的項目，進行優(yōu)先排序。第三，完善和深化PPP項目績效評價標準，高度重視PPP合同履行管理工作。第四，強化PPP項目公司治理和信息披露工作。

民生周刊：在示范項目評審中，如何去甄別一個PPP項目的真?zhèn)危?/p>

曹富國：簡言之，運營、績效考核和付費激勵是發(fā)現(xiàn)“真”PPP的標準。

“無運營無PPP”是對PPP的基本認識。政府方需要社會資本提供“以運營為核心”的公共服務(wù)，而非僅僅是工程建設(shè)。但實踐中“重建設(shè)、輕運營”的傾向仍然十分普遍。中央有關(guān)政策規(guī)定，“僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的”項目將不得入庫。在示范項目評審中，此類項目也不能通過定性評價。

對于實踐中大量存在的“無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設(shè)運營風險的”項目，中央政策也進一步提出了做“真”PPP的要求，進一步明確了“未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的、項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%的”項目不得入庫。

對于“未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的”項目，也實行一票否決制。

同時，這些指標還是定量評價最為重要的內(nèi)容，涉及到項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、績效標準、風險分擔、付費機制、項目示范性等諸項重要評審指標，分值可能達到一半以上。項目中是否有這些要素以及這些要素的強弱，直接決定了項目作為示范項目的價值。

民生周刊：對于PPP行業(yè)的整頓清理，很多人認為是PPP遭遇急剎車、被叫停。對此，您怎么看？對PPP行業(yè)未來的發(fā)展趨勢如何看？

曹富國：個人認為，PPP是促進國家治理與發(fā)展的一個不可逆的趨勢。這一輪清理，標志著PPP進入了規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展階段。

自2017年下半年以來，中央對PPP業(yè)務(wù)存在的不規(guī)范行為進行整頓。財政部等部委密集出臺了一系列政策文件。出臺了被稱為史上最嚴厲的PPP規(guī)范——清庫。

所謂的“清庫”工作，實際上是PPP在經(jīng)歷了爆發(fā)性增長之后的一次回顧和體檢工作。包括示范項目庫在內(nèi)的“清庫”工作表明：政策層面致力于規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展的決心是毫不含糊的，即使是示范項目也不能例外?！扒鍘臁苯Y(jié)果也向PPP市場各方發(fā)出追求“真PPP”的強有力的積極信號。

今年以來，中央也發(fā)出了支持PPP可持續(xù)發(fā)展的積極政策信號。

3月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2018年立法工作計劃的通知》，明確包含了審議基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例的立法計劃。4月14日，新華社發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導意見》明確提出“創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運用政府和社會資本合作（PPP）模式，引導社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)”。

4月23日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷在人民日報發(fā)表署名文章“深入推進簡政放權(quán)”提到：“要最大限度減少政府對市場資源的直接配置”，并明確提出要“創(chuàng)新公共服務(wù)發(fā)展機制，探索政府與社會合作新方式，引導社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給”。

在新時代的背景下，PPP將堅定不移地實現(xiàn)從數(shù)量增長向質(zhì)量增長的升華。每一個PPP項目都將會是一個良好實踐。對那些堅持初心、有情懷的PPP從業(yè)者而言，真正的PPP的春天來到了。