美國宏觀審慎金融監(jiān)管改革：效率與安全

田 彪 樸英愛

（1.吉林大學(xué)東北亞研究院，吉林長春 130012；2.吉林大學(xué)東北亞研究中心，吉林長春 130012）

次貸危機發(fā)生之后，美國進行了以《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》為基礎(chǔ)的金融監(jiān)管改革，這次監(jiān)管改革被認(rèn)為是20世紀(jì)30年代以來最為嚴(yán)厲的改革，標(biāo)志著美國金融系統(tǒng)“去監(jiān)管化”時代的結(jié)束，為次貸危機之后全球的宏觀審慎金融監(jiān)管改革及系統(tǒng)性風(fēng)險防范提供了新的參考。與此同時，在2010年法案通過并逐步推進實施的過程中，改革受到了一系列的質(zhì)疑，特別是被批評束縛了美國金融業(yè)的發(fā)展，修改或者廢除這項法案的聲音也開始出現(xiàn)。通過對后危機時代美國金融市場運行Malmquist指數(shù)測算以及部分安全性指標(biāo)的考察，可以發(fā)現(xiàn)法案開始實施后美國金融市場效率呈現(xiàn)保持穩(wěn)定的趨勢，美國金融市場的安全性在逐步恢復(fù)。后危機時代的美國金融監(jiān)管改革在機構(gòu)完善、防范系統(tǒng)性風(fēng)險以及保護消費者方面對中國的金融監(jiān)管改革具有借鑒意義。

一、美國宏觀審慎金融監(jiān)管改革內(nèi)容及進程

2010年7月21日，經(jīng)過一系列立法程序之后，在美國金融監(jiān)管歷史上具有里程碑意義的一部法案——《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（Dodd Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，簡稱DFA）終于簽署頒布，這部改革法案在美國金融監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)及權(quán)力分配、衍生品監(jiān)管、銀行業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)限制、消費者保護等方面進行了明確的規(guī)定。法案由16個章節(jié)組成，超過2 000頁，改革涉及銀行、證券、金融衍生品、信用評級機構(gòu)、上市公司等多個領(lǐng)域。此法案的內(nèi)容是指導(dǎo)性的，每一個監(jiān)管機構(gòu)需要根據(jù)法案制定本行業(yè)具體的監(jiān)管規(guī)則，法案的重點內(nèi)容述評如下頁表1所示。

DFA的改革中蘊含著美國金融監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)向。次貸危機之后，美國金融監(jiān)管部門開始意識到微觀審慎監(jiān)管的短板所在及其帶來的風(fēng)險，開始注重宏觀審慎監(jiān)管。1979年，庫克委員會（Cooke Committee，巴塞爾委員會前身）在討論會中首次提出“宏觀審慎”，1986年，這一概念正式出現(xiàn)在書面報告中。美國宏觀審慎金融監(jiān)管的思路在DFA的改革舉措中有具體的體現(xiàn)。第一，加強對系統(tǒng)性重要性金融機構(gòu)（Systemically Important Financial Institutions，簡稱SIFIs）的識別與特殊監(jiān)管，盡量避免這些機構(gòu)的破產(chǎn)及其引致的系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生和國家的產(chǎn)出損失。第二，建立有序破產(chǎn)預(yù)案的制度安排，從而減少金融機構(gòu)破產(chǎn)給相互聯(lián)系的機構(gòu)帶來的影響，即減少因為機構(gòu)之間的相關(guān)性帶來的風(fēng)險隱患。第三，對于金融監(jiān)管體系的自我修正，建立FSOC和聯(lián)邦級的保險監(jiān)管機構(gòu)，減少監(jiān)管空白并加強機構(gòu)之間的信息溝通和政策協(xié)調(diào)，從而使之更加符合宏觀審慎監(jiān)管的要求。后危機時代，宏觀審慎監(jiān)管的加強是國際金融監(jiān)管的整體趨勢之一。微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管之間的區(qū)別如后文表2所示。

根據(jù)美國達維律師事務(wù)所的報告，截至2016年7月19日，DFA條款中，已經(jīng)完成的比例為70%，已經(jīng)到期但未完成的約占16%，如圖1所示。從不同監(jiān)管領(lǐng)域的條款制定來看，期貨行業(yè)完成86%，完成度較高，而銀行業(yè)和證券業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域的完成度相對較低，如圖2所示，這兩個行業(yè)也是DFA條款中改革力度較強的領(lǐng)域，同時涉及銀行業(yè)與高風(fēng)險業(yè)務(wù)的剝離（沃爾克規(guī)則），因此受到的改革阻力也相對較大。自特朗普參選及就任美國總統(tǒng)之后，其本人及競選團隊成員曾多次表示DFA增加了獲得貸款的難度，阻礙了美國經(jīng)濟發(fā)展，將要廢除這一法案。自2010年以來，來自金融機構(gòu)、不同黨派及其領(lǐng)導(dǎo)人等多方的力量以各種方式阻礙DFA的落實，主要體現(xiàn)在三個方面：第一，針對DFA本身，廢除的聲音不斷，更有替代性方案的提出（CHOICE ACT）；第二，針對各監(jiān)管領(lǐng)域條款的制定，以妥協(xié)或者拖延的方式應(yīng)對；第三，針對具體的監(jiān)管行動，則試圖以更換監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)人的方式來抵制，所謂“人事就是政策”。多種阻力以及特朗普執(zhí)政中鮮明并特立獨行的個人風(fēng)格，使得法案的進一步落實以及未來的美國金融監(jiān)管走向充滿了不確定性。

圖1 DFA規(guī)則制定總體進展2016-07-19

表1 DFA章節(jié)設(shè)置及主要改革內(nèi)容述評

表2 宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的比較

圖2 DFA中各行業(yè)監(jiān)管規(guī)則制定進展2016-07-19

二、美國宏觀審慎金融監(jiān)管改革評析——效率視角

金融監(jiān)管進行量化評價的難度比較大，代之以對后危機時代美國金融市場主體的運行狀態(tài)評價，從效率和安全兩個方面對其進行量化分析。美國金融市場運行效率量化分析采用當(dāng)前效率評估比較常用的數(shù)據(jù)包絡(luò)分析方法（Data Envelopment Analysis，簡稱DEA），對美國金融市場主體的投入產(chǎn)出關(guān)系進行定量分析。

（一）DEA的基本原理

DEA是一種線性規(guī)劃的非參數(shù)的效率分析方法，在管理學(xué)、運籌學(xué)和經(jīng)濟學(xué)中多有應(yīng)用，最早在 1978 年由查尼斯（A.Charnes）,庫珀（W.W.Cooper）和羅德斯（E.Rhodes）提出，即最早的 CCR 模型，后在 1984 年，由班克（R.D.Banker）,查尼斯（A.Charnes）和庫珀（W.W.Cooper）對模型進行了改進，假設(shè)由規(guī)模報酬不變（CRS）改進為規(guī)模報酬可變（VRS），即BCC模型。

CRS的CCR模型假設(shè)市場中存在N個主體，第i個主體可以用向量xi和yi來表示，X和Y分別表示投入矩陣和產(chǎn)出矩陣，θ為投入角度技術(shù)效率值，λ是權(quán)向量。每一個主體的效率值可以表示為 u’yi/v’xi，進行分式規(guī)劃求解。

利用線性規(guī)劃的對偶原理，包絡(luò)模型最常用的形式如下：

同理，VRS的BCC模型的包絡(luò)形式如下：

以最簡單的單一投入X，單一產(chǎn)出Y為例，在進行效率分析時，D點處于CRS生產(chǎn)前沿線以及VRS生產(chǎn)前沿線以下，在CRS下，D的效率值為綜合技術(shù)效率，TED,CCR=PQ/PD；在VRS下，D點的效率值是純技術(shù)效率，TED,BCC=PR/PD。二者與規(guī)模效率（SED）的關(guān)系可以表示如下：SED=PQ/PR=TED,CCR/TED,BCC，如圖3所示。

圖3 DEA的基本原理

（二）Malmquist生產(chǎn)力指數(shù)

CCR與BCC方法是進行面板數(shù)據(jù)不同主體之間效率比較的方法，而進行多個主體效率指隨時間變化的分析時，需要用到Malmquist指數(shù)方法。這種方法不僅可以考察效率隨時間變動，而且將全要素生產(chǎn)率分解為純技術(shù)效率變動、技術(shù)效率變動、技術(shù)變動和規(guī)模效率變動等指標(biāo)，從更多角度對效率變動進行趨勢分析。1994年，F(xiàn)are建立了反映t時期到t+1時期生產(chǎn)效率變動的Malmquist指數(shù)，公式如下：

其中，Dt(xt,yt)表示以t時期的技術(shù)水平為參考，t時期效率水平（決策單元的距離函數(shù)）；Dt(xt+1，yt+1)表示以t時期的技術(shù)水平為參考，t+1時期的效率水平（決策單元的距離函數(shù)）；Dt+1(xt，yt)、Dt+1(xt+1，yt+1)含義同理。

表3商業(yè)銀行效率分析投入、產(chǎn)出指標(biāo)選取方法

（三）數(shù)據(jù)選取

在進行金融機構(gòu)的效率分析時，投入變量和產(chǎn)出變量的選取一直沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，不同的指標(biāo)選取方法往往使計算得出的效率值略有差異。

當(dāng)前進行商業(yè)銀行效率分析的指標(biāo)選取的三種方法如表3所示，考慮到本文選取的金融市場主體為美國2007—2016年資產(chǎn)規(guī)模排名一直處于前六名的金融機構(gòu)①六家金融機構(gòu)分別是摩根大通公司 （JPMorgan Chase&Co.https://www.jpmorganchase.com/）、美國富國銀行（WELLSFARGOhttps://www.wellsfargo.com/）、 美國銀行 （BANK OF AMERICA CORP.）https://www.bankofamerica.com/、花旗集團（CITIGROUP）http://www.citigroup.com/citi/、高盛（GOLDMAN SACHSGROUPhttp://www.goldmansachs.com/）、摩根士丹利 （MORGANSTANLEYhttp://www.morganstanley.com/），各家投入、產(chǎn)出變量等數(shù)據(jù)來自http://fortune.com/。。這些金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)內(nèi)容往往較為綜合，不僅僅是商業(yè)銀行業(yè)務(wù)，以上三種方法中的產(chǎn)出指標(biāo)選取并不合適，此處，把金融機構(gòu)當(dāng)作一般企業(yè)看待，以資本、資產(chǎn)、人力資源為基本投入，以追求利潤為最終目標(biāo)，結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性，將投入指標(biāo)設(shè)為資產(chǎn)、股東權(quán)益、員工人數(shù)；產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)為營業(yè)收入和利潤。

（四）分析結(jié)果

美國金融市場2007—2016年Malmquist指數(shù)變動如圖4所示：

圖4 2007-2016美國主要金融機構(gòu)的效率變動情況

效率分析結(jié)果如圖4所示，需要注意的是，t年的數(shù)值是指效率變動值（t年的效率值與t-1年效率值之比），因此如果t年的數(shù)值在1附近表示的意義是t年的效率與t-1年相比變化不大，效率比較穩(wěn)定，此外，由于2007年是初始年份，各項指標(biāo)默認(rèn)為1?？梢钥吹?，三項效率變動指標(biāo)變動趨勢雖然程度不同（全要素生產(chǎn)率波動相對劇烈產(chǎn)生于技術(shù)變動的乘數(shù)效應(yīng)），但是具有一致的波動規(guī)律性。2007—2016年，美國主要金融機構(gòu)的效率變化可以分為以下三個階段：

一是2007—2008年，次貸危機從開始顯現(xiàn)到大面積爆發(fā)，受危機程度加深的影響，這一段時間的效率出現(xiàn)了明顯的下降。

二是2008—2009年，通過聯(lián)邦政府一系列的救助措施，以及市場信心的恢復(fù)，效率提升，金融機構(gòu)開始得以恢復(fù)正常運營，相對于2007—2008年的極端情況，這一階段的效率開始反彈。以上兩個階段的效率變動情況與現(xiàn)實情況吻合，自證了數(shù)據(jù)選取以及方法使用的合理性。

三是2010—2016年，從2010年到2016年，效率變動值處于1附近，說明這個階段主要金融機構(gòu)的效率已經(jīng)趨于穩(wěn)定。這個階段是DFA頒布并且開始逐步實施的時間階段，這個階段的效率變化情況說明了主要金融機構(gòu)的效率并未受到明顯影響。

綜上，2008年的次貸危機重創(chuàng)了美國金融機構(gòu)的效率，但是經(jīng)歷了奧巴馬政府的救市措施以及以DFA為核心的金融監(jiān)管改革，美國金融機構(gòu)的效率呈現(xiàn)先提升后穩(wěn)定的態(tài)勢。在2010年DFA頒布并且開始實施后至今的一段時期，美國金融機構(gòu)效率未見明顯降低的狀況。

三、美國宏觀審慎金融監(jiān)管改革評析——安全視角

金融市場的安全評價尚未有完整的理論和評價體系，若全面評價金融市場的安全特征，可以采用的數(shù)據(jù)指標(biāo)難以計數(shù)，此處，采用幾種有代表性的指標(biāo)，對后危機時代美國金融市場的健康程度進行評估，雖然難免掛一漏萬，難以刻畫后危機時代美國金融市場安全狀況的全貌，但也可以說明一些問題。

（一）金融市場運行的外在表現(xiàn)

金融市場運行的外在指標(biāo)選取了2006—2017年美國金融市場問題機構(gòu)與倒閉機構(gòu)數(shù)量，如圖5所示。數(shù)據(jù)從2008年次貸危機開始爆發(fā)時陡增，并且在2010年達到最高值，從2010年至今，年度統(tǒng)計的問題機構(gòu)數(shù)量都迅速下降，并且在2017年基本達到次貸危機之前的水平，這種趨勢變化從側(cè)面反映了經(jīng)過一系列改革和救市舉措，美國金融市場的健康狀況正在從次貸危機的影響中恢復(fù)，并接近危機之前的水平。

圖5 2006-2017年美國金融市場問題機構(gòu)與倒閉機構(gòu)數(shù)量

（二）金融機構(gòu)自身的抵御風(fēng)險能力

次貸危機爆發(fā)前風(fēng)險積累與杠桿率升高并行發(fā)展，而核心資本具有保障金融機構(gòu)安全運行的作用，此指標(biāo)在2008年達到最低值，如圖6所示，表明此時金融機構(gòu)整體風(fēng)險在增加，而且損失吸收能力最低。在2008年之后這項指標(biāo)處于逐步上升狀態(tài)并且已經(jīng)超過了次貸危機之前的水平。另一方面，問題機構(gòu)資產(chǎn)量代表了非健康運行的資產(chǎn)量，是金融市場中風(fēng)險總量的指標(biāo)之一，從趨勢上看，問題機構(gòu)資產(chǎn)量指標(biāo)與核心資本充足率指標(biāo)大致呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)。二者共同反映了金融機構(gòu)自

圖6 2006-2017年美國金融市場問題機構(gòu)資產(chǎn)與核心資本充足率

（三）雙重壓力測試下金融機構(gòu)表現(xiàn)狀況

美國金融監(jiān)管的壓力測試當(dāng)前處于綜合資本分析評估（The Comprehensive Capital Analysis and Review，簡稱CCAR）與多德-弗蘭克法案壓力測試（Dodd-Frank Act Stress Test，簡稱DFAST）并存的狀態(tài)，兩項壓力測試比較如表4所示。

表4 CCAR與DAFST對比

①Board of Governors of the Federal Reserve System:Stress Tests and Capital Planning,https://www.federalreserve.gov/supervisionreg/stress-tests-capital-planning.htm身內(nèi)在的抵御風(fēng)險能力在次貸危機之后穩(wěn)步增強的趨勢。

從CCAR的結(jié)果來看，從2009年（FED開始實施CCAR）到2017年，BHCs大幅增加了資本金，普通股權(quán)資本比率由5.5%升高至12.5%，從絕對值上來說，普通股本從7 500億美元升至12 500億美元。從DFAST的結(jié)果來看，在一定的假設(shè)條件下，即使是在經(jīng)濟嚴(yán)重衰退時期，大銀行依然能夠保持較高的資本比率，吸收衰退帶來的損失，并持續(xù)運營，而非使用納稅者的錢來救市。

壓力測試基于若干嚴(yán)格的假設(shè)條件，壓力測試的結(jié)果并不是預(yù)測結(jié)果，而是模型結(jié)果，但是壓力測試中的情景設(shè)置的危機條件已經(jīng)超過了次貸危機中的真實情況，而且金融機構(gòu)的資本充足率改善與資本計劃的合理性提升，可以反映出金融機構(gòu)抵御危機的能力已經(jīng)大大增強。

（四）銀行經(jīng)營向傳統(tǒng)業(yè)務(wù)回歸

次貸危機中SIFIs參與衍生品交易并釀成系統(tǒng)性風(fēng)險，而衍生品放大了這種風(fēng)險的嚴(yán)重程度。DFA中的沃爾克規(guī)則明確要求參與FDIC保險的銀行禁止從事自營交易，特殊情況除外②例外處理的情況是指政府債券交易、做市活動、風(fēng)險控制活動、為客戶交易等。。雖然這一規(guī)則的實施一再推遲，但是金融機構(gòu)都在逐步剝離自身的自營業(yè)務(wù)部門，而使?fàn)I業(yè)活動向傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)回歸，在這個過程中，將銀行業(yè)與資本市場風(fēng)險進行隔離，從而有效控制系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生和傳播。此外，DFA在謀劃之初，就有通過拆分大銀行來解決“大而不能倒”的問題，剝離自營部門，使銀行進行傳統(tǒng)經(jīng)營，也起到了限制銀行規(guī)模的作用。

四、美國宏觀審慎金融監(jiān)管改革對中國的啟示

后危機時代，美國金融監(jiān)管以DFA為核心的改革為全球金融監(jiān)管改革提供了新的思路。雖然這次改革存在一些弊端，但是在維護金融市場效率與安全方面起到重要作用，在多個方面對于中國的金融市場監(jiān)管改革有一定的啟示。中國的領(lǐng)導(dǎo)層也多次重申加強宏觀審慎監(jiān)管以及防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要性。

（一）在保證金融市場安全的前提下追求效率

一方面，從后危機時代美國金融市場的效率分析結(jié)果中不難看出，從2007年至今，只有金融危機使金融市場效率明顯下降，2010年之后以DFA為核心的美國金融監(jiān)管改革并未對金融市場的全要素生產(chǎn)率產(chǎn)生明顯束縛。另一方面，特朗普政府認(rèn)為以DFA為核心的改革限制了金融資源的可得性，從而限制甚至扼殺了美國的經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α５?，根?jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2008年金融危機至今，小企業(yè)信貸可得性環(huán)比上升[6]。簡而言之，穩(wěn)步推進宏觀審慎金融監(jiān)管改革的過程，并非是“以安全換效率”的零和結(jié)果，可以做到也應(yīng)該做到，在保證安全的前提下兼顧效率。

（二）完善宏觀審慎金融監(jiān)管體系

監(jiān)管體系方面，在2003年銀監(jiān)會成立之后，中國形成了一行三會的監(jiān)管體系，這種分業(yè)監(jiān)管的模式在過去的十幾年里對于維護金融市場穩(wěn)定和發(fā)展起到了重要作用，但是，隨著中國金融行業(yè)的快速發(fā)展，這種監(jiān)管模式的問題開始暴露。首先，金融市場主體的業(yè)務(wù)會越來越綜合，越來越集中，形成了一批全牌照的金融機構(gòu)，這些機構(gòu)的業(yè)務(wù)囊括了銀行、證券、保險、信托、衍生品等，相互關(guān)聯(lián)，這些業(yè)務(wù)分屬于不同的監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)，這樣導(dǎo)致了多頭監(jiān)管帶來的重復(fù)問題。其次，金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新快速發(fā)展，近些年一些新興業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，在“誰發(fā)牌照誰監(jiān)管”的機制下，新興業(yè)務(wù)沒有明確的牌照，使原有的金融監(jiān)管體系出現(xiàn)了監(jiān)管空白。在相當(dāng)長的時間里，政界、學(xué)界掀起過關(guān)于金融監(jiān)管體系改革方案的爭論。日前，中國改革了監(jiān)管體系，成立中國銀行保險監(jiān)督管理委員會和國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，應(yīng)該繼續(xù)在填補中國金融監(jiān)管的監(jiān)管空白以及強化多部門之間的信息溝通、消除監(jiān)管套利、預(yù)警化解金融風(fēng)險和維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展等方面開展工作。

（三）防范并化解多重系統(tǒng)性風(fēng)險

中國目前的金融市場總體運行平穩(wěn)，但潛在的系統(tǒng)性風(fēng)險因素依然存在。第一，當(dāng)前中國房地產(chǎn)市場過熱，房價在2017年增速下降，部分城市房價呈現(xiàn)小幅下降，但是整體來說房價依然處于高位，房地產(chǎn)市場為銀行業(yè)提供了大量的房地產(chǎn)按揭貸款，這種運行機制具有明顯的順周期性，在房地產(chǎn)市場因為某種因素下跌時，將對中國銀行業(yè)進而整個金融市場甚至實體經(jīng)濟造成巨大影響，必須引起足夠重視。第二，中國目前普遍存在高杠桿的問題。企業(yè)債務(wù)、地方政府債務(wù)高企，銀行授信過度，這同時也導(dǎo)致了銀行貸款的不良率上升，這是當(dāng)前金融系統(tǒng)的一個風(fēng)險因素。第三，資本外流。在人民幣貶值預(yù)期增加時，會加速資本外流，從而進一步增加人民幣貶值壓力。央行對匯率的管理一般是動用外匯儲備干預(yù)外匯市場，在這個領(lǐng)域，需要更加市場化的方法來進行幣值管理和資本項目管理。

（四）金融監(jiān)管要注重保護消費者

近些年來，互聯(lián)網(wǎng)金融迅速發(fā)展，與此同時，互聯(lián)網(wǎng)金融詐騙事件多次發(fā)生，e租寶事件、中晉系兌付危機、泛亞有色金屬交易所事件等嚴(yán)重傷害了消費者的利益，這些事件的發(fā)生的原因一方面是監(jiān)管主體不夠明確，P2P網(wǎng)貸業(yè)務(wù)屬于銀監(jiān)會監(jiān)管，而理財產(chǎn)品涉及支付和基金，應(yīng)由央行負(fù)責(zé)，證監(jiān)會配合，監(jiān)管權(quán)力分散。另一方面，中國在金融消費者利益保護方面處于次貸危機之前美國的狀態(tài)，即多個機構(gòu)都有義務(wù)保護金融消費者權(quán)益，但在消費者利益受到損害時，沒有一個具體的機構(gòu)來負(fù)責(zé)。在這個方面，中國需要建立更加明確的金融消費者利益保護法規(guī)和監(jiān)管機構(gòu)。將所有涉及金融消費者權(quán)益保護的職能進行集中，這樣才能提高金融消費者權(quán)益保護的效率，將金融消費者權(quán)益保護工作真正落實。