監(jiān)察委員會監(jiān)察人大代表的理解與論證

郭文濤

(武漢大學 法學院，武漢 430072)

一、問題的提出

2018年3月11日，第十三屆全國人大第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》。這次憲法修改的重要內(nèi)容之一，是增加有關監(jiān)察委員會的各項規(guī)定，確立了監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)的憲法地位。2018年3月20日，為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，全國人大制定了《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱“《監(jiān)察法》”)。各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照《監(jiān)察法》對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。這便產(chǎn)生了兩個邏輯性的問題，既然要實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，監(jiān)察委員會就要對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，那么監(jiān)察委員會能否對選舉產(chǎn)生它的人大代表進行監(jiān)察呢？如果可以，那其監(jiān)察人大代表的限度又如何呢？

二、監(jiān)察委能否監(jiān)察人大及其常委會？

在解決前述兩個問題之前，我們先來解決一個先決問題：監(jiān)察委員會能否監(jiān)察同級人民代表大會及其常務委員會？作為一項事關全局的重大政治改革，國家監(jiān)察體制改革旨在通過機構(gòu)與職能的整合，實現(xiàn)國家監(jiān)督權(quán)的重新配置，進而創(chuàng)設出人大之下獨立于行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的新型國家權(quán)力——監(jiān)察權(quán)，形成“一府兩院一委”的格局。為了實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，監(jiān)察委員會要對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，那么監(jiān)察委員會能否對行使諸多公權(quán)力的國家權(quán)力機關——人大及其常委會——進行監(jiān)察呢？我國是社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，相對其他國家機關而言，人民代表大會及其常務委員會處于憲法上的優(yōu)越地位，根據(jù)民主集中制原則，應當認為監(jiān)察委員會不能夠監(jiān)察同級人民代表大會及其常務委員會。相反，同級人民代表大會及其常務委員會應對監(jiān)察委員會進行有效監(jiān)督[1]。

在我國，民主集中制是一項長期指導黨和國家政治生活的重要組織原則，其理論淵源自馬克思主義經(jīng)典作家的學說[2]。作為一項重要組織原則，民主集中制是指民主基礎上的集中與集中指導下的民主的有機統(tǒng)一，其實質(zhì)就是“少數(shù)服從多數(shù)”[3]。作為社會主義類型的憲法，我國現(xiàn)行憲法在建構(gòu)國家機構(gòu)時貫徹了民主集中制的原則，《憲法》總綱第3條第1款規(guī)定，中國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。該條第2、3、4款進一步闡釋了國家機構(gòu)實行民主集中制原則的具體內(nèi)涵有三：(1)在人民與國家權(quán)力機關的關系上，全國人大和地方各級人大都由人民民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督；(2)在國家權(quán)力機關與其他國家機關的關系上，包括國家監(jiān)察機關在內(nèi)的行政機關、審判機關、檢察機關都由人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督；(3)在中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分上，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。本文主要闡述第二種意義上的民主集中制原則?！稇椃ā房偩V第3條對民主集中制作了原則性的規(guī)定，比較抽象，為了進一步體現(xiàn)國家權(quán)力機關與其他國家機關之間關系上的民主集中制，《憲法》在第三章國家機構(gòu)的若干條款中規(guī)定，行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關的組成人員由人大及其常委會選舉或任免，對人大負責，受人大監(jiān)督。

作為根據(jù)《憲法》制定的下位法，《監(jiān)察法》在處理監(jiān)察委員會與本級人民代表大會及其常務委員會的關系上，同樣遵循了民主集中制原則。《監(jiān)察法》第8條*《監(jiān)察法》第8條：“國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負責全國監(jiān)察工作。國家監(jiān)察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國人民代表大會選舉，副主任、委員由國家監(jiān)察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免。國家監(jiān)察委員會主任每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續(xù)任職不得超過兩屆。國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督。”和第9條*《監(jiān)察法》第9條：“地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。地方各級監(jiān)察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由本級人民代表大會選舉，副主任、委員由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。地方各級監(jiān)察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督?！币?guī)定，各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作；監(jiān)察委員會的主任、副主任、委員等組成人員由人民代表大會及其常務委員會選舉或任免；監(jiān)察委員會對人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督。監(jiān)察委的地位是在人大之下，從屬于人大[4]。監(jiān)察委由人大產(chǎn)生，理應對其負責，受其監(jiān)督[5]238。這樣的制度安排，貫徹了人民代表大會這一根本政治制度，是對人民代表大會這一根本政治制度的豐富和完善，體現(xiàn)了人民當家作主的要求，有利于強化人大作為國家權(quán)力機關的監(jiān)督職能，拓寬了人民監(jiān)督權(quán)力的途徑[5]79。按照《監(jiān)察法》第53條*《監(jiān)察法》第53條：“各級監(jiān)察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督。各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監(jiān)察委員會的專項工作報告，組織執(zhí)法檢查?？h級以上各級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關問題提出詢問或者質(zhì)詢?！钡囊?guī)定，各級監(jiān)察委應當接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，其監(jiān)督的具體方式有聽取和審議專項工作報告，組織執(zhí)法檢查，提出詢問或者質(zhì)詢；此外，根據(jù)《憲法》，人民代表大會對本級監(jiān)察委員會主任尚有罷免權(quán)。2018年3月21日，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，為健全黨和國家監(jiān)督體系，適應國家監(jiān)察體制改革需要，促進國家監(jiān)察工作順利開展，將全國人大內(nèi)務司法委員會更名為全國人大監(jiān)察和司法委員會。全國人大監(jiān)察和司法委員會在原有工作職責基礎上，增加配合深化國家監(jiān)察體制改革、完善國家監(jiān)察制度體系、推動實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關監(jiān)督有機統(tǒng)一方面的職責。申言之，監(jiān)察和司法委員會作為對口監(jiān)督國家監(jiān)察委員會的全國人大專門委員會，將發(fā)揮重要的監(jiān)督作用[6]。

至于上級監(jiān)察委員會能否監(jiān)督下級人民代表大會及其常務委員會，《憲法》和《監(jiān)察法》并沒有作出明確規(guī)定，因此還有待于中央的頂層設計以及《憲法》和《監(jiān)察法》的進一步授權(quán)。

三、監(jiān)察委員會能否監(jiān)察人大代表

前已論及，根據(jù)民主集中制原則，監(jiān)察委員會不能夠監(jiān)督同級人民代表大會及其常務委員會。既然監(jiān)察委員會不能夠監(jiān)察國家權(quán)力機關，那能否監(jiān)察國家權(quán)力機關的組成人員即人大代表呢？畢竟監(jiān)察委員會監(jiān)察的對象應為人員而非機構(gòu)[7]。這就要查看《監(jiān)察法》對于監(jiān)察委員會監(jiān)察對象之范圍的規(guī)定了。

(一)《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察委員會能夠監(jiān)察人大代表

《監(jiān)察法》第3條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，調(diào)查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴?！弊鳛榭倓t條款，《監(jiān)察法》第3條只是籠統(tǒng)規(guī)定監(jiān)察委員會監(jiān)察對象之范圍是所有行使公權(quán)力的公職人員。為此，《監(jiān)察法》第15條進一步明確規(guī)定：“監(jiān)察機關對下列公職人員和有關人員進行監(jiān)察：(一)中國共產(chǎn)黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業(yè)聯(lián)合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；(二)法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；(三)國有企業(yè)管理人員；(四)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(六)其他依法履行公職的人員?！?/p>

那么監(jiān)察委員會能否監(jiān)察人大代表呢？這就要看人大代表是否屬于《監(jiān)察法》第3條所明文規(guī)定的行使公權(quán)力的公職人員以及第15條所明文規(guī)定的六類公職人員和有關人員。

其一，人大代表屬于《監(jiān)察法》第3條所規(guī)定的行使公權(quán)力的公職人員。

這里首先需要確定“公權(quán)力”的含義。公權(quán)力是國家權(quán)力或公共權(quán)力的總稱，是法律法規(guī)規(guī)定的特定主體基于維護公共利益的目的，對公共事務行使的強制性支配力量[5]106-107。馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時指出，一切公職人員必須“在公眾監(jiān)督之下進行工作”，這樣“能可靠地防止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財”和“追求自己的特殊利益”[8]。馬克思主義經(jīng)典作家都強調(diào)，公職人員手中的權(quán)力不是私有物，而是人民給予的職責，要利用手中權(quán)力為人民服務，當人民的勤務員，都是“人民公仆”。監(jiān)察對象的范圍，是所有行使公權(quán)力的公職人員。公職人員在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中行使公共職權(quán)、履行公共職責等。判斷一個人是不是公職人員，關鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務，而不是看他是否有公職[5]107。

我國《憲法》第2條第1款規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；第2款進一步規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機關是全國人大和地方各級人大。因此，在法治國家，在人民主權(quán)原則下，公權(quán)力應該等同于人民通過憲法所創(chuàng)設的國家權(quán)力，國家權(quán)力在政治上屬于全體人民，在法理上源自人民通過憲法的授予。人民通過制定憲法，按照一定的原則創(chuàng)設國家機構(gòu)體系，并在不同的國家機關之間分配憲法所授予的國家權(quán)力。在憲法秩序之下，一切國家權(quán)力均來自于憲法的授予，均在憲法所構(gòu)建的規(guī)范秩序之內(nèi)，不可能“逸出”憲法，在憲法秩序之外不可能還存在其他的國家權(quán)力[9]。于我國而言，人民在《憲法》第三章中創(chuàng)設了國家權(quán)力機關、行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關，創(chuàng)設了國家機構(gòu)體系，并在這些國家機關之間分配憲法所授予的國家權(quán)力。按照《憲法》第62、67條以及其他相關條款的規(guī)定，人大及其常委會作為國家權(quán)力機關，享有學理上歸納為立法權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)的四種國家權(quán)力。全體人大代表組成人大及其常委會，以國家權(quán)力機關的形式集體行使這四種權(quán)力。換言之，人大代表作為人大及其常委會的組成人員，作為人民意志的代表者，行使著人民通過憲法所委托的國家權(quán)力。例如人大代表在選舉產(chǎn)生“一府兩院一委”的首長以及上一級人大代表的過程中，就是在行使憲法法律賦予的選舉權(quán)，就是在代表人民行使人民賦予的公權(quán)力，這當然是一種行使公權(quán)力的行為，理應納入監(jiān)察對象之范圍。因此，人大代表屬于《監(jiān)察法》第3條所規(guī)定的行使公權(quán)力的公職人員，監(jiān)察委員會是能夠監(jiān)察人大代表的。

其二，人大代表屬于《監(jiān)察法》第15條所規(guī)定的六類公職人員和有關人員。

為了進一步細化《監(jiān)察法》第3條對監(jiān)察對象的規(guī)定，《監(jiān)察法》第15條進一步明確規(guī)定監(jiān)察委員會對六類公職人員和有關人員進行監(jiān)察，但是并未出現(xiàn)“人大代表”或“人民代表大會代表”字眼。這是否意味著人大代表不屬于該條所規(guī)定的六類公職人員和有關人員呢？并不能簡單地得出此結(jié)論，而是需要進行詳細分析、仔細甄別。

《監(jiān)察法》第15條前五項規(guī)定的五類公職人員和有關人員，都屬具體列舉，其范圍容易識別：并未規(guī)定可以監(jiān)察人大代表。即便是該條第1項所規(guī)定的人民代表大會及其常務委員會機關的公務員，按照中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會主持編寫的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，也只包括三類人員：(1)縣級以上各級人民代表大會常務委員會領導人員，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會主席、副主席；(2)縣級以上各級人民代表大會常務委員會工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)的工作人員；(3)各級人民代表大會專門委員會辦事機構(gòu)的工作人員[5]109。人大及其常委會的公務員行使一部分公權(quán)力，因此也屬于監(jiān)察對象[10]。但是這里并沒有提及人大代表。

為了防止出現(xiàn)對監(jiān)察對象列舉不全的情況，避免掛一漏萬，《監(jiān)察法》設定了第15條第6項這個兜底條款“其他依法履行公職的人員”?！捌渌婪男泄毜娜藛T”屬于監(jiān)察對象是由于其行使公權(quán)力，其行為有可能損害公權(quán)力的廉潔性[5]114。前已論及，人大代表作為人大及其常委會的組成人員，代表人民行使著人民委托的國家權(quán)力，其所涉嫌的職務違法或者職務犯罪(比如遼寧“拉票賄選案”中的行賄受賄罪)損害了公權(quán)力的廉潔性。因此，人大代表屬于行使公權(quán)力的公職人員，在《監(jiān)察法》第15條第6項兜底條款的文義射程范圍之內(nèi)，監(jiān)察委員會是能夠監(jiān)察人大代表的。

(二)域外理論與中國國情

1.域外理論

一般而言，按照議會自律原則的理論，域外的監(jiān)察機關不將代議機關的議員納入監(jiān)察對象之范圍，議員不屬于議會選舉產(chǎn)生的監(jiān)察權(quán)作用的對象。在北歐國家，從監(jiān)察權(quán)的起源和性質(zhì)來看，監(jiān)察權(quán)來源于議會的授予，屬于議會監(jiān)督權(quán)的一部分，即議會權(quán)力的延伸部分，所以不能夠監(jiān)察議員。

在北歐國家創(chuàng)設的議會監(jiān)察專員制度中，比較典型的是瑞典模式。瑞典實行議員專職，于1809年創(chuàng)立議會監(jiān)察專員制度，隨著時間的推移，歐洲大多數(shù)國家以及后來出現(xiàn)的歐盟都紛紛仿效瑞典建立了這項制度，成為現(xiàn)代西方國家最有影響、最典型的制度之一。瑞典設置的四名議會監(jiān)察專員，全部經(jīng)議會提名選舉產(chǎn)生。議會監(jiān)察專員享有四種權(quán)力——調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、視察權(quán)、起訴權(quán)，代表議會監(jiān)督其他行政機關和司法機關，監(jiān)察對象的范圍包含從中央到地方的行政機關和司法機關及其工作人員，但是無權(quán)監(jiān)察國會和地方議會議員[11]。

2.我國國情

與以上國家或地區(qū)不同的是，我國實行的是人大代表制度。《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》(以下簡稱“《代表法》”)第5條第三款規(guī)定：“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作?！比绻耙坏肚小钡貙⒅袊寮壢偃f人大代表排除在監(jiān)察對象之范圍外，將會使監(jiān)察對象之范圍出現(xiàn)一個很大的“缺口”，與實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋的立法意旨不相符。

以2018年新選舉產(chǎn)生的2980名十三屆全國人大代表為例，據(jù)統(tǒng)計，在這些全國人大代表中間，黨政領導干部人大代表一共有1011名，占代表總數(shù)的33.93%，這1011名人大代表因為兼任黨政領導干部而無一例外屬于《監(jiān)察法》第15條所覆蓋的監(jiān)察對象；而占代表總數(shù)36.27%的1081名一線工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員人大代表，也很有可能因為行使公權(quán)力而成為《監(jiān)察法》第15條所覆蓋的監(jiān)察對象[12]。如果“一刀切”地將這些全國人大代表排除在監(jiān)察對象之范圍外，那么國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象之范圍將會出現(xiàn)一個很大的“缺口”，尤其不能監(jiān)察屬于“關鍵少數(shù)”[13]的黨政領導干部人大代表，這與實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋的立法意旨不相符。為了形象地說明監(jiān)察法所覆蓋的監(jiān)察對象之范圍與人大代表之范圍之間的關系，我們以下圖一為例：

圖一

在上圖一中，A圓是指《監(jiān)察法》所覆蓋的監(jiān)察對象之范圍，B圓是指人大代表之范圍，C圓是指黨政領導干部人大代表之范圍。由圖可知，A與B之間、B與C之間、A與C之間都是包含與被包含、覆蓋與被覆蓋的關系，監(jiān)察委員會是能夠監(jiān)察人大代表的，尤其是能夠監(jiān)察屬于“關鍵少數(shù)”的黨政領導干部人大代表。如果將人大代表排除在監(jiān)察對象之范圍外，將導致監(jiān)察對象之范圍出現(xiàn)一個很大的“缺口”，尤其是不能監(jiān)察屬于“關鍵少數(shù)”的黨政領導干部人大代表。因此，從我國國情來看，監(jiān)察委員會也是能夠監(jiān)察人大代表的。

在現(xiàn)實生活中，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)有人大代表因為兼任其他行使公權(quán)力的公職人員而成為監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象。經(jīng)搜索中國裁判文書網(wǎng)，截止到2018年6月30日，這樣的案例一共有5例，《刑事判決書》編號分別是：山西省陵川縣人民法院(2017)晉0524刑初65號、山西省呂梁市離石區(qū)人民法院(2017)晉1102刑初350號、浙江省遂昌縣人民法院(2017)浙1123刑初118號、黑龍江省肇源縣人民法院(2018)黑0622刑初63號、山東省茌平縣人民法院(2018)魯1523刑初28號。這五個案例的共同特點是這些刑事被告人既是行使公權(quán)力的公職人員，涉嫌職務違法和職務犯罪，同時又兼任人大代表，從而成為監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象。例如，在編號為黑龍江省肇源縣人民法院(2018)黑0622刑初63號的“趙某某1等受賄案”《刑事判決書》中，被告人趙某某1是黑龍江省肇源縣茂興中心衛(wèi)生院原院長，屬于《監(jiān)察法》第15條所規(guī)定的監(jiān)察對象，涉嫌受賄罪，同時又兼任縣人大代表，從而成為縣監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象，被縣監(jiān)察委員會立案審查。再例如，在編號為山東省茌平縣人民法院(2018)魯1523刑初28號的“申強受賄案”一審《刑事判決書》中，被告人申強是山東省東阿縣人大常委會原黨組書記、主任，屬于《監(jiān)察法》第15條所規(guī)定的監(jiān)察對象，涉嫌受賄罪，同時又兼任聊城市人大代表，從而成為市監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象，于2018年1月18日被市監(jiān)察委員會留置。申強屬于黨政領導干部人大代表，是監(jiān)察對象“重點中的重點”，屬于需要緊緊抓住的“關鍵少數(shù)”。這些案例進一步驗證了不能將人大代表排除在監(jiān)察對象之范圍外，監(jiān)察委員會是能夠監(jiān)察人大代表的。

從黨政機關的慣例來看，監(jiān)察委員會也是能夠監(jiān)察人大代表的，比如“遼寧拉票賄選案”?！斑|寧拉票賄選案”是新中國成立以來查處的第一起發(fā)生在省級層面、嚴重違反黨紀國法、嚴重違反政治紀律和政治規(guī)矩、嚴重違反組織紀律和換屆紀律、嚴重破壞人大選舉制度的重大案件。這起案件的被告人的行為屬于對我國人民代表大會制度的挑戰(zhàn)，對社會主義民主政治的挑戰(zhàn)，對國家法律和黨的紀律的挑戰(zhàn)，觸碰了中國特色社會主義制度底線和中國共產(chǎn)黨執(zhí)政底線[14]。根據(jù)查處的情況，2013年1月遼寧省第十二屆人大第一次會議選舉全國人大代表過程中，有45名當選的全國人大代表拉票賄選，有523名遼寧省人大代表涉及此案[15]。而“遼寧拉票賄選案”之所以案發(fā)，就是因為在2014、2016年中央紀檢監(jiān)察機關兩次派出中央巡視組，在巡視過程中發(fā)現(xiàn)的。這些人大代表作為“其他依法履行公職的人員”，行使了公權(quán)力，所涉嫌的行賄受賄罪損害了公權(quán)力的廉潔性，理應受到監(jiān)察機關的監(jiān)察。深化國家監(jiān)察體制改革，成立監(jiān)察委員會，并與黨的紀律檢查機關合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監(jiān)察三個全覆蓋的統(tǒng)一的權(quán)力監(jiān)督格局[16]。因此根據(jù)黨政機關慣例，改革后的監(jiān)察委員會也是能夠監(jiān)察人大代表的。

四、監(jiān)察委員會監(jiān)察人大代表的限度

既然監(jiān)察委員會能夠監(jiān)察人大代表，那么其監(jiān)察的限度在哪里呢？孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止?！盵17]監(jiān)察委員會位高權(quán)重，為了預防監(jiān)察委員會成為不受制約的“超級機構(gòu)”[18]，在其監(jiān)察人大代表時必須輔以必要的監(jiān)督制約，將監(jiān)察權(quán)控制在必要的限度內(nèi)。結(jié)合《監(jiān)察法》和《代表法》的相關規(guī)定來看，監(jiān)察委員會監(jiān)察人大代表時存在著監(jiān)察職責、監(jiān)察措施、監(jiān)察程序三方面的限度。

(一)監(jiān)察職責的限度

《監(jiān)察法》第11條*《監(jiān)察法》第11條：“監(jiān)察委員會依照本法和有關法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責：(一)對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查；(二)對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調(diào)查；(三)對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議?！币?guī)定：“監(jiān)察委員會依照本法和有關法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責”，并通過分列三個款分別對這上述三項職責進行了細化，由此構(gòu)成了監(jiān)察委員會在監(jiān)察人大代表時在職責上的限度。具體而言，監(jiān)察委員會在監(jiān)察人大代表時，對人大代表的履職行為完全可以行使監(jiān)督職責，但是在行使調(diào)查和處置兩項職責時就必須有所限度，因為后兩項職責可能與人大代表的職責有所沖突。按照該條第2項的規(guī)定，監(jiān)察委員會可以對人大代表的職務違法和職務犯罪進行調(diào)查，但是不能對人大代表違反人大內(nèi)部會議紀律和其他違規(guī)行為進行調(diào)查，對于人大代表的后一種違紀違規(guī)行為，應當由人大本身予以制裁。此外，對于人大代表因為職務違法和職務犯罪而產(chǎn)生的法律責任，監(jiān)察委員會可以按照該條第3項對人大代表履行處置職責；但是對于人大代表因為不能忠實代表民意等原因而產(chǎn)生的政治責任，應該按照《代表法》第47條的規(guī)定，由選民或者選舉單位罷免自己選出的人大代表，通過罷免的政治手段加以解決，而不是由監(jiān)察委員會按照《監(jiān)察法》第11條第3項規(guī)定的通過處置這種法律手段加以解決。因此，這便構(gòu)成了監(jiān)察委員會監(jiān)察人大代表時在監(jiān)察職責上的限度[19]。

(二)監(jiān)察措施的限度

為了監(jiān)察委員會能夠行之有效地行使監(jiān)察權(quán)，《監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察權(quán)限”明確規(guī)定，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗、檢查、鑒定、留置等監(jiān)察措施。在這些監(jiān)察措施中，其他的監(jiān)察措施均與人大代表依法行使職權(quán)沒有太大的沖突；但是留置屬于限制人身自由的措施，與《代表法》第32條*《代表法》第32條：“縣級以上的各級人民代表大會代表，非經(jīng)本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經(jīng)本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。如果因為是現(xiàn)行犯被拘留，執(zhí)行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會報告。對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，應當經(jīng)該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。人民代表大會主席團或者常務委員會受理有關機關依照本條規(guī)定提請許可的申請，應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決進行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執(zhí)行職務行為打擊報復的情形，并據(jù)此作出決定。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規(guī)定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機關應當立即報告鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會?！币?guī)定的人大代表人身自由保障權(quán)存在著沖突，因而需要有一定的限度。按照《監(jiān)察法》第43條第2款*《監(jiān)察法》第43條第2款：“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。省級以下監(jiān)察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監(jiān)察機關批準。監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當?shù)?，應當及時解除?！钡囊?guī)定，留置時間可以長達三個月，在延長一次的情況下可以長達六個月，對于這種長時間限制人身自由的監(jiān)察措施，在使用時應當有所限度，以防監(jiān)察委員會濫用留置權(quán)[20]。為了尊重人大權(quán)力機關的憲法地位，確保人大代表的人身自由保障權(quán)，建議監(jiān)察委員會在采取留置措施之前，應當按照《代表法》第32條的規(guī)定，對縣級以上人大代表采取留置措施應當先行獲得本級人大主席團或者人大常委會許可，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表采取留置措施應當立即報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。因此，這便構(gòu)成了監(jiān)察委員會監(jiān)察人大代表時在監(jiān)察措施上的限度。例如在前述編號為黑龍江省肇源縣人民法院(2018)黑0622刑初63號的“趙某某1等受賄案”《刑事判決書》中，肇源縣監(jiān)察委員會在對縣人大代表趙某某1采取留置措施之前，就先行獲得了縣人大常委會的同意。

(三)監(jiān)察程序的限度

為了保證監(jiān)察委員會正確行使權(quán)力，《監(jiān)察法》在第五章“監(jiān)察程序”中，對監(jiān)督、調(diào)查、處置工作程序作出嚴格規(guī)定。其中，《監(jiān)察法》第39條第1款規(guī)定：“經(jīng)過初步核實，對監(jiān)察對象涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任的，監(jiān)察機關應當按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)。”按照該條款的規(guī)定，一旦監(jiān)察委員會對人大代表涉嫌職務違法犯罪進行立案時，應當先行通報人大代表所在的人大常委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，由其按照《代表法》第48條*《代表法》第48條:“代表有下列情形之一的，暫時停止執(zhí)行代表職務，由代表資格審查委員會向本級人民代表大會常務委員會或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會報告：(一)因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的；(二)被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的。前款所列情形在代表任期內(nèi)消失后，恢復其執(zhí)行代表職務，但代表資格終止者除外?！钡囊?guī)定啟動程序，暫時停止人大代表執(zhí)行職務；或者按照《代表法》第49條*《代表法》第49條：“代表有下列情形之一的，其代表資格終止：(一)地方各級人民代表大會代表遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的；(二)辭職被接受的；(三)未經(jīng)批準兩次不出席本級人民代表大會會議的；(四)被罷免的；(五)喪失中華人民共和國國籍的；(六)依照法律被剝奪政治權(quán)利的；(七)喪失行為能力的?！钡囊?guī)定，終止人大代表的資格。因此，這便構(gòu)成了監(jiān)察委員會監(jiān)察人大代表時在監(jiān)察程序上的限度。例如在前述編號為山東省茌平縣人民法院(2018)魯1523刑初28號的“申強受賄案”一審《刑事判決書》中，聊城市監(jiān)察委員會在對市人大代表申強涉嫌受賄罪進行立案留置之前，就先由市人大常委會接受申強的辭職，終止了申強市人大代表的資格。

五、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是一項事關全局的重大政治體制改革，旨在通過對所有行使公權(quán)力的公職人員進行監(jiān)察，以實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋的目標，從而構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[21]。我國是社會主義國家，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。人民代表大會作為國家權(quán)力機關，相對于其他國家機關而言，處于憲法上的優(yōu)越地位。因此，根據(jù)民主集中制原則，應當認為監(jiān)察委員會不能夠監(jiān)督同級人民代表大會及其常務委員會，但按照《監(jiān)察法》第3條和第15條的規(guī)定，監(jiān)察委員會是能夠監(jiān)察人大代表的。雖然，按照議會自律原則的理論，域外的監(jiān)察機關一般不將代議機關的議員納入監(jiān)察對象之范圍；但是由于我國實行人大代表制度，如果將中國五級三百萬人大代表排除在監(jiān)察對象之范圍外，將會使監(jiān)察對象之范圍出現(xiàn)一個很大的“缺口”，與實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋的立法意旨不相符。同時，從我國國情來看，監(jiān)察委員會也是能夠監(jiān)察人大代表的。監(jiān)察委員會在監(jiān)察人大代表時存在著監(jiān)察職責、監(jiān)察措施、監(jiān)察程序三方面的限度。