論英烈保護(hù)公益訴訟的訴前程序

張麗麗

(西安理工大學(xué) 人文與外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，陜西 西安 710054)

2018年4月27日，《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《英雄烈士保護(hù)法》)正式通過(guò)，并于2018年5月1日起正式施行。《英雄烈士保護(hù)法》第25條授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以就侵害英雄烈士各項(xiàng)權(quán)益并進(jìn)而損害社會(huì)公共利益的行為提起英烈保護(hù)公益訴訟。法院系統(tǒng)亦對(duì)《英雄烈士保護(hù)法》高度重視，已經(jīng)受理多起英烈保護(hù)公益訴訟案件。但是，檢察機(jī)關(guān)在提起英烈保護(hù)公益訴訟之前，應(yīng)先履行訴前程序。公益訴訟的訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)在向法院提起公益訴訟前，通過(guò)特定方式，針對(duì)特定對(duì)象提起的前置性必經(jīng)程序。訴前程序是一種公益訴訟過(guò)濾程序，其實(shí)質(zhì)是連接檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織，融合外部監(jiān)督與內(nèi)部糾錯(cuò)的復(fù)合型公益保護(hù)模式。在英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序的深化過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合公益訴訟試點(diǎn)工作的實(shí)踐，以現(xiàn)有法律、司法解釋及相關(guān)規(guī)范性文件為基礎(chǔ)，立足于英烈保護(hù)公益訴訟的特殊性，凝練英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序的制度體系。

一、英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序的規(guī)范依據(jù)

(一)英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序的制度背景

《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》(以下簡(jiǎn)稱《授權(quán)決定》)正式開(kāi)啟了公益訴訟的試點(diǎn)工作，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始在部分地區(qū)享有公益訴權(quán)?！妒跈?quán)決定》首次就檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟設(shè)置了訴前程序。其后，最高人民檢察院通過(guò)一系列規(guī)范性文件，就公益訴訟的目標(biāo)原則、主要內(nèi)容、方案實(shí)施和工作要求等做出了規(guī)定，對(duì)訴前程序的提起方式、相關(guān)機(jī)關(guān)、組織在訴前程序提起后的義務(wù)等具體問(wèn)題也做出了具體和細(xì)致的規(guī)定。在公益訴訟的試點(diǎn)工作開(kāi)展兩年之后， 2017 年最新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》肯定和延續(xù)了上述規(guī)定。2018年2月通過(guò)的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《檢察公益訴訟解釋》)在第13條進(jìn)一步將民事公益訴訟訴前程序中督促和支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織起訴的方式具體化為發(fā)布公告，并延續(xù)了30日公告期的規(guī)定。第21條則將檢察機(jī)關(guān)檢察建議督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的履職和書面回復(fù)期限，從《試點(diǎn)方案》所規(guī)定的1個(gè)月延長(zhǎng)為2個(gè)月，并規(guī)定了15日的特殊履職和書面回復(fù)期限?！稒z察公益訴訟解釋》的相關(guān)規(guī)定是我國(guó)公益訴訟訴前程序的最新法律依據(jù)，在英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序的實(shí)踐運(yùn)行中，按照新法優(yōu)于舊法的一般原理，應(yīng)優(yōu)先適用《檢察公益訴訟解釋》第13條和第21條的規(guī)定。

雖然在提起方式、針對(duì)對(duì)象以及功能等方面存在諸多不同，民事公益訴訟和行政公益訴訟的訴前程序在程序分流、節(jié)約資源、實(shí)現(xiàn)公共利益保護(hù)的目的方面卻殊途同歸。在民事公益訴訟訴前程序中，建立在公權(quán)力不應(yīng)過(guò)度介入私權(quán)利的理念上，檢察機(jī)關(guān)作為主體提起民事公益訴訟僅具有輔助性和補(bǔ)充性，而在行政公益訴訟訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟卻對(duì)違法行使職權(quán)或不作為的行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生威懾，具有保障公共利益實(shí)現(xiàn)的作用。針對(duì)違法行使職權(quán)或不作為的行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)要求其在一定期限內(nèi)糾正違法行為或者履行法定職責(zé)，從而盡可能通過(guò)行政執(zhí)法權(quán)的行使達(dá)到對(duì)公共利益的維護(hù)，最終只有在行政權(quán)的圖譜內(nèi)無(wú)法保護(hù)公共利益的情況下，才可提起行政公益訴訟。從理論上講，經(jīng)過(guò)訴前程序之后，民事公益訴訟必然發(fā)生，主體可能是法定機(jī)關(guān)或組織，或者是檢察機(jī)關(guān)；而行政公益訴訟則可能因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)主動(dòng)履行法定職責(zé)糾正違法行為而得以避免?，F(xiàn)如今，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)已經(jīng)結(jié)束，公益訴訟訴前程序已成為我國(guó)制度化的客觀實(shí)在和司法實(shí)踐中的常態(tài)化運(yùn)行程序。

從公益訴訟兩年的試點(diǎn)情況來(lái)看，根據(jù)已公布的數(shù)據(jù)，相比而言，行政公益訴訟訴前程序的運(yùn)行效果更好。在行政公益訴訟中，訴前程序已成為主角與中心，既避免了司法資源的耗費(fèi)，也促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政。《英雄烈士保護(hù)法》施行后的行政公益訴訟司法實(shí)踐也印證了檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴前程序維護(hù)英烈相關(guān)權(quán)益的案件效果，如湖南省長(zhǎng)沙市望城區(qū)檢察院保護(hù)郭亮烈士故居案[2]、河北省張家口市懷來(lái)縣人民檢察院開(kāi)放烈士陵園和保護(hù)董存瑞烈士形象行動(dòng)[3]，浙江省義烏市檢察院保護(hù)消防烈士案[4]，均通過(guò)行政公益訴訟訴前程序，以檢察建議的方式督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，并且均已達(dá)到維護(hù)英烈權(quán)益，保護(hù)公益之目的。

(二)英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序立法梳理

縱觀現(xiàn)有立法、司法解釋和規(guī)范性文件，均將訴前程序的案件范圍限定在針對(duì)幾種特定類型違法行為的案件，并不包括侵害英烈權(quán)益的違法行為，這是否表明檢察機(jī)關(guān)在侵害英烈權(quán)益的公益訴訟中無(wú)權(quán)啟動(dòng)訴前程序呢？法律解釋學(xué)認(rèn)為，對(duì)任何法律條文的解釋均應(yīng)從文義解釋入手，因?yàn)槲牧x是立法意圖的直接載體。“等”字用于列舉之后有兩種相反的含義：一是表示“列舉未盡”；二是進(jìn)行列舉后的收尾，如“長(zhǎng)江、黃河、黑龍江、珠江等四大河流”。2004年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(法〔2004〕96 號(hào))，在該會(huì)議紀(jì)要的 “法律規(guī)范具體應(yīng)用解釋問(wèn)題”部分，最高人民法院明確規(guī)定了法律規(guī)范中的“等”屬于不完全列舉，其表示法律規(guī)范明文列舉的事項(xiàng)以外的并與列舉事項(xiàng)類似的事項(xiàng)。該會(huì)議紀(jì)要屬于最高人民法院發(fā)布的規(guī)范性文件，應(yīng)有普遍適用性和指導(dǎo)性。因此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)有立法、司法解釋和規(guī)范性文件中關(guān)于對(duì)“等損害社會(huì)公共利益的行為”的理解應(yīng)不僅僅局限于其所列舉的特定行為，而應(yīng)包括侵犯英烈利益的行為。另外，《檢察公益訴訟解釋》和《民事訴訟法》中公益訴訟訴前程序的履行對(duì)象均為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，而根據(jù)《英雄烈士保護(hù)法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)首先征求烈士近親屬意見(jiàn)，在明確其不提起民事訴訟的情況下才提起公益訴訟，這是否屬于檢察機(jī)關(guān)在履行訴前程序呢？筆者認(rèn)為，《英雄烈士保護(hù)法》是效力位階高于《檢察公益訴訟解釋》的法律，同時(shí)，與《民事訴訟法》相比，《英雄烈士保護(hù)法》屬于特別法，因此，其有權(quán)將英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序的履行對(duì)象范圍擴(kuò)大至英烈近親屬。在江蘇淮安市檢察院訴曾某侮辱消防烈士謝某案中，在對(duì)曾某提起民事公益訴訟之前，檢察機(jī)關(guān)就已先通過(guò)訴前程序確認(rèn)了謝某烈士的近親屬不提起民事訴訟的前提事實(shí)[3]。在煙臺(tái)市人民檢察院訴徐某侮辱消防烈士案中，檢察院也是在征求了烈士近親屬的意見(jiàn)之后提起的公益訴訟[4]。綜上，從理論上講，我國(guó)的英烈利益保護(hù)公益訴訟既可以是民事公益訴訟，也可以是行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)在提起英烈利益保護(hù)公益訴訟之前，有權(quán)提起訴前程序，其中包括征詢英烈近親屬是否提起民事訴訟的意愿。

二、英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序的正當(dāng)基礎(chǔ)

(一)檢察權(quán)的謙抑性

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了其不同于普通訴訟的原告，具有特殊身份。在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是在以公共利益保護(hù)為目的履行法律監(jiān)督職能。監(jiān)督者與被監(jiān)督者在權(quán)力層次上的高低次序決定了法律監(jiān)督權(quán)是具有單向性的國(guó)家公權(quán)力，容易出現(xiàn)不當(dāng)擴(kuò)張和濫用等問(wèn)題。因此，為避免權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張，檢察權(quán)在介入公益訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循謙抑性原則，堅(jiān)持有限性和補(bǔ)充性的介入。具體來(lái)講，在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)扮演支持者與補(bǔ)充者的角色，應(yīng)在沒(méi)有適格主體或適格主體不愿訴、不能訴或不敢訴的情況下，擔(dān)負(fù)起提起公益訴訟的責(zé)任。在公益訴訟中充分發(fā)揮檢察權(quán)的謙抑性，可以在節(jié)約有限司法資源的同時(shí)，充分發(fā)揮執(zhí)法者和相關(guān)社會(huì)組織的能動(dòng)性。另外，社會(huì)管理領(lǐng)域內(nèi)的輔助原則也可以為檢察權(quán)的謙抑性提供理論支撐。輔助原則的要義是，級(jí)別高的組織在處理事務(wù)時(shí)的位序居于較低級(jí)別的公眾和組織之后，只有在后者無(wú)法獨(dú)立完成某項(xiàng)事務(wù)時(shí)才會(huì)介入[5]。從理論上看，特定主體自發(fā)通過(guò)訴訟維護(hù)公共利益具有正當(dāng)性，更加符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，行政機(jī)關(guān)通過(guò)執(zhí)法或訴訟維護(hù)公共利益也具有正當(dāng)性，更加符合國(guó)家權(quán)力行使的自然次序，檢察機(jī)關(guān)居于最后一個(gè)位序上具有合理性。

(二)不同國(guó)家權(quán)力行使秩序的合理配置

與司法權(quán)相比，行政權(quán)具有主動(dòng)性、專業(yè)性、直接強(qiáng)制性、高效性等特點(diǎn)，于公共利益保護(hù)而言，行政管理途徑比司法途徑更為直接、有效。因此，在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中確定“公益代表人”的順位時(shí)首先應(yīng)是行政機(jī)關(guān)，其次是檢察機(jī)關(guān)。行政公益訴訟的訴前程序促使行政機(jī)關(guān)在接到檢察建議后，及時(shí)采取恰當(dāng)措施，將對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成的損失降到最低。訴前程序在尊重行政權(quán)的理念引導(dǎo)下，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)履職能動(dòng)性，通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，實(shí)現(xiàn)公共利益的保護(hù)，檢察機(jī)關(guān)僅為最后的屏障。訴前程序合理配置了檢察權(quán)與行政權(quán)之間的“權(quán)力秩序”，由作為“強(qiáng)勢(shì)機(jī)關(guān)”的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)解決糾紛，彌補(bǔ)作為“弱勢(shì)機(jī)關(guān)”的法院在處理公益訴訟問(wèn)題時(shí)周期延長(zhǎng)、成本增加等缺憾，在體現(xiàn)司法克制主義的同時(shí)，提高公益訴訟的運(yùn)作效率，符合檢察監(jiān)督的內(nèi)在意蘊(yùn)。這種動(dòng)態(tài)、有效的協(xié)同機(jī)制較之單一國(guó)家權(quán)力的行使，更能達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。

(三)公權(quán)力對(duì)社會(huì)組織力量的彌補(bǔ)

民事公益訴訟訴前程序的設(shè)置體現(xiàn)了檢察權(quán)在社會(huì)組織不愿或無(wú)法提起公益訴訟時(shí)的公權(quán)力擔(dān)當(dāng)。建立在客觀評(píng)估的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)狀況不容樂(lè)觀，在很多地區(qū)，符合公益訴訟起訴條件的社會(huì)組織或者缺位，或者數(shù)量不足，即使在一些地方存在符合條件的社會(huì)組織，但其各方面條件也與開(kāi)展公益訴訟的要求不相匹配，大多無(wú)法、不愿提起公益訴訟。公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明在民事公益訴訟的訴前程序中，大量檢察機(jī)關(guān)轄區(qū)內(nèi)的公益組織在收到起訴建議后，仍然不予回復(fù)，或者在回復(fù)中以不具備公益訴訟能力為由明確表態(tài)不提起公益訴訟。在此情境下，作為國(guó)家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)通過(guò)在訴前程序之后提起公益訴訟，被視為公益保護(hù)的補(bǔ)充和兜底力量，充分彌補(bǔ)了社會(huì)組織力量的不足。

三、英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序的表現(xiàn)樣態(tài)

公益訴訟訴前程序的表現(xiàn)樣態(tài)包括督促起訴、支持起訴、建議起訴、檢察建議督促糾正違法行政行為等。具體來(lái)說(shuō)，在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的表現(xiàn)樣態(tài)是督促起訴、支持起訴、建議起訴等。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的表現(xiàn)樣態(tài)則是，向具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議。在行政公益訴訟中，除檢察機(jī)關(guān)外，其他主體提起訴訟尚無(wú)法律依據(jù)，因此，在行政公益訴訟的訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)不能進(jìn)行督促起訴、支持起訴、建議起訴，只能督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或積極履職。根據(jù)《試點(diǎn)辦法》的規(guī)定，民事公益訴訟訴前程序的表現(xiàn)樣態(tài)包括督促起訴和建議起訴。而根據(jù)《審理辦法》的規(guī)定，人民檢察院提起民事公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)向法院提交其已經(jīng)履行督促或者支持起訴的相關(guān)證明材料，將督促起訴和支持起訴作為民事公益訴訟訴前程序的表現(xiàn)樣態(tài)?？梢?jiàn)，“兩高”的規(guī)范性文件在此問(wèn)題上的規(guī)定并不一致。筆者認(rèn)為，支持起訴是我國(guó)民事訴訟的一項(xiàng)基本制度，其貫穿于民事訴訟程序，而并非專屬于訴前程序，相比而言，《試點(diǎn)辦法》將建議起訴和督促起訴作為訴前程序的規(guī)定更為合理[6]。當(dāng)然，支持起訴作為貫穿于民事訴訟程序的基本制度，在民事公益訴訟的訴前程序中的存在也具有法律依據(jù)，特殊之處在于支持者包括但不限于檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)支持起訴，也可以應(yīng)被支持者之邀而支持起訴。因此，結(jié)合《檢察公益訴訟解釋》和《英雄烈士保護(hù)法》的規(guī)定，從理論上講，英烈保護(hù)公益訴訟的訴前程序中，也應(yīng)該包括督促起訴、建議起訴、檢察建議糾正違法行政行為等表現(xiàn)樣態(tài)，其具體形式可以是公告、檢察建議，督促意見(jiàn)書、書面通知、征詢意見(jiàn)等，當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在必要的時(shí)候還可以通過(guò)支持起訴的方式保護(hù)英烈合法權(quán)益。

(一)檢察建議

負(fù)有英烈利益保護(hù)職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)鮮有通過(guò)積極的作為侵犯英烈權(quán)益的行為，因此，英烈保護(hù)行政公益訴訟訴前程序中的檢察建議，應(yīng)該主要針對(duì)的是負(fù)有英烈利益保護(hù)職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)的消極不作為行為，對(duì)行政不作為的個(gè)案監(jiān)督應(yīng)成為英烈保護(hù)行政公益訴訟訴前程序的主要內(nèi)容。在湖南省長(zhǎng)沙市望城區(qū)人民檢察院保護(hù)郭亮烈士故居案中，針對(duì)文物管理局關(guān)閉郭亮烈士故居、未對(duì)社會(huì)公眾開(kāi)放的不作為行為，望城區(qū)人民檢察院發(fā)出檢察建議書，要求其依據(jù)《烈士保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，將郭亮烈士故居向社會(huì)免費(fèi)開(kāi)放，供公眾瞻仰、悼念。區(qū)文物管理局收到檢察建議后，表示將立即進(jìn)行整改，并在5日內(nèi)書面回復(fù)望城區(qū)人民檢察院，現(xiàn)已經(jīng)全面恢復(fù)開(kāi)放了烈士故居[2]。在河北省張家口市懷來(lái)縣人民檢察院開(kāi)放烈士陵園和保護(hù)董存瑞烈士形象行動(dòng)中，懷來(lái)縣人民檢察院通過(guò)檢察建議的方式履行行政公益訴訟訴前程序，針對(duì)縣民政局和公安局的違法不作為，要求民政局履行職權(quán)，開(kāi)放烈士陵園，并要求公安局會(huì)同相關(guān)部門刪除侵犯董存瑞烈士權(quán)益的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息，達(dá)到了訴前程序維護(hù)英烈相關(guān)公共利益的目的[3]。在浙江省義烏市人民檢察院保護(hù)消防烈士案中，義烏市人民檢察院向義烏市公安局發(fā)出檢察建議，督促其積極履行職責(zé)，停止傳輸并消除相關(guān)信息，并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行教育，同時(shí)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)監(jiān)督管理，保護(hù)了英烈權(quán)益不受繼續(xù)侵犯[4]。檢察建議雖然對(duì)行政機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制性，但其以檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)為保障，因此，接到檢察建議的行政機(jī)關(guān)一般均能積極整改，履行職責(zé)。因此，在英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序的運(yùn)行中，應(yīng)重視檢察建議的運(yùn)用，通過(guò)檢察建議督促行政機(jī)關(guān)糾正不作為違法行為來(lái)保護(hù)英烈權(quán)益。在檢察建議中，應(yīng)該載明負(fù)有英烈利益保護(hù)職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)的英烈利益保護(hù)職責(zé)，違法行為事實(shí)或者不作為的違法事實(shí)，以及英烈利益因此受到侵害或可能受到侵害的事實(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)初步的證明責(zé)任，能夠提出初步證據(jù)對(duì)上述事實(shí)予以證明。

(二)督促起訴

在英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序中，督促起訴的對(duì)象應(yīng)為負(fù)有英烈保護(hù)職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)。根據(jù)《英雄烈士保護(hù)法》第4條的規(guī)定，各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)英雄烈士保護(hù)工作的部門和其他有關(guān)部門、軍隊(duì)有關(guān)部門均為負(fù)有英烈利益保護(hù)職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)。根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，原由民政部承擔(dān)的英雄烈士保護(hù)的有關(guān)職責(zé)，調(diào)整到新組建的退役軍人事務(wù)部[7]。因此，負(fù)責(zé)英雄烈士保護(hù)工作的部門，應(yīng)主要指退役軍人事務(wù)部，也包括各級(jí)人民政府、公安機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)?！队⑿哿沂勘Ｗo(hù)法》第25條第3款規(guī)定“負(fù)責(zé)英雄烈士保護(hù)工作的部門和其他有關(guān)部門在履行職責(zé)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)第一款規(guī)定的行為，需要檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告?！贝丝钜?guī)定并未明確授予負(fù)有英烈利益保護(hù)職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)民事公益訴訟的起訴權(quán)，但筆者認(rèn)為，法條僅規(guī)定了“需要檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)報(bào)告”，則“不需要檢察機(jī)關(guān)提起訴訟”的，從“弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀和愛(ài)國(guó)主義精神，崇尚捍衛(wèi)英雄烈士，告慰英雄烈士”的角度，為了最大限度保護(hù)英烈利益，負(fù)有英烈利益保護(hù)職責(zé)的國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)自主提起民事公益訴訟，從而能夠成為英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序中督促起訴的對(duì)象。

《檢察公益訴訟解釋》第13條將公告確定為訴前程序的具體履行方式。在實(shí)踐中，可能會(huì)出現(xiàn)英烈相關(guān)權(quán)益已經(jīng)受到了侵犯，但國(guó)家機(jī)關(guān)、英烈近親屬卻不知情的情況，為了充分尊重英烈近親屬的私益訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)公告形式尋找烈士近親屬，并在烈士近親屬明確表示不提起民事訴訟的情況下提起英烈保護(hù)公益訴訟。公告應(yīng)面向全國(guó)范圍，由檢察機(jī)關(guān)在有影響力的媒體和互聯(lián)網(wǎng)上將發(fā)現(xiàn)的侵害英烈利益的違法行為予以公告，鼓勵(lì)符合條件的機(jī)關(guān)、個(gè)人提起訴訟。公告的期限可參考《檢察公益訴訟解釋》30日的規(guī)定。

(三)建議起訴

從理論上講，對(duì)侵害公共利益的案件，全國(guó)范圍內(nèi)符合法定條件的有關(guān)組織均應(yīng)有提起公益訴訟的資格，而《試點(diǎn)辦法》將檢察機(jī)關(guān)建議起訴的主體范圍限定在其轄區(qū)內(nèi)，直接導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟前，難以在本轄區(qū)內(nèi)找到適格組織，從而架空了訴前程序或?qū)е略V訟遲延[8]。因此，從保護(hù)公益的角度考慮，在英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序中，建議起訴的對(duì)象不應(yīng)受到地域約束。由于目前我國(guó)尚未出現(xiàn)相關(guān)英烈利益保護(hù)組織，因此，現(xiàn)階段建議起訴這種形式尚無(wú)法適用于英烈保護(hù)公益訴訟的訴前程序。就英烈保護(hù)公益訴訟而言，為了提高檢察監(jiān)督的效力，有效節(jié)約司法資源，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律、規(guī)范性文件，設(shè)立英烈保護(hù)的各級(jí)組織，從而在檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索后，盡可能通過(guò)訴前程序推動(dòng)英烈保護(hù)組織主張司法救濟(jì)，檢察機(jī)關(guān)可以在英烈保護(hù)組織需要時(shí)依照法律規(guī)定支持起訴。

四、英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序的深化

(一)強(qiáng)化以英烈保護(hù)行政公益訴訟為主的理念

英烈保護(hù)公益訴訟的實(shí)踐表明，訴前程序在行政公益訴訟中表現(xiàn)出強(qiáng)大的程序分流功效。與司法權(quán)相比，行政權(quán)力具有主動(dòng)性、專業(yè)性、直接強(qiáng)制性、高效性、優(yōu)益性等特點(diǎn)，對(duì)于公共利益保護(hù)而言，行政管理途徑比司法途徑更為直接、有效。行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律所賦予的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和行政征收權(quán)等來(lái)有效遏制侵害公共利益的違法行為，其預(yù)期效果比訴訟途徑更具有直接性和高效性。如果行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟前能及時(shí)糾正違法行為，公益訴訟的目的即已實(shí)現(xiàn)。訴前程序在采取非訴訟形式解決社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面也發(fā)揮著多重功效。這一方面歸功于檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)地位，另一方面亦是法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的最優(yōu)化選擇[8]。故此，在英烈保護(hù)公益訴訟中，應(yīng)明確英烈保護(hù)行政公益訴訟與民事公益訴訟的主輔關(guān)系，盡量通過(guò)檢察建議督促負(fù)有英烈利益保護(hù)職責(zé)的相關(guān)部門履行職責(zé)，以確保司法機(jī)關(guān)尊重英烈保護(hù)機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)，加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的有效制約，進(jìn)而承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)公共利益的法定職責(zé)。

(二)明確檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)

《民事訴訟法》第 210 條授權(quán)檢察機(jī)關(guān)于必要時(shí)的調(diào)查取證權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行英烈保護(hù)公益訴訟的過(guò)程中，亦可依據(jù)該條對(duì)當(dāng)事人或者案外第三人調(diào)查收集各種可能的證據(jù)。在行政公益訴訟的訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)在向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議時(shí)，應(yīng)提出初步證據(jù)對(duì)檢察建議所載明的相關(guān)違法不作為事實(shí)以及損害或可能損害的事實(shí)予以證明，這也是檢察監(jiān)督權(quán)力充分尊重行政權(quán)的體現(xiàn)。為保障檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)，在公益訴訟訴前程序中賦予檢察機(jī)關(guān)與履職需要相對(duì)應(yīng)的調(diào)查核實(shí)權(quán)具有正當(dāng)性基礎(chǔ)?！陡邫z院實(shí)施辦法》第6條和第33條分別賦予檢察機(jī)關(guān)依照法定程序妥適地調(diào)閱或復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料，詢問(wèn)違法行為人或證人，采用多種途徑收集書證、物證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)，委托專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)，或者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等行為以及行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為予以調(diào)查核實(shí)。但是，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中不能采取限制人身自由等違反法定程序的強(qiáng)制性措施。針對(duì)檢察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的調(diào)查取證，行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或者社會(huì)成員負(fù)有配合支持的義務(wù)。上述規(guī)定同樣適用于英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序。在英烈保護(hù)公益訴訟的司法實(shí)踐中，訴前程序的線索來(lái)源包括檢察機(jī)關(guān)履職中主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、群眾舉報(bào)，新聞媒體報(bào)道、互聯(lián)網(wǎng)論壇等。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，對(duì)侵害英烈利益的違法行為及其損害后果進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)怠于履行行政職責(zé)開(kāi)展必要的核實(shí)工作。在此過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)可依其職權(quán)優(yōu)勢(shì)，采取各種法定措施，收集侵害英雄烈士姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)等違法行為的證據(jù)，圍繞英烈保護(hù)公益訴訟案件所涉及的相關(guān)事實(shí)和法律問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，獲取明確的事實(shí)根據(jù)，增強(qiáng)訴前程序的準(zhǔn)確性。檢察機(jī)關(guān)亦可在訴前程序中自行調(diào)查收集證據(jù)，維護(hù)英雄烈士合法權(quán)益。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)過(guò)程中相關(guān)機(jī)關(guān)、單位、個(gè)人不予配合的情形，《高檢院實(shí)施辦法》并未規(guī)定直接性保障措施，《行政訴訟法》第59條賦予了人民法院對(duì)妨礙調(diào)查、執(zhí)行行為的制裁權(quán)，訴前程序作為行政公益訴訟的前置組成部分，也應(yīng)適用《行政訴訟法》第59條，倘若行政機(jī)關(guān)不予配合調(diào)查工作，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提請(qǐng)法院對(duì)相關(guān)責(zé)任人員決定采取強(qiáng)制措施[9]。

(三)提高專業(yè)性，規(guī)范流程

針對(duì)英烈保護(hù)公益訴訟這一新型案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)擴(kuò)充民行檢察人員隊(duì)伍，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)能力，可在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部探索開(kāi)展形成專門辦理英烈保護(hù)案件的職能部門，實(shí)現(xiàn)對(duì)英烈利益案件的專門化辦理和司法專業(yè)化保護(hù)。在辦理案件時(shí)根據(jù)社會(huì)影響程度可以采取以市級(jí)檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、基層檢察機(jī)關(guān)配合的方式，在跨區(qū)域英烈保護(hù)公益訴訟案件中，必要時(shí)亦可提請(qǐng)其他檢察機(jī)關(guān)予以協(xié)助。在英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序運(yùn)行中，應(yīng)參照現(xiàn)行法律或者司法解釋等規(guī)定，統(tǒng)一規(guī)范訴前程序的相關(guān)法律文書、流程管理、送達(dá)方式等內(nèi)容。負(fù)有英烈保護(hù)職責(zé)的機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循《檢察公益訴訟解釋》規(guī)定的回復(fù)期限，及時(shí)予以書面回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于逾期未予回復(fù)、消極回復(fù)、回復(fù)內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)、整改措施不具體的，應(yīng)進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督、回訪、復(fù)查等工作。檢察機(jī)關(guān)于必要時(shí)應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和督促的力度，切實(shí)發(fā)揮訴前程序的制度實(shí)效，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)公共利益。

(四)加強(qiáng)訴前程序與訴訟程序的銜接

在認(rèn)識(shí)訴前程序與訴訟程序的銜接問(wèn)題時(shí)，首先應(yīng)澄清訴前程序的法律效力，訴前程序不僅僅是“建議”，訴前程序也不應(yīng)該被重復(fù)提起，止步不前，在訴前程序無(wú)果后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即提起公益訴訟，及時(shí)糾正違法行為，防止公共利益處于持續(xù)受侵害的狀態(tài)。其次，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否履職的判斷直接影響訴前程序與訴訟程序的銜接。在行政公益訴訟的訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如何判斷行政機(jī)關(guān)的回復(fù)、處置是否已糾正違法行為、履行了法定職責(zé)？在行政機(jī)關(guān)對(duì)是否采取行政措施或如何采取行政措施享有自由裁量權(quán)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如何對(duì)訴前程序的效力做出合理評(píng)估從而決定其是否提起公益訴訟？《英雄烈士保護(hù)法》及其他法律規(guī)范并未對(duì)訴前程序中行政機(jī)關(guān)的履職標(biāo)準(zhǔn)予以明確，有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從相對(duì)人違法行為是否處于持續(xù)狀態(tài)、行政機(jī)關(guān)是否用盡法律手段以及是否具有正當(dāng)履責(zé)事由三個(gè)角度判斷考量[10]。有學(xué)者認(rèn)為，這涉及檢察監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)的界限問(wèn)題，主張采用司法有限審查原則——行政機(jī)關(guān)有濫用裁量權(quán)、逾越裁量權(quán)和未行使裁量權(quán)等違反“合義務(wù)裁量”時(shí)方才進(jìn)行審查[11]。在筆者看來(lái)，在確定檢察機(jī)關(guān)是否提起英烈保護(hù)公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考量采取訴前程序之后公共利益是否仍然處于受侵害或潛在威脅狀態(tài)?；诖?，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立與行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織與法院之間的順暢溝通渠道，準(zhǔn)許英雄烈士的近親屬以及其他社會(huì)成員正當(dāng)?shù)仃愂鲆庖?jiàn)，全面深入地透析檢察機(jī)關(guān)提起英烈保護(hù)公益訴訟的必要性與可行性。若發(fā)現(xiàn)訴前程序無(wú)法有效地遏制侵權(quán)行為的持續(xù)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)妥適地行使公益訴權(quán)，提起英烈保護(hù)公益訴訟，避免久督不決、久促不訴。在英烈保護(hù)行政公益訴訟中，在檢察建議無(wú)法糾正違法行政行為從而進(jìn)入訴訟階段時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請(qǐng)求應(yīng)與檢察建議的主要內(nèi)容基本一致，以保持程序的連貫性，并使訴前程序中收集到的證據(jù)可直接運(yùn)用于訴訟程序，實(shí)現(xiàn)公益訴訟保護(hù)英烈合法權(quán)益的高效性，維護(hù)社會(huì)正義。

結(jié)語(yǔ)

訴前程序的設(shè)置使英烈保護(hù)公益訴訟案件奉行“訴前程序+訴訟程序”的雙軌模式。英烈保護(hù)公益訴訟的訴前程序既尊重了英雄烈士近親屬的訴訟實(shí)施權(quán)，亦有效地結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)與行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)權(quán)。英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序的合理構(gòu)建，需要多方面協(xié)調(diào)機(jī)制的科學(xué)運(yùn)行。盡管英烈保護(hù)公益訴訟的訴前程序在適用初期因?yàn)槿鄙俜梢?guī)范明確指引，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等原因尚存在一些問(wèn)題，但不應(yīng)因此使我們喪失“制度自信”和“理論自信”，訴前程序所具有的合理配置國(guó)家權(quán)力、節(jié)約司法資源、尊重私益訴權(quán)等功能已得到充分的實(shí)踐檢驗(yàn)，英烈保護(hù)公益訴訟訴前程序的深化理應(yīng)以此為基礎(chǔ)與契機(jī)，合理進(jìn)行立法設(shè)計(jì)，完善制度細(xì)節(jié)，并借此將英烈利益保護(hù)公益訴訟的司法實(shí)踐推向縱深，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。