中國(guó)需要一部怎樣的《土地管理法》

李蕊

土地是財(cái)富之母。作為統(tǒng)帥中國(guó)土地資源管理、保護(hù)、開發(fā)、利用的土地制度基本法，《土地管理法》自1986年出臺(tái)之后，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年全面修訂和2004年第二次修正。逐步建立完善了國(guó)有土地有償使用、土地征收與補(bǔ)償、土地利益分配等制度，確立了符合中國(guó)國(guó)情的以土地公有制為基礎(chǔ)、耕地保護(hù)為目標(biāo)、用途管制為核心的土地管理基本制度，為保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

但是，作為土地龍頭法，《土地管理法》面臨著土地征收制度不完善、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等入市、宅基地用益物權(quán)不能完整落實(shí)、土地增值收益分配機(jī)制不健全、土地資源要素利用效率低下等諸多問題，阻礙了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新一輪土地制度改革。早在2005年，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)就將該法的再次修訂正式納入立法規(guī)劃。2017年5月，國(guó)土資源部正式發(fā)布《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）（以下簡(jiǎn)稱一審稿）公開征求意見，2018年5月，有關(guān)部門再次就《土地管理法（修正案》（草案二審稿）（以下簡(jiǎn)稱二審稿）征求意見。

從《土地管理法（修正案）》一審稿和二審稿來看，本次修法增設(shè)了土地督察制度，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征地程序有所改進(jìn)，有限地允許集體土地不經(jīng)征收進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，并為后續(xù)土地征收制度改革留有余地。但是，總體上來看，立法相對(duì)謹(jǐn)慎保守。一審稿、二審稿總體上趨于穩(wěn)健，法律修改主要集中在耕地保護(hù)、土地征收、宅基地管理、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理等制度，其對(duì)既有土地制度總體突破不大，第三章土地利用總體規(guī)劃部分沒有改動(dòng)，農(nóng)村承包地和宅基地“三權(quán)分置”政策也未在修法中體現(xiàn)。

修法之根柢在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益

法者，國(guó)之權(quán)衡也，時(shí)之準(zhǔn)繩也。土地利益涉及社會(huì)公眾、中央政府、地方政府、市場(chǎng)資本、農(nóng)村集體和農(nóng)民等多重主體，因此，土地立法具有公益、私益等多重屬性。土地立法必然要遵循并有效回應(yīng)土地權(quán)利社會(huì)化的趨向，不僅要著眼于構(gòu)建土地資源配置秩序、保障土地權(quán)利主體，更應(yīng)注重實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。

結(jié)合中國(guó)國(guó)情，土地立法需實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益主要表現(xiàn)在三個(gè)層面：宏觀層面保障糧食安全、保護(hù)生態(tài)文明；中觀層面有效有序利用土地資源；微觀層面保障土地權(quán)利主體利益。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中法律的作用在于，為存在利益沖突且界限不清的稀缺資源，提供清晰的邊界，以公共權(quán)威強(qiáng)制實(shí)施權(quán)利界定和利益分配。因此，本次修法的亮點(diǎn)之一在于設(shè)置了土地督察制度和永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。在一審稿和二審稿中都規(guī)定了“國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)于省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國(guó)務(wù)院確定的其他城市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”的權(quán)力。同時(shí)在既有基本農(nóng)田保護(hù)制度的基礎(chǔ)上，加上“永久”二字，明確了永久保護(hù)基本農(nóng)田。

修法之圭臬在于平衡公益與私益

本次修法試圖清晰全面地對(duì)公共利益予以界定，進(jìn)而在一定程度上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中公共利益與私人利益之間一種理性的平衡。在一審稿和二審稿中均增加了對(duì)于依法征收農(nóng)民集體所有土地的法定情形的列舉。但是無論是一審稿中列舉的關(guān)于“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要”還是二審稿中“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)的需要”的規(guī)定，都可能提高違法違規(guī)擴(kuò)大征收土地范圍的風(fēng)險(xiǎn)。

眾所周知，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，各級(jí)政府享有土地利用總體規(guī)劃的編制權(quán)。筆者認(rèn)為，除通過立法盡可能明確依法征收土地的法定情形外，當(dāng)下完善征地制度的肯綮更在于完善土地征收程序。畢竟土地征收不僅涉及被征收人的私益，還涉及社會(huì)公共利益，需要通過公共利益審查、專家論證、共同調(diào)查、決策聽證、被征收人利益代表等機(jī)制的設(shè)置，充分保障被征收人在內(nèi)的廣大公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。正如英美法諺所云，“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)。”基于權(quán)力制衡的基本原理，政府尤其不宜作為公共利益的裁判者。筆者建議，借鑒美國(guó)議會(huì)主導(dǎo)型征收模式的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，賦予代議機(jī)關(guān)在征收制度中的核心地位，將公共利益的裁判權(quán)交由人民利益的代表機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)行使。

修法之核心在于適度約束政府“管理”權(quán)

毋庸置疑，資源配置市場(chǎng)化已成為中國(guó)全面深化改革的共識(shí)。中共十八屆三中全會(huì)提出要“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，并將“土地制度改革”納入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系”部分。作為基礎(chǔ)性資源的土地資源，其配置必須由市場(chǎng)起決定作用。但是，土地所聚合的生產(chǎn)性、保障性、資本性等多重屬性，使得《土地管理法》必然具有鮮明的社會(huì)性和公共性。正如西方學(xué)者哈耶克所說，“一個(gè)功能顯著的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，有時(shí)以國(guó)家采取行動(dòng)為前提，有一些政府行動(dòng)對(duì)于增進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用而言，極為助益，而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還能容忍、接受更多的政府行動(dòng)，只要它們是符合有效市場(chǎng)的行動(dòng)?！薄锻恋毓芾矸ā返膬?nèi)質(zhì)在于“管理”，當(dāng)然離不開政府有序、有度、有效的監(jiān)管和調(diào)控。因此，在修法中必須考慮如何明晰政府的權(quán)責(zé)，“更好發(fā)揮政府作用”，同時(shí)也應(yīng)以制度之籠適度約束政府權(quán)力，防范公權(quán)濫用。

本次修法一大爭(zhēng)議點(diǎn)在于“土地增值收益調(diào)節(jié)金”條款。二審稿第六十三條第二款規(guī)定“按照前款規(guī)定將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交其他單位或者個(gè)人用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)人民政府繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定，必要時(shí)國(guó)務(wù)院可以決定不再征收土地增值收益調(diào)節(jié)金?！?顯然這一規(guī)定旨在構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中土地增值收益共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。但是二審稿將《土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法》的制定權(quán)賦予地方政府。在既有財(cái)政體制尚不完備的前提下，作為理性經(jīng)濟(jì)人，地方政府難免會(huì)衍生干預(yù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，將收取土地增值收益調(diào)節(jié)金作為地方財(cái)政增收工具的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，這顯然不利于土地制度改革的推進(jìn)和土地市場(chǎng)秩序的維護(hù)。因此，筆者建議由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一行使《土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法》的制定權(quán)，同時(shí)為避免重蹈既往土地出讓金管理無序之覆轍，建議立法明確將土地增值收益調(diào)節(jié)金納入預(yù)算管理范疇。

中國(guó)土地制度改革還在路上，《土地管理法》的修改也正在進(jìn)行，還需要進(jìn)一步完善。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）