特朗普稅制改革的理論分析*

◆陳 宇 ◆張毓倫

內(nèi)容提要：特朗普稅改是繼里根稅改之后美國政府的又一次較大規(guī)模的稅制調(diào)整。供給學派理論、最優(yōu)稅收理論及公平課稅理論是特朗普稅改的幾個重要理論基礎(chǔ)。特朗普稅改的主要措施均能從這些理論中找到支撐。特朗普稅改并非美國稅制的本質(zhì)性改革，但其減稅政策帶給世界各國的外溢效應(yīng)值得高度重視，我國應(yīng)正視這一挑戰(zhàn)，繼續(xù)推進結(jié)構(gòu)性減稅改革。

本文從稅收基本理論出發(fā)，深入分析特朗普稅改政策相關(guān)問題。本文首先認為，這次改革并沒有對美國稅制結(jié)構(gòu)做徹底改革，僅僅是在現(xiàn)有的所得稅框架之內(nèi)進行調(diào)整，沒有“試水”當前世界范圍內(nèi)廣泛施行的增值稅。

一、特朗普稅制改革的理論基礎(chǔ)

稅制改革是一項系統(tǒng)工程，其方案的提出、設(shè)計與實施都有賴于規(guī)范的稅制改革理論的指導(dǎo)。特朗普稅改計劃的提出也必然受到諸多稅收理論的影響。我們認為，供給學派理論、最優(yōu)稅收理論和公平課稅理論是支持特朗普稅改計劃的重要理論基礎(chǔ)。

（一）供給學派理論

美國在20世紀70年代經(jīng)歷了嚴重的經(jīng)濟危機，高失業(yè)與高通脹并存，傳統(tǒng)的凱恩斯經(jīng)濟理論并不能從根本上解決問題。此時，以拉弗為首的經(jīng)濟學家所創(chuàng)立的“供給管理政策”為解決宏觀經(jīng)濟難題提供了開創(chuàng)性的理論指導(dǎo)。該思想認為，要著重解決資本和勞動力投入的數(shù)量和質(zhì)量及其使用效率的“總供給”問題，而增加社會儲蓄、投資和勞動力的有效工具便是減稅政策。作為供給學派的先驅(qū)，羅伯特·蒙代爾十分重視從供給角度出發(fā)研究稅收對經(jīng)濟產(chǎn)生的積極作用，他極力主張通過減稅營造出一個寬松的財政政策環(huán)境，以擴大經(jīng)濟產(chǎn)出。與此同時，他還提出緊縮的貨幣政策可以抑制通貨膨脹，避免泡沫經(jīng)濟的出現(xiàn)。

供給學派減稅理論主要是解決如何使資本主義經(jīng)濟擺脫滯脹這個問題。其中著名的“拉弗曲線”以函數(shù)形式量化了稅收與稅率的關(guān)系。一旦落入“拉弗禁區(qū)”，由于國民收入也即稅基的萎縮，單方面的稅率增加無法使得稅收收入增加。此時，過重的稅收負擔還會使國民從事勞動生產(chǎn)的欲望下降，不僅政府的財政會出現(xiàn)嚴重的困難，整體的國民經(jīng)濟也會愈發(fā)蕭條。因此，根據(jù)“拉弗曲線”原理，政府要想“拔最多的鵝毛聽最少的鵝叫”，應(yīng)當在合理區(qū)間內(nèi)降低稅率。

（二）最優(yōu)稅收理論

最優(yōu)稅收理論是以福利經(jīng)濟學為基礎(chǔ)的一種稅制選擇理論。該理論在假定公平不受影響的情況下觀察效率損失最小化，實際上是對稅收效率與稅收公平這兩項基本原則的綜合和深化。歸根結(jié)底，最優(yōu)稅制理論研究的核心是如何兼顧稅制的公平與效率。最優(yōu)稅制理論主要聚焦在最優(yōu)商品稅和最優(yōu)所得稅上面。商品稅容易實現(xiàn)效率目標（沒有扭曲效應(yīng)或超額負擔最小），它需要解決的問題是如何發(fā)揮公平收入分配功能；所得稅容易實現(xiàn)公平收入分配目標，它亟待解決的問題是如何促進經(jīng)濟效率。

（三）公平課稅理論

公平課稅理論最初起源于亨利·西蒙斯的經(jīng)濟理論。根據(jù)他的經(jīng)濟理論，國家需要的是使政治干預(yù)經(jīng)濟生活最小化的制度和政策。也就是說，政府在設(shè)計和改革稅制時，必須堅持按照公平原則籌措資金，同時又限制政治程序?qū)κ袌鼋?jīng)濟的干預(yù)這兩項原則，想要達到這種目的就需要選擇恰當?shù)亩惢：嗬の髅伤拐J為，工資與薪金、經(jīng)營所得、資本利得、租金、特許權(quán)使用費、附加福利、轉(zhuǎn)讓所得、贈與與遺產(chǎn)所得等都要包含在稅基當中以計算個人所得稅。寬稅基能夠給降低名義稅率帶來空間，從而降低稅收的超額負擔，更加有利于兼顧公平與效率。

除了普遍課稅原則，公平原則還包括能力負擔原則和社會公平原則。能力負擔原則也即量能負擔原則，其中橫向公平指的是擁有相同數(shù)額的總收入的人應(yīng)該繳納相同金額的稅收；縱向公平指的是具有更強能力的人比能力不足的人繳納更多的稅收。這兩大原則也是歷屆美國政府稅制改革的重要指導(dǎo)思想。

二、特朗普稅制改革具體內(nèi)容分析

（一）里根稅改和特朗普稅改比較

里根總統(tǒng)是供給學派理論的推動者和重要實踐者。特朗普稅改自提出以來，經(jīng)常被提出與里根稅改比較。兩者在降稅率，擴稅基等具體措施方面有不少相似之處，但是在歷史背景和政策效果等方面卻存在明顯差異，具體比較見下表。

表1 里根稅改與特朗普稅改對比

雖然特朗普希望像里根總統(tǒng)一樣，通過實施大刀闊斧的減稅改革，興利除弊，破解困擾美國發(fā)展的諸多國內(nèi)、國際難題，開啟一個美國強盛的新時代，續(xù)寫“讓美國再次強大”的傳奇，但是二者所處的歷史背景、國內(nèi)矛盾和國際形勢不同，因而稅改目標不同。特朗普稅改計劃這張大幅減稅的政策“藥方”，很難達到預(yù)期的效果和目的，甚至可能加劇美國的經(jīng)濟社會矛盾。

（二）公司所得稅：供給學派思想和最優(yōu)所得稅理論指導(dǎo)降低稅率

特朗普降低公司所得稅稅率等措施很大程度上源于供給學派的觀點。特朗普將聯(lián)邦公司所得稅稅率從原來的35%降低到21%，并允許資產(chǎn)投資成本100%費用化，這些減稅舉措將降低企業(yè)生產(chǎn)成本，擴大國民可支配收入，拉動就業(yè)。同時也能夠在短期內(nèi)直接提高企業(yè)盈利水平，從而擴大稅基，促進美國宏觀經(jīng)濟繁榮。

跨國企業(yè)海外利潤按照較低稅率一次性征收視同匯回稅；廢止多數(shù)企業(yè)稅式支出，但是保留研發(fā)稅收政策；實體企業(yè)的資本投入允許列入成本，企業(yè)利息支出由全額扣除改為部分扣除。這一系列行動，在國內(nèi)通過擴大企業(yè)稅后利潤、促進以制造業(yè)為主的實體經(jīng)濟的發(fā)展，在國外一方面加速本國企業(yè)滯留在海外的資金回流，另一方面也能變相地將美國打造成新的“稅收洼地”，吸引更多的外國資金涌入美國。

此外，公司所得稅稅基拓寬和稅制簡明的做法也頗具最優(yōu)所得稅理論色彩。最優(yōu)所得稅理論的代表人埃奇沃思曾在著作中闡述：通過假設(shè)累進稅率對經(jīng)濟效率和勞動供給沒有影響，將效率和公平問題轉(zhuǎn)化為在產(chǎn)出一定、取得稅收收入一定的約束條件下使社會福利函數(shù)取得最大值的問題，重視公平和效率目標間的權(quán)衡，提出應(yīng)實行單一的寬稅基而減少各種扣除和抵免等優(yōu)惠。特朗普稅改提出廢除多項扣除，特別是國內(nèi)制造類扣除，取消地方所得稅扣除，限制企業(yè)利息扣除，并取消可替代最低稅制（AMT）。這些措施在降低公司所得稅稅率的同時，大幅擴寬稅基，既減小了以往大企業(yè)能通過各種優(yōu)惠減小稅基、降低稅負的程度，促進了公平，又實現(xiàn)了更為簡明高效的稅制，能夠提高效率，這些措施正是最優(yōu)稅收理論思想的體現(xiàn)。

（三）個人所得稅：公平課稅論下拓寬稅基

在公平課稅論下，理想稅制是根據(jù)綜合所得概念對寬所得稅基課征累進的個人直接稅。寬所得稅基能在不同的所得類型之間，不同的部門之間和不同的活動之間實現(xiàn)稅收中性。同時寬稅基也有助于降低名義稅率，從而使稅收的超額負擔或福利成本最小化。

美國稅法繁雜，申報程序煩瑣，富人可以雇傭?qū)I(yè)人士進行納稅籌劃，通過各種專項扣除和抵扣項目降低自身稅負。特朗普稅改計劃大量廢除這類扣除項目，拓寬了稅基，縮小了避稅空間，稅制簡明性隨之提高。與此同時，增加標準扣除額、保留房貸利息扣除、加強兒童抵免等措施能夠保證對中低收入人群的支持力度，從而起到增強公平性的作用。

雖然特朗普主張其稅改包含以上增強公平的措施，但也應(yīng)注意到方案中大幅提高AMT和遺產(chǎn)稅門檻等措施被質(zhì)疑為實際上幫助高收入人士大大降低了稅負，對中低收入者的優(yōu)惠很小，甚至還在一定程度上增加了他們的負擔，這也是其稅改計劃與預(yù)期的矛盾之處。

（四）目的地型企業(yè)稅：源于公平課稅論的現(xiàn)金流量稅

特朗普初期的稅改方案中所提出的目的地型企業(yè)稅，一直被視為海關(guān)變相征收增值稅的稅收調(diào)節(jié)手段。著名經(jīng)濟學家、美國加州大學伯克利分校教授Alan Auerbachzai對該稅種極力推崇。Alan認為，從所得稅角度看，累進性的工資稅收補貼方式使它在公平性方面比傳統(tǒng)增值稅更有優(yōu)勢。從制造業(yè)企業(yè)角度看，實行該稅種的公司所得稅的運算方式為：（產(chǎn)品銷售收入-原材料成本-工資）×稅率。與此相對應(yīng)的增值稅運算方式則為：（產(chǎn)品銷售收入-原材料成本）×稅率。因此，目的地型公司所得稅實質(zhì)上是對企業(yè)征收單一稅率的增值稅，同時具有對工資成本進行稅收補貼的效果。在這種計算方式下，稅基便是（國內(nèi)總消費-國內(nèi)總工資），與當前計算企業(yè)利潤的方式相比，較低的流動性能使得更少的利潤被轉(zhuǎn)移出去，從而提高美國征稅能力，有利于美國在國際稅收競爭中更加具有優(yōu)勢。

目的地型企業(yè)稅實際上源于公平課稅理論，該理論主張按納稅能力來征稅，但納稅能力的大小不用效用理論來衡量。亨利·西蒙斯提出，所得（即納稅能力）等于適當會計期內(nèi)的消費加上應(yīng)計凈財富的變化，使之直接對應(yīng)于可計量的現(xiàn)金流量，對于企業(yè)來講，就是對扣除全部與經(jīng)營有關(guān)的購進后的經(jīng)營所得課稅。但是，學界和政界對于其是否違反了WTO反補貼規(guī)則還沒有定論。根據(jù)《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》，締約國不能對除初級產(chǎn)品外的任何產(chǎn)品的出口直接或間接地給予任何形式的補貼，此種補貼可使產(chǎn)品的價格低于向在國內(nèi)市場同類產(chǎn)品購買者收取的可比價格。美國只是在零售環(huán)節(jié)征收銷售稅，其出口的產(chǎn)品可以同征收增值稅的國家一樣進行免稅。因此，目的地型企業(yè)所得稅制度無疑會成為一種隱形補貼。

（五）邊境調(diào)節(jié)稅：基于目的地原則的稅收

美眾議院議長瑞恩在稅改藍圖中提議用20%的現(xiàn)金流量稅取代公司所得稅,并以邊境調(diào)節(jié)稅作為補充。邊境調(diào)節(jié)稅將取消企業(yè)進口商品和服務(wù)的稅收減免，并將出口商品和服務(wù)從稅基中扣除，其目的是以較為溫和并不違反國際法的形式在進出口方面進行稅收調(diào)節(jié)。美國現(xiàn)行政策是對出口征重稅而對進口補貼。而邊境調(diào)節(jié)稅計劃以“目的地型”和“屬地稅制”稅收為基本原則，該政策無疑將鼓勵出口，限制進口。美國稅收倒置問題積重難返，邊境調(diào)節(jié)稅在很大程度上將會帶來留存海外資金回流的效果，有利于解決困擾美國政府多年的稅收倒置問題。實質(zhì)上，邊境調(diào)節(jié)稅就是一種變相的關(guān)稅，這一稅制鼓勵美國企業(yè)擴大出口，通過向那些對本國出口商品不征稅的國家出口到美國的商品征收邊境調(diào)節(jié)稅，從而消除這些國家利用“不公平”手段換來的競爭優(yōu)勢。但有專家認為邊境調(diào)節(jié)稅并不能刺激美國企業(yè)擴大出口。美國企業(yè)公共政策研究所（AEI）的學者艾倫?維雅德（Alan Viard）就認為，邊境調(diào)節(jié)稅并不會助推出口，因為實際匯率的變動將會抵消邊境調(diào)節(jié)稅的影響，而且由于匯率自由浮動的影響，新型的邊境調(diào)節(jié)稅僅限于調(diào)整本國的幣值。邊境調(diào)節(jié)稅及其與目的地型企業(yè)所得稅配合的理論基礎(chǔ)來源于最優(yōu)稅收理論，最優(yōu)稅收理論具有明顯的功利主義基礎(chǔ)，是研究如何以最經(jīng)濟合理的方法征收某些大宗稅款的理論。對于進口到美國的商品征收差別性邊境稅屬于最優(yōu)商品課稅理論，對于邊境調(diào)節(jié)稅和目的地型企業(yè)所得稅的配合屬于直接稅和間接稅的搭配理論。

三、特朗普稅制改革不包括“開征增值稅”的政策歸因

特朗普稅改計劃被其團隊自稱為“史上最大”稅改計劃，但值得探討的是，這次改革依舊沒有對美國稅制結(jié)構(gòu)做宏觀調(diào)整，僅僅是對現(xiàn)有的所得稅做結(jié)構(gòu)性調(diào)整，沒有在間接稅領(lǐng)域作增量改革。事實上，在近年來的世界性稅制改革進程中，各國紛紛采用直接稅與間接稅并重的“雙主體”稅制結(jié)構(gòu)模式。特別是增值稅因其較強的籌集稅收收入功能，在全球迅速流行開來。目前，全世界已有170多個國家（地區(qū)）開征了增值稅，除美國以外的世界主要經(jīng)濟體大都實行了增值稅制度。

開征增值稅必然能減輕美國高企的債務(wù)壓力，增值稅出口退稅政策還能促進出口，這些顯然都對美國政府具有很大誘惑力。那么為什么急于推出“史上最大”稅改計劃的特朗普政府沒有選擇顛覆性地改革稅制體系開征增值稅，而是繼續(xù)在現(xiàn)有的稅制體系中修修補補？主要有如下幾個方面的原因：

（一）憲法約束征稅權(quán)，開征新稅種難以成功

美國憲法對國會的征稅權(quán)有明文規(guī)定，國會需要在憲法允許范圍內(nèi)行使稅收立法權(quán)。開征新稅種需要眾議院提出和參議院同意，其過程相當復(fù)雜，即使國會通過，還可能受到最高法院的質(zhì)疑甚至被認定為違憲。如1789年國會制訂了《關(guān)稅條例》，但該條例在之后引發(fā)了長達一個半世紀的爭議，直到1928年才被最高法院認可。在這樣的背景下，開征新稅種絕非易事。一方面，特朗普若想提出開征增值稅必然面臨很大壓力，且很難在短期內(nèi)獲得通過；另一方面，特朗普面臨競選和中期選舉壓力，也不愿意冒如此風險推出開征增值稅的方案。

（二）侵害州政府的利益和自主權(quán)，難以獲得地方支持

在分權(quán)的聯(lián)邦分級稅收體制下,銷售稅是各州的重要稅種和收入來源，增值稅的開征無疑會在很大程度上侵蝕銷售稅的稅基，從而降低銷售稅收入，侵害各州政府的利益。銷售稅本身具有不重復(fù)征稅、稅收歸宿明確、稅務(wù)成本低等優(yōu)點，且各州政府對銷售稅擁有支配權(quán)，而增值稅可能會對各州政府政治經(jīng)濟的獨立性和自主性帶來考驗，因此州政府不愿接受增值稅。此外，大多數(shù)的政客以及民眾覺得一旦征收了需要中央政府嚴格監(jiān)管與控制的增值稅，各州以及各地方政府的稅收權(quán)力便會被制約，這就意味著中央政府權(quán)力的膨脹，久而久之，美國聯(lián)邦分權(quán)的政體便會形同虛設(shè)。這種反政府干預(yù)和反中央集權(quán)的傳統(tǒng)思想也決定了美國無法將增值稅搬上臺面。

（三）增值稅征納成本過高，民眾接受度不高

長期以來，美國直接稅占據(jù)絕對優(yōu)勢，引進增值稅將改變這一傳統(tǒng)格局，引起一系列重大改變。在美國聯(lián)邦總的稅收收入中，個人所得稅占54%，直接稅比重超過90%，貿(mào)然花費大量的金錢、精力去壯大原本就不是很重要的間接稅其實得不償失。①見http://www.irs.gov/pub/irs-soi/16databk.pdf.此外，增值稅的征稅成本和納稅成本都很高，對于現(xiàn)有所得稅已存在很高成本的美國來說，再增加一個征稅成本很高的增值稅將給征納雙方都造成巨大壓力。

四、特朗普稅改對我國稅改的借鑒與啟示

特朗普減稅方案的逐步實施會給中國帶來許多挑戰(zhàn)。面對這些挑戰(zhàn)，我國不能作為被動的受影響者，應(yīng)該保持對特朗普稅改法案的清醒認識，積極深化稅收制度改革，充分發(fā)揮我國稅收制度的優(yōu)勢。首先，繼續(xù)完善“營改增”的相關(guān)政策，推進結(jié)構(gòu)性減稅政策。給中國企業(yè)帶來真正的稅收優(yōu)惠，減輕企業(yè)稅負，從而能在根本上留住中國企業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。其次，加快個人所得稅改革進程。我國的稅制模式正在由以流轉(zhuǎn)稅為主體向以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體轉(zhuǎn)變，因此加快所得稅的改革進程對于應(yīng)對特朗普減稅政策具有重要意義。再次，積極融入國際稅收治理新體系，深化對外開放與合作。我國應(yīng)該密切關(guān)注各個國家的減稅動向，對特朗普稅改可能造成的不利影響出臺相應(yīng)的應(yīng)對措施，同時要繼續(xù)推進“一帶一路”建設(shè)，積極融入國際稅收治理新體系，成為在經(jīng)濟領(lǐng)域和稅收領(lǐng)域的帶動者和貢獻者。