基層預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的資金監(jiān)管作用探討
——基于北京市朝陽區(qū)的經(jīng)驗分析

●陳 瑩

進入新時代，黨的十九大報告對財政改革提出具體要求，對財政監(jiān)督工作也提出了新要求。按照財政部管理文件，所謂預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理，是根據(jù)財政有關(guān)預算、國庫管理制度和財務(wù)管理等有關(guān)規(guī)定，通過預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實時監(jiān)控財政資金支付、清算過程，及時發(fā)現(xiàn)、糾正資金使用問題，以控制資金使用風險、規(guī)范預算執(zhí)行的監(jiān)管活動。實行預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理，通過運用信息化手段徹底改變傳統(tǒng)財政資金監(jiān)督方式，大大提高基層財政資金監(jiān)管效率，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，切實筑牢資金安全防線。繼續(xù)深化動態(tài)監(jiān)控管理，是推進財政改革、規(guī)范預算執(zhí)行管理的需要，也是加強廉政管理、嚴肅財經(jīng)紀律的需要。

一、北京市朝陽區(qū)預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理工作現(xiàn)狀

按照財政部和北京市統(tǒng)一部署，朝陽區(qū)于2012年9月1日正式啟動動態(tài)監(jiān)控工作，將全區(qū)400多家預算單位國庫集中支付改革資金全部納入監(jiān)控范圍，參考市級并結(jié)合區(qū)內(nèi)自身情況設(shè)定了預警規(guī)則。經(jīng)過兩年系統(tǒng)穩(wěn)定運行，到2015年，隨著區(qū)屬各街鄉(xiāng)全面啟動集中支付改革工作，同步將街鄉(xiāng)集中支付改革資金納入動態(tài)監(jiān)控，單位范圍實現(xiàn)了全覆蓋，年度監(jiān)控資金量超過200億元。根據(jù)八項規(guī)定、六項禁令等要求，修訂完善了預警規(guī)則，重點對三公經(jīng)費、資金用途、政府采購、公務(wù)卡使用等方面進行動態(tài)監(jiān)控。2016年，區(qū)內(nèi)啟動財政直接支付改革工作，將工資統(tǒng)發(fā)、政府采購等直接支付資金納入動態(tài)監(jiān)控，自此，國庫集中支付改革的資金范圍也實現(xiàn)了全覆蓋，年度監(jiān)控資金量達到275.32億元。2017年，區(qū)級預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控資金范圍為集中支付改革資金，監(jiān)控范圍覆蓋全區(qū)預算單位，年度監(jiān)控財政資金達374.78億元。面對全區(qū)如此巨大的資金量，只有通過信息化管理手段，才能實現(xiàn)每天對幾千條財政資金支付信息智能實時監(jiān)管。通過對歷年數(shù)據(jù)進行分析，預警疑點信息呈逐年下降趨勢，各類疑點信息的發(fā)生得到有效控制，基層單位合理合規(guī)使用財政資金的意識得到加強，監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)揮了警示、威懾作用。

（一）健全規(guī)章制度，規(guī)范監(jiān)控管理

制度建設(shè)是監(jiān)控工作推進的保障，2012年，在啟動監(jiān)控工作之初，通過擬定動態(tài)監(jiān)控工作實施方案和內(nèi)部操作暫行規(guī)定，初步搭建了動態(tài)監(jiān)控機制的基本架構(gòu)，明確財政部門職能職責，建立互動機制。2013年，下發(fā)了進一步規(guī)范區(qū)級預算執(zhí)行的補充通知，具體明確了預算單位和代理銀行處理預警問題的工作時限，完善修訂了動態(tài)監(jiān)控內(nèi)部工作規(guī)程，進一步明確了財政內(nèi)部相關(guān)科室的預警問題處理流程和具體要求。制度機制的建立，有效提高基層國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控預警問題的處理效率和效力，提升監(jiān)控工作水平。2015年，根據(jù)財政部及北京市對動態(tài)監(jiān)控工作新的管理制度規(guī)定，完善修訂了預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理暫行辦法和內(nèi)部規(guī)程，為基層預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的規(guī)范、依法開展提供制度保障。

（二）完善機制建設(shè)，保障問題處理

全區(qū)在積極建立和完善動態(tài)監(jiān)控的各種制度基礎(chǔ)上，形成四種主要工作機制：一是動態(tài)監(jiān)控運作機制。在動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的支撐下，堅持規(guī)范化管理原則，建立起智能預警—實時監(jiān)控—人工查詢—問題處理—部門整改—跟蹤反饋的鏈條型、可追溯的工作流程，對于核查發(fā)現(xiàn)的問題進行及時處理糾正；二是監(jiān)控工作互動機制。加強系統(tǒng)各流程節(jié)點間的溝通協(xié)作，建立起代理銀行、預算單位、主管部門、預算執(zhí)行管理科室的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，形成良性互動，保證疑點信息及時處理；三是監(jiān)控信息報告機制。堅持把查處問題與促進改革、強化管理結(jié)合起來，建立動態(tài)監(jiān)控分析報告制度，將動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的疑點信息，進行歸類梳理、綜合分析，分月度、季度、年度形成報告，在局長辦公會上進行匯報，為財政管理工作提供參考；四是監(jiān)控問題處理機制。將系統(tǒng)的疑點信息轉(zhuǎn)交監(jiān)督檢查科室，作為對預算單位執(zhí)行情況的檢查內(nèi)容，實地查看單位疑點信息整改落實情況。

（三）完善系統(tǒng)建設(shè)，增強技術(shù)支撐

預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)是利用信息化的監(jiān)督方式，系統(tǒng)穩(wěn)定運行是動態(tài)監(jiān)控工作開展的前提，在改革之初，選用了運行環(huán)境相對較為成熟的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，確保軟件和硬件滿足業(yè)務(wù)需求，數(shù)據(jù)來源采取與區(qū)財政綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)相分離，保證數(shù)據(jù)的獨立性和監(jiān)控有效性，同時又有機結(jié)合，設(shè)置系統(tǒng)自動提取數(shù)據(jù)，較好地實現(xiàn)監(jiān)控數(shù)據(jù)的完整和準確。注重軟件開發(fā)和升級完善，動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)包括集中支付監(jiān)控、集中支付審核、數(shù)據(jù)分析、信息查詢等主體模塊，實現(xiàn)了動態(tài)即時、智能預警、綜合分析、數(shù)據(jù)上傳等功能。

（四）科學設(shè)置規(guī)則，提高預警效率

監(jiān)控規(guī)則設(shè)置科學合理，才能保證預警效率。目前，監(jiān)控規(guī)則設(shè)置為2類6款18條，重點對三公經(jīng)費、會議費、培訓費、政府采購、公務(wù)卡使用等方面進行動態(tài)監(jiān)控。兩大類分別是對預算單位財政資金支付過程的監(jiān)控和對代理銀行支付業(yè)務(wù)的監(jiān)控。在對預算單位財政資金支付監(jiān)控方面設(shè)置了5款15條，具體包括：①是否違規(guī)進行上下級劃轉(zhuǎn)、違規(guī)向本單位實有資金賬戶劃款，分別設(shè)置3條規(guī)則；②是否違反專項轉(zhuǎn)移支付資金、會議、培訓、差旅、接待、出國（境）費等管理規(guī)定支付財政資金，分別設(shè)置6條規(guī)則；③是否按照政府采購管理規(guī)定支付會議、印刷采購資金，分別設(shè)置2條規(guī)則；④是否執(zhí)行中央六項禁令及市委、市政府15條意見，是否違規(guī)購買煙花爆竹、煙酒、花卉等年貨節(jié)禮，違規(guī)購買、印制、寄送賀年卡，違規(guī)用公款購買月餅等，分別設(shè)置3條規(guī)則；⑤是否按照公務(wù)卡管理有關(guān)規(guī)定使用公務(wù)卡和報銷公務(wù)支出，設(shè)置1條規(guī)則。在對代理銀行支付業(yè)務(wù)監(jiān)控方面，主要監(jiān)控代理銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)是支付憑證要素中收款人、收款銀行、用途等信息是否填寫完整，監(jiān)控規(guī)則共設(shè)置3條。

（五）科室協(xié)調(diào)配合，貫徹責任落實

為保證動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)高效運行，預警問題得到及時處理，建立科室各司其職、各有側(cè)重的工作機制。綜合管理科室負責傳達上級部門文件精神和指導下級工作，制定區(qū)級動態(tài)監(jiān)控預警規(guī)則；監(jiān)督科室負責財政資金支付情況的日常監(jiān)控，分析報告、跟蹤單位落實整改；預算執(zhí)行科室負責動態(tài)監(jiān)控疑點信息的跟蹤核實，提出整改意見。各個崗位職責清晰、分工明確，實現(xiàn)執(zhí)行和監(jiān)督相分離，發(fā)揮最大監(jiān)控效力。

二、預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理工作的主要做法

全區(qū)主要通過以下四種措施，在動態(tài)監(jiān)控工作中充分發(fā)揮系統(tǒng)的警示、威懾作用，達到監(jiān)督實效。

一是制度保流轉(zhuǎn)。通過不斷建立和完善各項制度機制，明確監(jiān)控內(nèi)容、系統(tǒng)流程、工作職責等事項，為預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的規(guī)范、依法開展提供制度保障。按照制度規(guī)定，堅持規(guī)范化管理原則，對系統(tǒng)預警的疑點信息進行實時查詢，每月集中處理，要求相關(guān)預算單位進行說明，對于核查發(fā)現(xiàn)的問題及時處理糾正，定期通報，保證數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)既順暢有序，又有依可循。

二是發(fā)函促整改。對疑點信息的處理采用系統(tǒng)記錄和發(fā)函兩種形式，提升處理的效率和效果。一方面，系統(tǒng)中流轉(zhuǎn)的疑點信息，要求相關(guān)預算單位在系統(tǒng)中對進行說明；另一方面，通過發(fā)函方式通知相關(guān)預算單位，對疑點問題進行回函說明，以便業(yè)務(wù)科室及時提出整改意見。發(fā)函方式旨在進一步提高預算單位主要領(lǐng)導對規(guī)范財務(wù)管理的重視程度，確保疑點信息得到有效處理。

三是培訓講案例?，F(xiàn)場培訓與網(wǎng)絡(luò)自學相結(jié)合，不斷加強動態(tài)監(jiān)控的宣傳培訓力度，注重總結(jié)監(jiān)控系統(tǒng)疑點信息典型實例，形成案例分析，提出財務(wù)管理規(guī)范，通過實例講解得達到培訓目的。另外，在財政綜合業(yè)務(wù)平臺開辟專門版塊，發(fā)布《預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)實例分析》，針對預算單位出現(xiàn)的典型疑點信息，以舉例方式詳細分析各類原因，明確管理規(guī)范，增強預算單位自主學習能力，提高規(guī)范使用財政資金的意識。

四是數(shù)據(jù)重利用。充分利用系統(tǒng)分析功能，按月、季度、年度匯總分析系統(tǒng)運行情況，按預警規(guī)則逐條分析預警原因，建立動態(tài)監(jiān)控分析報告制度，按月在局長辦公會上進行匯報。同時，將系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的疑點信息轉(zhuǎn)交監(jiān)督檢查科室，作為對預算單位執(zhí)行情況的檢查內(nèi)容，實地查看單位疑點說明和整改落實情況，真正做到把疑點信息與監(jiān)督檢查相結(jié)合。

三、基層預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的經(jīng)驗借鑒

在預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作培訓交流中，學習到各省、市在動態(tài)監(jiān)控工作推進過程中積累的先進經(jīng)驗。

（一）整合信息平臺，推行一體化系統(tǒng)

為加快財政管理科學化和精細化進程，對金財專網(wǎng)進行一體化升級改造，將原來單獨的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)取消，作為一個系統(tǒng)模塊嵌入到新系統(tǒng)中，整合為一個信息平臺。在新系統(tǒng)中，運用信息化技術(shù)手段，將財政財務(wù)管理規(guī)章制度與財政財務(wù)業(yè)務(wù)要求進行細化量化，并將可量化結(jié)果設(shè)置在動態(tài)監(jiān)控模塊中，隨著一體化系統(tǒng)上線運行，實現(xiàn)了用制度規(guī)范支付行為、技術(shù)保障制度落實，同時，用制度促進技術(shù)完善、技術(shù)修正制度漏洞的新型監(jiān)督管理模式，有效預防和減少了違規(guī)問題的發(fā)生。

（二）重視系統(tǒng)運行，實行雙報告制度

建立動態(tài)監(jiān)控報告機制，不僅對動態(tài)監(jiān)控預警問題及核查處理情況進行書面報告，而且及時反饋系統(tǒng)運行情況，提出完善建議，保障系統(tǒng)穩(wěn)定、監(jiān)督到位。一方面，實施例行情況報告，按月編報動態(tài)監(jiān)控情況匯總表和公務(wù)卡動態(tài)監(jiān)控情況匯總表，對系統(tǒng)預警情況、核查處理和整改落實等方面形成書面情況報告，將確實違規(guī)違紀問題移送相關(guān)部門處理。另一方面，實施運行情況報告，按照“完善操作，優(yōu)化流程，提高效率，確保安全”的原則，由負責動態(tài)監(jiān)控具體工作的科室，及時向負責系統(tǒng)運維工作的科室反饋系統(tǒng)運行情況，促進系統(tǒng)更加智能、便捷、科學。

（三）實施實地檢查，多手段促進整改

對監(jiān)控反映的重點問題開展實地檢查，出具檢查結(jié)果報告，并將檢查結(jié)果反饋至有關(guān)預算執(zhí)行業(yè)務(wù)科室，以便主管業(yè)務(wù)科室督促整改、加強管理。針對動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的預算單位違規(guī)或者不規(guī)范操作行為，采取多種措施，督促單位整改，通過多種形式，提高預算單位的重視程度，有效發(fā)揮動態(tài)監(jiān)控威懾作用，促進支付行為規(guī)范化。

（四）擴大監(jiān)控范圍，加強實撥資金監(jiān)管

在單位零余額賬戶下分設(shè)財政實撥資金子賬戶，一體化系統(tǒng)的支付模塊增加實撥資金監(jiān)管菜單。單位使用實撥資金時，需登錄一體化業(yè)務(wù)系統(tǒng)填報授權(quán)支付憑證，向代理銀行簽發(fā)支付指令。財政部門與代理銀行和單位之間通過信息化手段實現(xiàn)信息和數(shù)據(jù)的交換與采集，在網(wǎng)上實現(xiàn)對財政實撥資金流向的全過程監(jiān)督以及支付信息反饋，確保實撥資金安全規(guī)范使用。

（五）配合相關(guān)部門，形成監(jiān)督合力

配合紀檢部門開展關(guān)鍵時間節(jié)點的重點專項監(jiān)控，在年底年初、五一、中秋、國慶等正風肅紀敏感期，根據(jù)具體要求，有針對性地篩查敏感期支付信息，提供有關(guān)違反八項規(guī)定等內(nèi)容的疑點信息，通過預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，配合相關(guān)部門深挖隱形“四風”，為狠糾“四風”安上“天眼”。

（六）參與績效評價，對各部門進行考核

將預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理情況納入部門績效考核指標體系，根據(jù)政府績效管理年終考核要求，對列入考核的部門進行動態(tài)監(jiān)控部分考核指標評價，并對存在違反有關(guān)管理規(guī)定、填寫不準確、多次反饋不及時等問題的部門進行扣分，從而對各部門形成激勵，提高動態(tài)監(jiān)控管理的約束力。

四、進一步加強基層動態(tài)監(jiān)控工作的幾點思考

結(jié)合基層動態(tài)監(jiān)控工作實踐，本文認為應(yīng)從以下幾方面著手，發(fā)揮預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)資金監(jiān)管作用。

（一）優(yōu)化監(jiān)控系統(tǒng)

實現(xiàn)對龐大數(shù)據(jù)量的多口徑多角度的分析和處理，需要強大的系統(tǒng)功能支持。為更好地發(fā)揮動態(tài)監(jiān)控作用，需要不斷完善系統(tǒng)功能，完善細節(jié)設(shè)計，加強分析統(tǒng)計功能。在系統(tǒng)中增設(shè)附件上傳功能，對于系統(tǒng)出現(xiàn)的疑點信息，要求預算單位針對每筆預警，上傳相應(yīng)授權(quán)支付憑證、記賬憑證及原始票據(jù)（包括發(fā)票及明細、請示、批復等），三者應(yīng)金額一致，用途相符。同時，加強與系統(tǒng)軟件開發(fā)公司的溝通，發(fā)現(xiàn)問題及時反饋，定期對系統(tǒng)運行情況進行測試和檢查，保障預警規(guī)則有效，系統(tǒng)持續(xù)、平穩(wěn)運行。

（二）完善預警規(guī)則

預警規(guī)則的設(shè)置是提高預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作效率的重要手段，建立科學全面的預警規(guī)則是監(jiān)控工作的核心，只有設(shè)置有針對性的預警規(guī)則，才能夠最大作用發(fā)揮動態(tài)系統(tǒng)的功能。在規(guī)則設(shè)置上，應(yīng)與時俱進，結(jié)合新出臺的政策和制度要求及監(jiān)控重點，不斷完善預警規(guī)則。對現(xiàn)行預警規(guī)則進行進一步梳理細化，從系統(tǒng)后臺實現(xiàn)條件設(shè)置著手，定期檢測規(guī)則運行情況，提高預警精準度，減少預警信息誤報數(shù)量。

（三）加強工作宣傳

財政預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作需要各預算單位、財政部門各相關(guān)科室、代理銀行及軟件開發(fā)公司共同合作完成，是一項涉及面廣、技術(shù)性強的系統(tǒng)工作。目前還存在工作機制不健全、系統(tǒng)操作的細節(jié)設(shè)計仍不完善、系統(tǒng)的統(tǒng)計分析功能仍存在不足、溝通協(xié)調(diào)不順暢以及處理問題不及時等問題，需要通過開展預算法律法規(guī)和財政、財務(wù)政策的宣傳，引起各方的高度重視，共同配合，形成合力才能更好地發(fā)揮動態(tài)監(jiān)控的作用。積極與預算單位、代理銀行建立溝通互動機制，闡明動態(tài)監(jiān)控的深遠意義，充分調(diào)動各方積極性，促進預算編制、預算執(zhí)行更加科學規(guī)范。

（四）擴大監(jiān)控范圍

在縣級財政部門基本實現(xiàn)國庫集中支付零余額資金的全面監(jiān)控基礎(chǔ)上，應(yīng)擴大監(jiān)控資金覆蓋范圍，逐步將授權(quán)實撥資金、財政專戶資金納入監(jiān)控范圍，并加強對重大事項、重點領(lǐng)域的監(jiān)控，使動態(tài)監(jiān)控工作在財政財務(wù)管理過程發(fā)揮更大的作用。

（五）深入開展培訓

隨著監(jiān)控工作深入推進，雖然監(jiān)控問題逐年下降，但仍有預警預算單位資金支付的不規(guī)范行為，主要反映在資金用途填寫不準確，針對這種情況，需建立培訓的常態(tài)化機制，提高單位自學能力，不斷督促各預算單位規(guī)范資金支付行為，提升財務(wù)管理水平。通過總結(jié)監(jiān)控系統(tǒng)疑點信息典型實例，以舉例方式詳細分析各類原因，提出財務(wù)管理規(guī)范，生動有效得達到培訓目的。按照政策和規(guī)定的變化進一步總結(jié)案例，根據(jù)預算單位疑點信息情況動態(tài)更新案例，對同類問題進行分析整理。

（六）強化數(shù)據(jù)運用

定期對監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)的疑點信息、系統(tǒng)運行情況等方面，進行分類梳理、綜合分析，提升監(jiān)管效果。通過對監(jiān)控結(jié)果進行實時的、全方位、多角度的綜合分析，有針對性的分析關(guān)注要點、重點項目支出、有關(guān)政策落實情況及運行規(guī)律，為加強財政管理、科學研判與制定決策等提供依據(jù)與參考。充分利用監(jiān)控數(shù)據(jù)，服務(wù)于財政監(jiān)督檢查工作，配合紀檢監(jiān)察和審計部門的工作，將財政動態(tài)監(jiān)控工作與監(jiān)督檢查工作、紀檢監(jiān)察工作、賬務(wù)審計工作結(jié)合起來，形成合力，更好地提高對財政資金的監(jiān)管水平。

（七）加大整改力度

進一步匯總分析疑點信息，對于屢次出現(xiàn)疑點信息的預算單位，可采取通報、約談等方式，提高單位對規(guī)范支付行為的重視程度?？蓪謨?nèi)各業(yè)務(wù)科室的疑點信息進行分類匯總，總結(jié)經(jīng)常出現(xiàn)預警的單位和預警原因，供業(yè)務(wù)科室指導預算單位。對于經(jīng)核查確實違規(guī)或有重大違規(guī)嫌疑的，移交監(jiān)督檢查所處理，進一步提高動態(tài)監(jiān)控的約束力和威懾力。

（八）加強隊伍建設(shè)

選拔具有預算執(zhí)行管理工作經(jīng)驗并熟悉相關(guān)政策法規(guī)及各項規(guī)章制度的干部從事資金監(jiān)管工作，同時，重視開展各類業(yè)務(wù)知識和政策法規(guī)的培訓，提高監(jiān)控人員綜合素質(zhì)，以政治素質(zhì)過硬、原則性強、精通業(yè)務(wù)的預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控干部，為深化財政改革，加強財政監(jiān)管提供有力保障?！?/p>