我國橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度化的難點探討

●楊世能

一、問題的提出

橫向財政轉(zhuǎn)移支付是在既定財政體制下，財政資金在同級政府間的平行轉(zhuǎn)移，一般由財力雄厚的地區(qū)向財力匱乏的地區(qū)轉(zhuǎn)移，通過富裕地區(qū)支援貧困地區(qū)的方式，達到均衡財力、縮小地區(qū)差距、實現(xiàn)地方基本公共服務(wù)均等化的目的。作為縱向轉(zhuǎn)移支付的有效補充，世界上很多國家運用橫向轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)各級政府和各個地區(qū)之間的財政分配關(guān)系，使其成為財政再分配過程中不可或缺的重要環(huán)節(jié)和分稅制財政管理體制的重要組成部分。

1994年，我國開始實行分稅制改革，新中國成立以來的財政運行體制發(fā)生了里程碑式的變化。為了適應(yīng)分稅制的要求，中央于1995年啟動了與之相配套的財政轉(zhuǎn)移支付制度，在促成各級政府事權(quán)與支出責任的匹配、有效調(diào)整中央與地方以及地方政府之間的財政關(guān)系中發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，我國只建立了單一的縱向支付模式，橫向支付模式一直沒有在制度層面上予以明確。也正因為如此，我國的轉(zhuǎn)移支付制度僅在平衡中央與地方縱向財政關(guān)系上發(fā)揮了較大作用，對于地方政府間的財力差距日益拉大、基本公共服務(wù)不均等諸多問題的解決作用則微乎其微，明顯有悖于財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的價值追求。

隨著分稅制改革的推進，轉(zhuǎn)移支付制度不斷修改完善、漸趨規(guī)范，實現(xiàn)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度化在理論界的呼聲也日益高漲。①學(xué)者們從多個不同角度對該問題進行了研究，從最基本的一些概念性問題到建立此制度的意義、現(xiàn)有的基礎(chǔ)條件、可以借鑒的國外經(jīng)驗，再到方案設(shè)計論證、存在的問題和解決策略等諸多方面。然而，時至今日，我國的橫向財政轉(zhuǎn)移支付始終未實現(xiàn)制度化，這不禁讓人深思橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的癥結(jié)。本文正是基于當前面臨的疑惑進行探討，致力于從多個不同視角深度揭示我國橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度化的難點和原因。首先，在厘清我國橫向財政轉(zhuǎn)移支付的發(fā)展和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上系統(tǒng)梳理了國外經(jīng)驗，尤其是探尋德國模式，借鑒其實踐成功之所在。其次，從功能定位、制度設(shè)計、技術(shù)操作三個維度分析我國橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度化的重重障礙之實質(zhì)。最后，對如何破解難點以實現(xiàn)我國橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度化提出了相應(yīng)對策。

二、國內(nèi)現(xiàn)狀與國外經(jīng)驗

為了能夠更好地探討上述提出的問題，非常有必要對當前的制度現(xiàn)狀以及與該制度建設(shè)密切相關(guān)的內(nèi)容有一個清晰的認識，了解我國是否存在橫向財政轉(zhuǎn)移支付的實踐，深刻理解為什么需要實現(xiàn)橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度化。另外，“他山之石，可以攻玉”，國外在橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度上的諸多優(yōu)秀經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。特別是德國模式可以讓我們從另一個角度認識橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的本質(zhì)、產(chǎn)生的社會背景、運用的基礎(chǔ)、實踐的效果，以期從中得到啟示。

（一）國內(nèi)現(xiàn)狀及反思

1、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的沿革。財政轉(zhuǎn)移支付制度自誕生以來每年都會有一些調(diào)整，本文整理了系列重要文件并制表如下，可以更清晰地展示該制度的發(fā)展歷程（見表1）。

自分稅制改革以來，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度也實施了二十多年，如表1所示，我國實行的是純粹的縱向轉(zhuǎn)移支付，不曾出現(xiàn)過法治化、規(guī)范化、公式化的橫向轉(zhuǎn)移支付?？v向轉(zhuǎn)移支付資金在上下級政府間無償轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為中央對地方的稅收返還、體制性補助和上解、結(jié)算補助和上解、專項撥款等形式。從其在這二十多年里發(fā)揮的調(diào)節(jié)功能來看，其在縮小地區(qū)間經(jīng)濟差距、調(diào)節(jié)地區(qū)間財政能力上顯得“心有余而力不足”。

表1 我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的沿革②

2、我國財政轉(zhuǎn)移支付制度反思。財政轉(zhuǎn)移支付制度在我國財政管理體制中至關(guān)重要，尤其對分稅制改革的順利推進提供了很大助力。但是，其在運行過程中也不是盡善盡美，比如，我國《憲法》從未提及過轉(zhuǎn)移支付，全國人大、全國人大常委會也沒有對其進行立法規(guī)制，《預(yù)算法》第十六條對其原則性問題雖有所涉足，卻也只是“蜻蜓點水”，完全沒有達到實質(zhì)性規(guī)范的效果,直接導(dǎo)致其在實踐中長期依賴于部門規(guī)章甚至行政系統(tǒng)的內(nèi)部文件。劉劍文（2005）指出我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度存在政府間事權(quán)、財權(quán)劃分不清；財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配不規(guī)范，缺乏合理的標準；財政轉(zhuǎn)移支付立法層次低，缺乏法律權(quán)威性等問題。徐陽光（2009）也認為，目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度主要存在以下三個問題——立法位階過低且體系不完善；立法側(cè)重于轉(zhuǎn)移支付資金的計算，淡化了法的色彩；省以下轉(zhuǎn)移支付立法缺乏規(guī)范性。顯然，未實現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付制度化自然也是轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、不健全、不合理的一大體現(xiàn)。

不過相當一部分學(xué)者認為，雖然我國不存在真正意義上的橫向轉(zhuǎn)移支付，但是存在具有該支付性質(zhì)的“對口支援”，即認為“對口支援”是橫向轉(zhuǎn)移支付的實踐基礎(chǔ)，或者說“對口支援”已經(jīng)有了橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形，甚至有人直接聲稱“對口支援”本質(zhì)上就是橫向轉(zhuǎn)移支付。除此之外，近年來有學(xué)者認為“生態(tài)補償”也是橫向轉(zhuǎn)移支付的一種形式。③從這個層面上講，我國具備橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的條件，只是長期沒有形成合理穩(wěn)定的規(guī)范機制。不僅缺乏法律依據(jù)，還沒有科學(xué)的計算公式，激勵機制不健全，評估機制空白，使得“對口支援”往往只能在災(zāi)后重建、扶貧攻堅等問題上解決燃眉之急，而對于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的作用則十分微弱。當然也有學(xué)者獨樹一幟，認為“對口支援”不宜制度化為橫向轉(zhuǎn)移支付。因為“對口支援”體現(xiàn)的主要是財政的收入分配職能，屬于中央政府的職責，若將該職責強行劃分給地方政府，無疑會使得政府間財政職能劃分錯位。同時，并不是所有推行分級財政體制的國家都可以效仿德國，我國目前還沒有適合橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的特定條件。

綜上所述，可以肯定的是我國尚未建立起規(guī)范化、法治化、體系化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，實踐中廣泛存在的“對口支援”、“生態(tài)補償”等是否具有橫向轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)也未達成共識。換言之，我國是否具備建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度的條件、是否應(yīng)促使橫向轉(zhuǎn)移支付制度化還存有較大爭議。

（二）國外經(jīng)驗及參考

西方的財政轉(zhuǎn)移支付制度起源于財政法定原則，而財政法定原則又源于議會制度，與稅收法定原則、預(yù)算法定原則緊密聯(lián)系。任何一個國家在任何一種政體下，都會因自然地理、人文社會、科學(xué)技術(shù)等諸多因素導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展不均衡。因此，不論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，轉(zhuǎn)移支付制度在平衡政府間財力差距中都扮演著重要角色。

1、國外財政轉(zhuǎn)移支付制度介紹。在聯(lián)邦制的美國、德國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家中財政轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展已較為成熟，在日本和法國等單一制國家中也很有特色（見表2）。

表2 國外財政轉(zhuǎn)移支付制度梳理

縱觀各國的制度運行概況，首先，各國在轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計上都以實現(xiàn)財政方面的橫向、縱向均衡為根本任務(wù)；嚴格、清楚地界定各級政府的事權(quán)、財權(quán)。其次，轉(zhuǎn)移支付制度有多種形式，在實施過程中有主有次、靈活搭配、綜合運用。再次，在測算核定政府間的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額時多采用因素分析法，綜合考慮社會生產(chǎn)總值、稅源、稅基、人口、交通、公共服務(wù)水平等諸多因素，比較規(guī)范透明。最后，國外轉(zhuǎn)移支付制度都有著明確的法律依據(jù)，嚴格的立法和詳細的條文約束，轉(zhuǎn)移支付方式規(guī)范，法治化程度較高。

2、德國橫向轉(zhuǎn)移支付制度借鑒。真正實現(xiàn)了橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的最具代表性的國家是德國。德國的財政轉(zhuǎn)移支付制度是憲法賦予的基本權(quán)利，為了使各個地區(qū)的居民享有相同的生活條件，實行均等化的轉(zhuǎn)移支付制度。德國的財政轉(zhuǎn)移支付制度是以財政均衡理論為基礎(chǔ)建立起來的，包括聯(lián)邦對州、州對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付、州與州之間和州內(nèi)城鎮(zhèn)之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付的具體形式可表示如下圖：

圖1 德國財政轉(zhuǎn)移支付模式

該模式已經(jīng)制度化固定，由聯(lián)邦議會通過法制程序確定下來、長期有效，有具體明確的法律原則和規(guī)范，針對轉(zhuǎn)移支付，有一套較為完整的計算依據(jù)和數(shù)額標準。其中，橫向型轉(zhuǎn)移支付模式分為州級財政單位之間的分配和州內(nèi)各個市之間的分配兩個層次。尤其是州與州之間的橫向轉(zhuǎn)移支付最具特色，在操作上先測量財力指數(shù)和平衡指數(shù)，財力指數(shù)衡量各州稅收能力水平，平衡指數(shù)體現(xiàn)標準財政支出需求。再將各州的這兩個指數(shù)進行對比，確定某個州作為轉(zhuǎn)移支付的貢獻者還是接受者以及確定轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模。

當然，德國的橫向轉(zhuǎn)移支付并非完美無缺，公平和效率之間的平衡從來都是一個難題，在德國也不例外。德國實行橫向轉(zhuǎn)移支付制度之初，由于地區(qū)間財力差距巨大，富裕地區(qū)每年都要向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移大量的財政資金，嚴重加劇了富裕地區(qū)的財政壓力，打擊了富裕地區(qū)的積極性。從另一個角度講，在貧困地區(qū)之間產(chǎn)生了“逆向選擇”現(xiàn)象，也可以說是橫向轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生了負激勵或負反饋。地方政府有機會主義行為，以不合理的手段獲取轉(zhuǎn)移支付資金，未能將來自富裕地區(qū)的資金科學(xué)使用，削弱了基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。于是，德國在2005年的轉(zhuǎn)移支付改革中確立了適度均等化目標，將各州的收入差距控制在一定范圍，全國各個州都能夠提供幾近相同標準的公共服務(wù)。

德國的橫向轉(zhuǎn)移支付在均衡地方財力方面作用突出，確實可以給我們很多啟發(fā)，但絕不可照搬照用，畢竟中德之間還是存有較多迥異。首先，從理論出發(fā)點來看中德在財政轉(zhuǎn)移支付上的目標是一致的，都以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為核心，但我國目前的財政分權(quán)還沒達到德國一樣的徹底明了、界限清晰，也就是說我國尚不具備制度化的基礎(chǔ)。其次，我國的財政轉(zhuǎn)移支付也沒有實現(xiàn)法治化，在法律規(guī)范上與德國更是不能相提并論。再次，中德的經(jīng)濟發(fā)展水平、稅收能力、人口規(guī)模、人文環(huán)境等眾多方面都是有區(qū)別的?？偠灾趨⒖嫉聡臋M向轉(zhuǎn)移支付制度時存在太多的變量因素，那種認為既然德國的橫向轉(zhuǎn)移支付制度在均衡地區(qū)財力中效果顯著，所以我們要按照德國模式盡快實現(xiàn)我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的觀點是值得商榷的。畢竟除了德國之外，很多國家如美國、法國、英國均沒有采用橫向轉(zhuǎn)移支付，但并不等于這些國家就放棄了地區(qū)間的橫向財政平衡，只不過這些國家的縱向轉(zhuǎn)移支付在某種程度上也具有了橫向均等化效應(yīng)。

三、橫向轉(zhuǎn)移支付制度化難點剖析

從我國橫向轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀和國外的橫向轉(zhuǎn)移支付的對比中可以看到一些橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的難點。長期以來學(xué)者們也很注重論證我國實行橫向財政轉(zhuǎn)移支付的必要性，專注于框架構(gòu)建，但就我國實行橫向轉(zhuǎn)移支付的可行性以及難以建立的原因探討較少。本文另辟蹊徑，嘗試從正面、反面、側(cè)面不同視角思考，直擊困難，將難點歸結(jié)為：本質(zhì)難點、制度難點、技術(shù)難點。

（一）本質(zhì)上：財政分權(quán)不徹底，轉(zhuǎn)移支付定位含糊

“轉(zhuǎn)移支付的背后是部門利益的調(diào)整，是政府職能的轉(zhuǎn)變，是央地財政關(guān)系的重構(gòu)?！毖氲仃P(guān)系體現(xiàn)在財政管理體制中就是財政分權(quán)，財政分權(quán)實則就是央地財權(quán)、事權(quán)的劃分，決定著財政收支劃分，而財政轉(zhuǎn)移支付主要與作為財政分權(quán)核心的財政收支劃分緊密聯(lián)系。

1、央地事權(quán)界限不清。所謂事權(quán)是指“一級政府應(yīng)承擔的運用財政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責”。④央地事權(quán)界限不清表現(xiàn)為收入劃分和支出責任劃分不匹配，1994年分稅制改革將大量財權(quán)收歸中央，卻下放更多事權(quán)給地方政府。財權(quán)集中于中央，在轉(zhuǎn)移支付中，中央享有絕對主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)?？墒?，“諸多本應(yīng)由地方財政負擔的支出卻由中央政府承擔，而不少本應(yīng)由中央財政負擔的支出，卻推給了地方財政?！睂?dǎo)致中央與地方、地方政府與基層之間的財政關(guān)系更加不和諧。簡言之，就是分工不明確不利于發(fā)揮財政資金的功效。矛盾的根源不得不追溯到1994年分稅制改革的不徹底——只調(diào)整了收入劃分，而未在支出劃分上作出詳細安排，之后很多最初設(shè)定的地方稅稅種也慢慢演變成了共享稅，“營改增”也使得地方喪失了一些主體稅種。與之同時，央地事權(quán)劃分不清，事權(quán)界限模糊。⑤事實上，事權(quán)的內(nèi)涵、事權(quán)的劃分本就是一個難題，需要各個方面的有機配合。制度上很難作出明確規(guī)定，理論研究上也不太容易闡釋清楚，事權(quán)不清自然就成為了一個難以攻克的關(guān)礙。為此，國務(wù)院也專門發(fā)了指導(dǎo)意見推進央地事權(quán)劃分，進一步廓清事權(quán)的內(nèi)涵、劃分的原則及相應(yīng)的配套機制。

如果還要繼續(xù)深究下去，必須考慮政府介入市場的邊界問題，政府與市場之間的關(guān)系不確定，再怎么劃分事權(quán)都會影響市場在資源配置中的決定性作用，進而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給效率低下。事權(quán)劃分實為央地之間的權(quán)力博弈，中央在乎“木桶效應(yīng)”，更希望實現(xiàn)公共利益均等化，而地方則更加重視自身利益，在不違背中央大原則的情況下，地方政府會最大化地實現(xiàn)地方利益，即便是“藏富于民”也是極有可能的。這是橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的實質(zhì)難點之一，通常，相對富裕的地區(qū)是很不情愿將有利于自身福祉的財政資金轉(zhuǎn)移給財力薄弱地區(qū)的。正是這種狹隘的地方利益觀嚴重影響著國家財力的平衡與分配，成為基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)道路上的“攔路虎”，而要破解這種“自私自利”的本性也絕不會易如反掌。

2、目標定位不明確。首先，財政轉(zhuǎn)移支付本質(zhì)上就是以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標，但并不僅僅局限于促進均衡發(fā)展，不但要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，而且其還要配合落實中央政策，促進改革。除此之外，可能還承載著很多其他目的，但不管轉(zhuǎn)移支付有多少“小目標”，“均衡”才是其最為核心的目標。而在實際運行中以效率優(yōu)先的政策導(dǎo)向，已經(jīng)使得轉(zhuǎn)移支付的目標發(fā)生了偏離。既要促進公平又要兼顧效率還要維護既得利益，目的太多，導(dǎo)致資金分散，功效喪失。此外，一直以來將橫向轉(zhuǎn)移支付定位為對縱向轉(zhuǎn)移支付的補充在某種程度上就降低了橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的必要性。也就間接表明橫向轉(zhuǎn)移支付只具有替代性功能，該制度似乎可有可無。實際上前文也有所提及，并不一定說要實現(xiàn)地區(qū)間的橫向均衡就必須依靠橫向轉(zhuǎn)移支付。一則完善、規(guī)范的縱向轉(zhuǎn)移支付也可以起到橫向均衡效應(yīng)。況且橫向轉(zhuǎn)移支付制度建立起來后未必就比縱向轉(zhuǎn)移支付制度好，如若設(shè)計不當還會引發(fā)新的問題，那就得不償失。二則“對口支援”、“生態(tài)補償”等其他手段也可以彌補，雖然這些方式在某種程度上缺乏規(guī)范、飽受詬病，但不能否認地區(qū)間政府的轉(zhuǎn)移支付，對平衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、縮小貧富差距、解決突發(fā)危機發(fā)揮了重要作用。三則沒有明確的預(yù)期目標，在執(zhí)行過程中隨意性會很大，難以形成有效的財力均衡機制。正因為這些原因，在橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立上，中央政府并沒有很重視，地方政府也不主動去爭取，以致長期束之高閣。

（二）制度上：現(xiàn)實情況復(fù)雜，財政法定困難

制度上的難點往往要落實到法律規(guī)范不健全上，正所謂“財政轉(zhuǎn)移支付是一個經(jīng)濟問題，也是一個政治問題，更是一個法律問題?！鞭D(zhuǎn)移支付的主體、客體、對象、內(nèi)容、方式、程序、責任等均沒有通過立法形式明確，給橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立帶來了極大的不確定性。

1、相關(guān)法律法規(guī)缺位?？梢哉f，我國轉(zhuǎn)移支付立法層次太低、權(quán)威性不高、法律法規(guī)不完善、覆蓋內(nèi)容不全面、約束力不夠強、統(tǒng)一性弱、穩(wěn)定性差等問題已是學(xué)界的共識。在2015年新《預(yù)算法》實施之前，財政轉(zhuǎn)移支付甚至未處于“法律”層面。只有大量的國務(wù)院行政規(guī)章、政策性文件以及財政部的相關(guān)辦法，沒有一部專門的法律予以規(guī)制。根據(jù)《立法法》第八條、第九條、第十條的相關(guān)規(guī)定，這本質(zhì)上已經(jīng)違反了財政法定原則。財政轉(zhuǎn)移支付法的立法主體依法應(yīng)當是全國人大及全國人大常委會，就算全國人大常委會授權(quán)給國務(wù)院行使，授權(quán)決定也應(yīng)當明確授權(quán)的目的、范圍和期間。從1994年至今已逾二十載，財政轉(zhuǎn)移支付立法仍由國務(wù)院行使。財政立法不應(yīng)由行政來主導(dǎo)，只有實現(xiàn)真正的財政法定，才能保證立法的科學(xué)性和民主性，才能發(fā)揮法律的權(quán)威性，才能使得制度穩(wěn)定、社會安定。

立法上的罅隙直接導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)缺位，實體性法律制度不足，程序性法律制度缺失。關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的決策、審批、支付、監(jiān)督、救濟、責任等關(guān)鍵環(huán)節(jié)沒有一部可以參照的程序性法律。其一，財政轉(zhuǎn)移支付的主體、客體、對象、相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)沒有明確的法律依據(jù)，于是，實踐中財政轉(zhuǎn)移支付資金的分配不公開、不透明、不規(guī)范，挪用、截留財政轉(zhuǎn)移支付資金的現(xiàn)象屢見不鮮，嚴重侵害了公共利益，損害了財政轉(zhuǎn)移支付制度的功效，對政府形象也產(chǎn)生不利影響。其二，財政轉(zhuǎn)移支付制度多以部門規(guī)章的形式進行規(guī)范，由于部門規(guī)章的立法權(quán)限，各級政府及其部門的具體法律責任嚴重空缺。其三，我國財政資金的撥付程序沒有法律規(guī)定，與之相對應(yīng)的救濟程序也缺失，造成了轉(zhuǎn)移支付運行過程中的混亂。

2、地區(qū)間財力差距太大。目前有這樣一種傾向，一旦出現(xiàn)某種不好的社會現(xiàn)象都要歸因于法律制度不健全。其實，我們更應(yīng)該關(guān)注的是法律制度建立不起來背后的原因，以及法律制度建立起來后的實施效果。就算制定了法律，沒有強有力的執(zhí)行保障也是紙上談兵。提出財政轉(zhuǎn)移支付法治化很容易，設(shè)計法治化的框架也不是大問題，但真要立法并非輕而易舉，需要綜合考慮太多因素，涉及太多的利益糾葛。我國作為一個發(fā)展中國家，當前正處于社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，三十多年快速發(fā)展積累下來的問題日現(xiàn)端倪，各種矛盾不斷加劇，錯綜復(fù)雜的國情增加了立法的難度。另外，立法技術(shù)不成熟也是一個重要原因，與其草率立法還不如等待萬事俱備再立不遲。德國民法典在薩維尼的堅持下花了一百多年千錘百煉才頒布，成為了民法典的楷模，就是最好的先例。

橫向轉(zhuǎn)移支付制度化困難是由我國的基本國情決定的。我國地區(qū)間財力差距太大，特別是東西部以及城鄉(xiāng)間發(fā)展不均衡，現(xiàn)實情況錯綜復(fù)雜，在客觀上不符合橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的基本條件。雖然建立橫向模式的財政轉(zhuǎn)移支付制度就是要解決同級政府之間所存在的財政能力差異，實現(xiàn)各地基本公共服務(wù)水平均等化，但地區(qū)間財力差距也不能太大。因為，橫向轉(zhuǎn)移支付具有較強的市場化特征，財政資金轉(zhuǎn)移建立在自愿基礎(chǔ)之上，富裕地區(qū)在資金流出的同時也要“有利可圖”，從貧困地區(qū)獲取資源。如果地區(qū)間差距過大，富裕地區(qū)單純地犧牲了自身財政利益而不能獲取到任何好處，這項制度的生命力也不會旺盛，甚至還會引發(fā)富裕地區(qū)納稅人的不滿，加劇社會矛盾。我國改革開放之初推行“讓一部分人先富起來”的政策，現(xiàn)在富的人確實富起來了但可能忘記了“先富帶后富，實現(xiàn)共同富?！钡摹凹s定”，貧富差距越來越大。在這種情況下，橫向轉(zhuǎn)移支付制度化不太具有可行性。

（三）技術(shù)上：實踐經(jīng)驗匱乏，實務(wù)操作不易

首先，在二十多年的制度運行中缺少橫向、縱向兩種模式有機結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付實踐，沒有橫向模式的參與，大大削弱了轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。其次，轉(zhuǎn)移支付額的確定欠規(guī)范，我國財政轉(zhuǎn)移支付缺乏衡量各地區(qū)財政能力的統(tǒng)一指標。上級政府對下級政府沒有一個科學(xué)、合理、統(tǒng)一的標準向地方進行轉(zhuǎn)移支付。與此同時，轉(zhuǎn)移支付的資金分配的公開透明度不高，缺乏監(jiān)督機制，財政資金的使用相當隨意，導(dǎo)致各地發(fā)展不均衡狀況一直難以有效解決。建立橫向模式的轉(zhuǎn)移支付同樣要面臨這些未解之難，而且相較縱向模式，橫向轉(zhuǎn)移支付額的測量、資金分配的依據(jù)、接收方對資金的規(guī)范使用等問題更為繁瑣。轉(zhuǎn)移支付本就是一項復(fù)雜工程，涉及金額十分巨大，先不說規(guī)范性文件難以涵蓋轉(zhuǎn)移支付的方方面面，單是轉(zhuǎn)移支付額的計算公式、測算辦法、資金分配的科學(xué)性和合理性就很值得考量。這涉及眾多要素，需要真實全面的財政數(shù)據(jù)支撐。而數(shù)據(jù)的真實性又不容易保證，特別是在信息不對稱、統(tǒng)計能力有限的情況下。一言以蔽之，這些都制約著我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立。

四、橫向轉(zhuǎn)移支付制度化的必要性及難點解決

縱然進程百般困難，當下實現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付制度化卻十分有必要。一方面我國地區(qū)間的貧富差距日益懸殊，各地區(qū)的財力差距越來越大，亟需橫向轉(zhuǎn)移支付進行調(diào)整。另一方面，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度也不斷呈現(xiàn)諸多弊端，單一的縱向轉(zhuǎn)移支付并不具有橫向性均衡的功能，難以應(yīng)對復(fù)雜多變的不均衡矛盾。橫向轉(zhuǎn)移支付制度化是構(gòu)建完善的轉(zhuǎn)移支付制度的重要部分，也是協(xié)調(diào)我國區(qū)域間均衡發(fā)展的必要手段。

（一）回歸本質(zhì)：合理劃分央地財權(quán)、事權(quán)，矯正轉(zhuǎn)移支付的功能定位

央地事權(quán)、財權(quán)的劃分是理論研究的熱點也是改革中的“硬骨頭”，我們都知道當前的“病根”何在，也提出了不同的方案“對癥下藥”，但始終難以做到“藥到病除”。因為，央地事權(quán)與財權(quán)劃分的背后是央地財政關(guān)系，要動搖這種既定關(guān)系牽動的層面甚廣，直接關(guān)涉到我國整個財政體制的改革，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。但不管如何，改革勢在必行。黨的十八屆三中全會已經(jīng)明確提出“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”，為合理劃分央地事權(quán)拉開了序幕。黨的十九大報告更進一步強調(diào)：“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”為合理劃分央地財權(quán)、事權(quán)指明了方向。

一方面，可借鑒國際經(jīng)驗，以公共物品的受益行政區(qū)域為依據(jù)確定事權(quán)的歸屬主體，明確在基層政府支出中，哪部分是其職責內(nèi)承擔，哪部分應(yīng)由上級政府支出，哪部分是共同承擔。如國防、外交、國家安全、貨幣等事關(guān)國家領(lǐng)土、政治、經(jīng)濟，應(yīng)歸屬于中央事權(quán)，中央財力雄厚，具有調(diào)控管理的條件和優(yōu)勢；地方性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方經(jīng)濟發(fā)展和管理等明顯具有區(qū)域限制的事項應(yīng)歸屬于地方事權(quán)，由地方承擔支出責任；涉及醫(yī)療、教育、文化、社會保障等公共服務(wù)事項應(yīng)屬于中央與地方的共同事權(quán)，該共同事權(quán)同樣應(yīng)有所比例明確劃分。

另一方面，推進事權(quán)劃分的規(guī)范化、法律化，使中央與地方能夠保持穩(wěn)定的關(guān)系。明確事權(quán)劃分界限，是保障轉(zhuǎn)移支付制度正常有效運行的基礎(chǔ)。而轉(zhuǎn)移支付制度在運行中定位出現(xiàn)偏差，有必要讓其回歸本質(zhì)，重申其本質(zhì)目標，即實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。這一點在新修的《預(yù)算法》中已有明顯體現(xiàn)，只是還需要在實踐中不斷強化這個意識，讓其在正確的功能定位上運行。至于橫向轉(zhuǎn)移支付，其直接作用是實現(xiàn)橫向財政平衡，其有著獨立的功能，應(yīng)定位為縱向轉(zhuǎn)移支付的“互補品”而不是定位為“對口支援”的“替代品”。而且所謂的橫向轉(zhuǎn)移支付也不應(yīng)局限于同級政府之間的財政資金平行轉(zhuǎn)移，從廣義上來講同級政府之間以及不同級別但不具有隸屬關(guān)系的地方政府之間的財政資金援助、與財政資金有關(guān)的人員、物資、項目、技術(shù)等方面的援助都應(yīng)該納入橫向轉(zhuǎn)移支付中來。制度化過程也需要循序漸進，不能一蹴而就，先滿足地區(qū)之間最基本的公共服務(wù)，逐步改善縱向模式的不足，再建立橫向模式，最終過渡到縱向為主、橫向為輔、縱橫結(jié)合的全面型的轉(zhuǎn)移支付制度。

（二）建構(gòu)制度：財政轉(zhuǎn)移支付法治化

既然我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度化困難很大程度歸因于轉(zhuǎn)移支付法治的缺失，那么就應(yīng)該盡快建構(gòu)財政轉(zhuǎn)移支付制度的法律體系。盡管很多學(xué)者極力呼吁財政法的出臺，⑥但在分稅制尚未徹底、央地關(guān)系仍有爭議、財權(quán)事權(quán)不明晰的客觀情況下，《財政法》的制定難上加難，將橫向轉(zhuǎn)移支付入憲更是不太現(xiàn)實，但力爭制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》還是極有可能的。

1、明確財政轉(zhuǎn)移支付制度的頂層設(shè)計。所謂頂層設(shè)計就是要定好“基調(diào)”和“主旋律”，明確轉(zhuǎn)移支付制度的指導(dǎo)思想、立法權(quán)歸屬、立法宗旨、基本形式、程序、責任等根本內(nèi)容。首先，財政轉(zhuǎn)移支付往往涉及國家重大資金，關(guān)系到公民的切身利益，每一位公民都有參與、監(jiān)督的權(quán)利，立法權(quán)理應(yīng)屬于全國人大及其常委會。在國外，財政立憲思想深入人心，很多國家的轉(zhuǎn)移支付不僅有專門的立法，在《憲法》中也占有重要篇幅。⑦“憲法乃萬法之母”，轉(zhuǎn)移支付入憲是依法治國、依憲治國的根本要求。其次，立法時要與財政改革進程相適應(yīng)、現(xiàn)實可行性與適度超前性兼顧、本土化與國際化結(jié)合，效率、公平、各種利益相協(xié)調(diào)，確保中央有能力實現(xiàn)宏觀調(diào)控的同時地方亦有能力與之相輔相成。再次，設(shè)置相對獨立的專門的轉(zhuǎn)移支付部門進行統(tǒng)籌安排與監(jiān)管。最后，納入橫向轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)建橫縱結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度模式，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點，專項轉(zhuǎn)移支付相配合，特殊性轉(zhuǎn)移支付為補充的復(fù)合型財政支付方式體系。

2、加強財政轉(zhuǎn)移支付的法律體系建設(shè)。有了頂層設(shè)計還遠遠不夠，一項制度要具有強大的生命力還要依靠與之相關(guān)的其他制度支撐，“單打獨斗”不長遠也不現(xiàn)實。首先，要解決立法位階太低的問題，推動轉(zhuǎn)移支付入憲，在《憲法》中增加基本公共服務(wù)均等化、財政平衡、央地權(quán)責等內(nèi)容。另外，積極推動《財政轉(zhuǎn)移支付法》的制定。與此同時，程序性法律的制定也不可忽視，還要提供一套與實體法律相適應(yīng)的行之有效的法定運作程序。其次，除了目前《預(yù)算法》中的一些抽象規(guī)定外，《財政收支劃分法》、《政府采購法》、《財政投資法》、《稅收基本法》、《規(guī)費法》、《國債法》、《政府性基金法》等配套法律也應(yīng)盡快出臺，相應(yīng)的實施細則、行政規(guī)章、地方條例、地方政府規(guī)章等系列法規(guī)也應(yīng)有條不紊地完善，構(gòu)建一個完整的財政轉(zhuǎn)移支付法律體系。最后，針對橫向型轉(zhuǎn)移支付，如何激勵富裕地區(qū)進行自愿性幫助，中央通過何種方式進行調(diào)配，如何管理監(jiān)督，如何與縱向模式有效銜接，如何構(gòu)建標準體系，一系列問題都需要在制度上作出科學(xué)合理的設(shè)計。

（三）突破技術(shù)：建立科學(xué)的財政轉(zhuǎn)移支付額度判定標準

解決本質(zhì)難點是前提，攻克制度難點是關(guān)鍵，一項制度的運行不僅要在理論上“說得通”，在實踐中也要“行得通”。因此，在具體實務(wù)中如何操作這一技術(shù)難點也必須解決。要加強橫向轉(zhuǎn)移支付的實踐考察，先進行試點，通過試點總結(jié)經(jīng)驗，檢測理論到實踐的可行性，再不斷推廣。在試點之前還需運用經(jīng)濟學(xué)模型模擬政策效果，就像“沙盤演練”一樣，再基于模擬優(yōu)化方案。在技術(shù)操作層面，主要是財政轉(zhuǎn)移支付額度判定標準的科學(xué)建立。一直以來的“基數(shù)法”不盡合理、飽受詬病，早該摒棄。而在“項目法”與“因素法”之間，國外運用的比較成功的是“因素法”。其綜合考慮地理、人口、城市化程度、人均收入等許多客觀因素，相較其他方法而言不容易受到人為控制，可以更加客觀地反映各地的真實財政能力，通過一套科學(xué)系統(tǒng)的計算公式用以確定轉(zhuǎn)移支付的金額。因素選取、數(shù)據(jù)確定、管理成本和限制條件等構(gòu)成計算公式的基本組成因子，所有測算公開運作、接受監(jiān)督，具有很高的透明度、公正性及可預(yù)見性。當然，在規(guī)范化的前提下，發(fā)達國家在轉(zhuǎn)移支付的具體計算公式或補助標準上也會根據(jù)實際情況的變化而定期進行修正和調(diào)整，原則性和靈活性的結(jié)合使轉(zhuǎn)移支付的分配更加公平。所以，為了規(guī)范中央與地方以及地方政府之間的財政關(guān)系，提高轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性，有必要簡化與完善財政轉(zhuǎn)移支付的法定形式，在財政轉(zhuǎn)移支付額度上適宜采用“因素法”。我國的均衡性轉(zhuǎn)移支付就采用了“因素法”進行資金分配，地方政府獲得資金的多少取決于客觀因素和資金分配公式，撥款過程透明，行政程序簡單。顯然，除了涉密事項外，財政轉(zhuǎn)移支付項目資金管理應(yīng)當做到公開、透明，提高透明度有利于加強對轉(zhuǎn)移支付分配、使用的全過程監(jiān)管，使得財政資金轉(zhuǎn)移“精準”。

五、結(jié)論

黨的十九大報告明確指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！安黄胶獠怀浞值陌l(fā)展”亟需解決，離不開科學(xué)、合理、法治化的財政轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)橫向財政轉(zhuǎn)移支付的制度化是新時代法治建設(shè)的應(yīng)有之義。

圖2 文章主干部分思維導(dǎo)圖總結(jié)

文章在廓清我國橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展、實踐情況以及參考國外經(jīng)驗后，深度剖析了妨礙橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度化的三大難點，并對此提出了相應(yīng)解決對策，以期早日實現(xiàn)我國的橫向轉(zhuǎn)移支付制度化，構(gòu)建完善的轉(zhuǎn)移支付制度，縮小地區(qū)間差距，達到基本公共服務(wù)均等化的目標。■

注釋：

①如王恩奉 （2003）、 朱邱祥 （2008）、 張謀貴（2009）、 鐘 曉 敏 （2009）、 徐 陽 光 （2009）、 伍 文 中（2011）、 楊 小 萌 （2013）、 葛 乃 旭 （2014）、 劉 小 川（2014）、劉慧（2016）等學(xué)者皆在其論文中呼吁建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。

②來源：財政部官網(wǎng)http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/index_3.htm。

③ 如王恩奉 （2003）、 張謀貴 （2009）、 鐘曉敏（2009）、徐陽光（2009）、伍文中（2011）等學(xué)者在其論文中都提及“對口支援”具有橫向轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)的觀點；如楊曉萌（2013），田貴賢（2013），鄭雪梅（2017）等學(xué)者都有關(guān)于“生態(tài)補償”的研究。

④參見《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）。

⑤“1994年的分稅制改革，主要在收入劃分方面做出了調(diào)整，卻沒有在支出劃分方面做出細致的安排，只是一些描述性的表述。1994年之后，很多最初定為地方稅的稅種逐漸成為了共享稅，比如個人所得稅、地方企業(yè)和外資企業(yè)所得稅，另外營改增也使地方喪失主體稅種、營業(yè)稅等，真正意義上的地方獨立的稅種越來越少了。與此同時，事權(quán)沒有做明確劃分，事權(quán)劃分由中央決定，中央和地方的部門基本都是上下對口，在此背景下，各級政府傾向于把本級事權(quán)層層下放，政府間事權(quán)界限逐漸模糊?！眳⒁姡汉陀嵕W(wǎng).央地事權(quán)劃分改革啟動，http://news.hexun.com/2016-10-17/186450001.html.

⑥如2014年12月1日，時任財政部部長樓繼偉在《人民日報》撰文：“在修訂預(yù)算法的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當制定財政基本法、財政轉(zhuǎn)移支付等實體法。”此外，劉劍文、熊偉、朱為群、劉小川、徐陽光等學(xué)者也在其論文及學(xué)術(shù)會議中強烈呼吁制定《財政法》。

⑦如美國的《州和地方政府補助法》、德國的《聯(lián)邦財政均衡法》、日本的《地方交付稅法》、《義務(wù)教育法》、《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)法》、《生活保障法》等。2003年十屆全國人大曾將 《財政轉(zhuǎn)移支付法》提上了立法日程，但至今僅在新《預(yù)算法》中有所涉及。