建立健全社會(huì)保障機(jī)制的探討

●邱泰如

社會(huì)保障是民生安全網(wǎng)、社會(huì)穩(wěn)定器、分配調(diào)節(jié)器，我國(guó)要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、運(yùn)行高效、可持續(xù)、多層次的社會(huì)保障體系。為此，要進(jìn)一步完善社會(huì)保障機(jī)制，提高社會(huì)保障法治化、制度化水平。本文對(duì)其中的兩大機(jī)制進(jìn)行探討。

一、完善社會(huì)保障的基本民生保障機(jī)制

社會(huì)保障要體現(xiàn)公平原則，同時(shí)也要顧及效率。為了進(jìn)一步完善社會(huì)保障的基本民生保障機(jī)制，需要進(jìn)一步認(rèn)清和解決好以下問(wèn)題：

（一）收入分配公平首先要保障民生基本需求

有關(guān)公平正義的思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。公平在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)等學(xué)科中都有具體的內(nèi)容，它涉及社會(huì)價(jià)值判斷和道德規(guī)范要求，具有歷史性、具體性和相對(duì)性。對(duì)于收入分配的公平，西方學(xué)者提出了貢獻(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)、分配結(jié)果公平、分配的“必需原則”以及涉及分配的權(quán)利、機(jī)會(huì)和決定過(guò)程（含規(guī)則）公平原則等。其中所謂的“必需原則”，是指把每個(gè)社會(huì)成員的基本生活需求得到保障作為分配結(jié)果公平的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?！妒澜缛藱?quán)宣言》指出，“人人有權(quán)享受其本人和家庭的健康及福利所需的生活水平，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)”。收入分配公平的“必需原則”強(qiáng)調(diào)民生保障的兜底線。馬克思主義創(chuàng)始人關(guān)于收入分配的理論有一個(gè)形成和發(fā)展的過(guò)程。其中，他們基于歷史唯物主義闡述了關(guān)于人的自由全面發(fā)展和共享發(fā)展的思想。在《德意志意識(shí)形態(tài)》中，馬克思和恩格斯認(rèn)為，“一切人類生存和一切歷史的第一個(gè)前提，首先就需要吃喝住穿以及其他一切東西”。在《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》中，馬克思設(shè)想在共產(chǎn)主義社會(huì)第一階段實(shí)行按勞分配，對(duì)社會(huì)總產(chǎn)品應(yīng)先進(jìn)行六項(xiàng)扣除，其中第三項(xiàng)是后備基金或保險(xiǎn)基金；第五項(xiàng)是“用來(lái)滿足共同需要的部分，如學(xué)校、保健設(shè)施等”；第六項(xiàng)“為喪失勞動(dòng)能力的人等等設(shè)立的基金”。

社會(huì)保障體現(xiàn)收入分配公平中的“必需原則”。在封建社會(huì)的中國(guó)和中世紀(jì)歐洲曾有 “官辦濟(jì)貧”之類的事業(yè)。1601年英國(guó)制定了世界上第一部《濟(jì)貧法》。配第是重商主義解體和古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生時(shí)期的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他在1662年出版的《賦稅論》是西方財(cái)政學(xué)中的第一部論及財(cái)政問(wèn)題的專著，其中主張?jiān)黾庸聝号c貧困的救濟(jì)支出以及各種公共福利事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出。但真正現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障則是19世紀(jì)末伴隨工業(yè)化過(guò)程產(chǎn)生的。這里要提及的是：根據(jù)1880年德皇威廉一世頒布的詔書(shū)，19世紀(jì)80年代德國(guó)俾斯麥政府陸續(xù)頒布了疾病、工傷、養(yǎng)老、殘疾、死亡保險(xiǎn)法，政府向工人提供退休養(yǎng)老金和其他保險(xiǎn)的救濟(jì)金。此后這被其他西方國(guó)家效法，其中1935年作為羅斯?！靶抡敝匾獌?nèi)容之一，《社會(huì)保障法》在美國(guó)頒布，首次提出社會(huì)保障這一概念。1952年國(guó)際勞工組織通過(guò)《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》，第一次在世界范圍內(nèi)使用社會(huì)保障的概念。國(guó)際勞工局把社會(huì)保障定義為“社會(huì)通過(guò)采取一系列公共措施，以保護(hù)其成員免受由于疾病、生育、工傷、年老和死亡造成的停薪或收入大幅度減少的經(jīng)濟(jì)損失及社會(huì)貧困，并對(duì)其成員提供醫(yī)療照顧和對(duì)有子女的家庭提供津貼”。二戰(zhàn)后，發(fā)展中國(guó)家也相繼建立社會(huì)保障制度。黨的十四屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)全面實(shí)行社會(huì)保障制度改革，社會(huì)保障體系現(xiàn)已基本建成，但需進(jìn)一步加以完善。首先要堅(jiān)持以人民為中心的思想，完善社會(huì)保障的基本民生保障機(jī)制，在保障民生基本需求的基礎(chǔ)上，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量和持續(xù)健康發(fā)展。

（二）實(shí)施全民參保計(jì)劃

2016年末，國(guó)際社會(huì)保障第三屆全球大會(huì)提出全球社會(huì)保障面臨十大挑戰(zhàn)，第一大挑戰(zhàn)是應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，以確保不同年齡段、不同群體能共享公平參保政策。到2017年末，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別達(dá)到 40293萬(wàn)、51255萬(wàn)、117682萬(wàn)、18784萬(wàn)、22724萬(wàn)人。要在此基礎(chǔ)上實(shí)行全民覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)施全民參保計(jì)劃，全面兜牢城鄉(xiāng)民生保障的底線。當(dāng)前擴(kuò)大參保覆蓋范圍的重點(diǎn)是中小企業(yè)、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、未參保居民等。要采取政策宣傳和激勵(lì)、目標(biāo)考核、企業(yè)職工訴求表達(dá)、社會(huì)監(jiān)督和法律約束等有效措施，引導(dǎo)、激勵(lì)和促進(jìn)用人單位和個(gè)人積極參保繳費(fèi)、長(zhǎng)期持續(xù)參保繳費(fèi)。其中，有些地區(qū)將企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳工作任務(wù)分解到市、縣，納入目標(biāo)考核體系。這種行之有效的措施值得推廣。與此同時(shí)，社保提供要由戶籍地向居住地轉(zhuǎn)變，要有社保擴(kuò)面的相應(yīng)財(cái)政支出。要建立全面完整準(zhǔn)確和分類科學(xué)的社會(huì)保險(xiǎn)參保登記基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)和動(dòng)態(tài)更新。

（三）合理確定和調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)待遇

1、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇應(yīng)在保障退休人員和參保居民基本生活的基礎(chǔ)上，讓其公平分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。退休人員基本養(yǎng)老金的調(diào)整，要綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、職工工資增長(zhǎng)、物價(jià)水平變動(dòng)、退休人員基本生活需求和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支撐能力等因素。城鄉(xiāng)居民全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)全國(guó)城鄉(xiāng)居民最基本生活需求、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入和財(cái)力狀況等因素確定。地方可根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)力狀況等實(shí)際，提高本地基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)高齡（如65歲及以上）參保居民予以適當(dāng)傾斜。參考經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)、物價(jià)變動(dòng)和職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等標(biāo)準(zhǔn)，合理調(diào)整城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

2、完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)制度，這是保障群眾就醫(yī)需求、減輕群眾醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)、提高群眾健康水平的一項(xiàng)重要社保制度。要提高基本醫(yī)保和大病保險(xiǎn)水平，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保制度整合，適度提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保和大病保險(xiǎn)的政府補(bǔ)助，強(qiáng)化醫(yī)保托底保障和精準(zhǔn)扶貧的制度基礎(chǔ)。農(nóng)村因病致貧返貧貧困戶占建檔立卡貧困戶的比例不?。ㄈ缭诤幽虾蜕綎|分別為48%和70%），因大病使城鄉(xiāng)貧困居民陷入困境的情況并不鮮見(jiàn)。鑒于此，要進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度，需要實(shí)行降低起付線、擴(kuò)大門(mén)診特殊病種數(shù)量、提高報(bào)銷(xiāo)比例和封頂線等傾斜政策，對(duì)貧困人員實(shí)施精準(zhǔn)支付；強(qiáng)化基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、財(cái)政兜底（這已在農(nóng)村貧困地區(qū)實(shí)施）、醫(yī)療救助的有效銜接；要完善國(guó)家異地就醫(yī)管理和費(fèi)用結(jié)算平臺(tái)，擴(kuò)大跨省異地就醫(yī)住院直接結(jié)算范圍，將基層醫(yī)院和外出農(nóng)民工、外來(lái)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員等全部納入。

除此之外，還要探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度（已在數(shù)十個(gè)市縣開(kāi)展試點(diǎn)），目前我國(guó)完全失能和部分失能的老人各為700萬(wàn)左右，兩者約占老人總數(shù)的5%，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)對(duì)象可先確定為重度失能人員，待后再擴(kuò)及半失能人員。從國(guó)際上看，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)有福利型（如丹麥）、商業(yè)保險(xiǎn)型（如美國(guó)）和社會(huì)保險(xiǎn)型（如德國(guó)、奧地利、以色列等）。其中社會(huì)保險(xiǎn)型的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)資金來(lái)源在荷蘭、韓國(guó)為該保險(xiǎn)的繳費(fèi)、政府補(bǔ)助和被護(hù)理對(duì)象支付的特殊使用費(fèi)，在日本為該保費(fèi)繳費(fèi)（7檔）和財(cái)政支付參半。我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的資金可主要來(lái)自參保的繳費(fèi)和必要的財(cái)政補(bǔ)助等。

3、完善失業(yè)、工傷保險(xiǎn)制度，以維護(hù)失業(yè)人員和工傷人員的基本權(quán)益。要推動(dòng)失業(yè)保險(xiǎn)從基本生活保障向職業(yè)技能提升和保就業(yè)拓展。建立健全失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以及中央規(guī)定上限與各省自主確定費(fèi)率有機(jī)銜接的費(fèi)率調(diào)整機(jī)制；建立健全失業(yè)保險(xiǎn)待遇與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的調(diào)整機(jī)制（2017年全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)金每人月均1111元），放寬申領(lǐng)條件，落實(shí)穩(wěn)崗補(bǔ)貼、技能提升補(bǔ)貼以及為參保失業(yè)人員代繳基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)（2007年其為85億元）和發(fā)放價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼政策。還可考慮適當(dāng)?shù)赜檬I(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼（這在有的地區(qū)已實(shí)行）。要落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中“去產(chǎn)能”分流安置職工獎(jiǎng)補(bǔ)政策（從2013-2017年中央已安排1000億元該項(xiàng)資金）。還應(yīng)健全集預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)為一體的工傷保險(xiǎn)制度，合理調(diào)整不同行業(yè)工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)率檔次，實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)待遇調(diào)整機(jī)制的合理化（如考慮工傷的補(bǔ)償、康復(fù)必需的費(fèi)用）和規(guī)范化。

4、完善最低生活保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置制度。分配公平可以用社會(huì)福利函數(shù)（為個(gè)人福利增函數(shù)）來(lái)表示，在國(guó)外主要有功利主義、納什、羅爾斯、平等主義（它實(shí)際上是分配公平的“必需原則”）、阿特金森等社會(huì)福利函數(shù)。其中，羅爾斯提出三個(gè)公平原則，其分別是“平等而最大限度的自由”、“機(jī)會(huì)均等”和“最大化原理”，最大化原理是指最大限度地改善社會(huì)處境最差的社會(huì)成員狀況（其絕對(duì)生活水平得以改善），就意味著收入分配公平狀況得到改善和社會(huì)福利得以提高。正如米德（1978）所言，“我們僅根據(jù)社會(huì)最貧窮者的效用來(lái)計(jì)算社會(huì)福利”。這里對(duì)羅爾斯的“最大化原理”觀點(diǎn)是否全面暫不作評(píng)論，但在我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系，完善最低生活保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利（在我國(guó)是從狹義上定義的）等制度，無(wú)疑是解除困難群體生存危機(jī)的重要制度和最低層次的社會(huì)保障。因此要推進(jìn)城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展，做到動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，穩(wěn)步提高低保標(biāo)準(zhǔn)（2017年城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別為534.1元/人·月和350.9元/人·月），對(duì)農(nóng)村貧困人口實(shí)行最低生活保障，對(duì)城鄉(xiāng)低保家庭老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者等適當(dāng)增發(fā)補(bǔ)助；完善城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度，逐步提高城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，增加臨時(shí)救助、流浪乞討人員救助、孤兒等困難救助工作，做好醫(yī)療救助（含醫(yī)療救助預(yù)付款制度）、疾病應(yīng)急救助工作；建立健全殘疾人基本福利制度和扶殘助殘服務(wù)制度，全面提升兒童福利服務(wù)水平；支持和規(guī)范公益慈善事業(yè)發(fā)展；完善優(yōu)撫安置基本制度，逐步提高優(yōu)撫補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

二、建立健全社會(huì)保障激勵(lì)約束（相容）和可持續(xù)機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度健康、長(zhǎng)期穩(wěn)定、可持續(xù)運(yùn)行，務(wù)必建立健全社會(huì)保障激勵(lì)約束（相容）和可持續(xù)機(jī)制。為此需著力強(qiáng)化以下舉措：

（一）社會(huì)保障權(quán)責(zé)清晰

現(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào)治理各參與主體的權(quán)責(zé)明晰和協(xié)同治理。所謂社會(huì)保障的權(quán)責(zé)清晰，就是要明確在社會(huì)保障方面的各級(jí)政府、各相關(guān)部門(mén)、用人單位、個(gè)人以及市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)其權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任相結(jié)合，發(fā)揮各方面的積極性、優(yōu)勢(shì)和協(xié)同配合的效應(yīng)。

1、劃分中央與地方各部門(mén)權(quán)責(zé)。各級(jí)黨委和政府要將社會(huì)保障擺在更加突出的位置，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、完善政策法規(guī)、制定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化組織實(shí)施、加大財(cái)政投入。要根據(jù)2018年全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中關(guān)于各部門(mén)主要職責(zé)的劃分，明晰并切實(shí)履行人社、財(cái)政、醫(yī)保、民政等部門(mén)在社保方面的權(quán)責(zé)，加強(qiáng)協(xié)同配合和激勵(lì)約束（含監(jiān)督）。其中，我國(guó)要進(jìn)一步明晰各領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，要制定基本公共服務(wù)保障的國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)（列入的已有八類），根據(jù)社會(huì)保障項(xiàng)目的國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、中央地方財(cái)政共同事權(quán)和支出責(zé)任的分擔(dān)比例以及不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況，分檔實(shí)行中央對(duì)地方在社會(huì)保障方面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。還應(yīng)將基本養(yǎng)老金的擴(kuò)面征繳、確保發(fā)放、嚴(yán)格管理、中央調(diào)節(jié)制度（從2018年7月1日開(kāi)始實(shí)施）落實(shí)情況列入省級(jí)政府工作責(zé)任制考核內(nèi)容并進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。

2、權(quán)責(zé)劃分結(jié)合具體社會(huì)保障模式。由于國(guó)情、發(fā)展階段和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等不同，各國(guó)社會(huì)保障模式也有差別，出現(xiàn)貝弗里奇式（社會(huì)援助）、俾斯麥?zhǔn)剑ㄉ鐣?huì)保險(xiǎn)）、儲(chǔ)備基金計(jì)劃（公積金計(jì)劃）三種主要模式（它們?cè)诤髞?lái)的一些方面也注意相互取長(zhǎng)補(bǔ)短）。儲(chǔ)備基金計(jì)劃的基本特征是：待遇取決于個(gè)人賬戶內(nèi)為養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等儲(chǔ)備的資金額，即權(quán)利和待遇決定于義務(wù)和責(zé)任。實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)模式的國(guó)家，社保資金來(lái)自雇員本人和雇主的繳費(fèi)以及適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助，社會(huì)保險(xiǎn)待遇與社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)相掛鉤。我國(guó)要明晰用人單位、個(gè)人等在社會(huì)保險(xiǎn)方面的義務(wù)、責(zé)任、權(quán)利，通過(guò)政策宣傳解讀、激勵(lì)相容機(jī)制作用和法律法規(guī)約束等，促進(jìn)全社會(huì)更好理解和支持社會(huì)保險(xiǎn)政策，認(rèn)真履行社會(huì)保險(xiǎn)的義務(wù)和責(zé)任，推動(dòng)用人單位和個(gè)人積極參保繳費(fèi)，同時(shí)享有相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)待遇和權(quán)利，以體現(xiàn)“人人盡責(zé)、人人享有”的精神。其中，對(duì)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期繳費(fèi)、超過(guò)最低繳費(fèi)年限的，應(yīng)適當(dāng)加發(fā)年限基礎(chǔ)養(yǎng)老金。各地要建立繳費(fèi)補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民選擇高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，但對(duì)重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體可保留現(xiàn)行最低繳費(fèi)檔次標(biāo)準(zhǔn)。還要提及的是：1979年日本將失業(yè)保險(xiǎn)金更名為雇傭保險(xiǎn)金，1993年韓國(guó)推出就業(yè)保險(xiǎn)法（其性質(zhì)是失業(yè)保險(xiǎn)法）；為促進(jìn)企業(yè)以縮短工時(shí)替代裁員，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家普遍推行工作共享計(jì)劃，以失業(yè)保險(xiǎn)金形式向企業(yè)提供援企穩(wěn)崗性質(zhì)的補(bǔ)償。我國(guó)要實(shí)行就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，解決就業(yè)總量矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾，失業(yè)保險(xiǎn)在保障失業(yè)人員基本生活的同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化技能提升、減少失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)的功能和作用，促進(jìn)相關(guān)的權(quán)責(zé)結(jié)合，從而達(dá)到勞動(dòng)者個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)共贏。此外，要加強(qiáng)實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略各相關(guān)方面的權(quán)責(zé)以及安全生產(chǎn)防控，以減少疾病、工傷及其保險(xiǎn)支出。

（二）社會(huì)保障適度

社會(huì)保障的具體項(xiàng)目和待遇標(biāo)準(zhǔn)既要保障民生的基本需要和共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，縮小社會(huì)保障領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差距，又要考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及財(cái)政、用人單位和參保人員的可承受能力，合理引導(dǎo)群眾的社保預(yù)期，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障可持續(xù)。從國(guó)際上看，北歐西歐曾實(shí)行“貝弗里奇式”社會(huì)保障（其中以瑞典最為典型），保障范圍“從搖籃到墳?zāi)埂?。這種社會(huì)援助型的社會(huì)保障，雖提高了社會(huì)福利和民眾生活水平，但也造成財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重和通貨膨脹上升（這與由于財(cái)政赤字而增發(fā)貨幣有關(guān)），并產(chǎn)生效率方面的負(fù)效應(yīng)。于是，自上世紀(jì)90年代開(kāi)始，這些國(guó)家進(jìn)行福利制度改革的探索。我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力發(fā)展水平總體上還較低，發(fā)展不充分、不平衡，人口老齡化趨勢(shì)加快，社會(huì)保障要適度。要堅(jiān)持在發(fā)展和勤勞致富中保障和改善民生，社會(huì)保障既盡力而為，又量力而行，以防陷入“過(guò)度福利化的陷阱”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障可持續(xù)。

（三）社會(huì)保險(xiǎn)基金精算平衡

確保各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支平衡是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)可持續(xù)的關(guān)鍵，為此要實(shí)行精算平衡。精算學(xué)萌芽于18世紀(jì)英國(guó)人壽保險(xiǎn)領(lǐng)域，是數(shù)學(xué)，統(tǒng)計(jì)、會(huì)計(jì)、法律等多學(xué)科知識(shí)在保險(xiǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用（進(jìn)行審理和測(cè)算等）。精算平衡是社會(huì)保險(xiǎn)的一項(xiàng)基本原則，它在微觀上要做到參保者的社會(huì)保險(xiǎn)待遇與繳費(fèi)相掛鉤，調(diào)動(dòng)參保繳費(fèi)的積極性；在宏觀上要根據(jù)人口（含生命表）、經(jīng)濟(jì)、社保、財(cái)政等方面諸多因素合理確定和及時(shí)調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)政策、制度參數(shù)（如繳費(fèi)率、繳費(fèi)年限、漸進(jìn)式延遲退休年齡、替代率等）以及社會(huì)保險(xiǎn)待遇的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)發(fā)辦法，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金來(lái)源構(gòu)成合理化、保值增值，進(jìn)行基金統(tǒng)籌調(diào)劑，確保社會(huì)保險(xiǎn)基金中長(zhǎng)期收支平衡。到2017年末，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余72037.47億元，但2015-2017年，每年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入都不敷社會(huì)保險(xiǎn)基金支出，而要借助財(cái)政補(bǔ)貼和動(dòng)用歷年社會(huì)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余。2017年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入為43310億元,其中，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼（8004億元)的占比為18.48%（較2013年增加5.17個(gè)百分點(diǎn)）。到2017年末，全國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余4.12萬(wàn)億元，可支付17.3個(gè)月，但各地狀況不平衡，受人口老齡化等因素影響，部分省份企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比偏低，基金收支平衡壓力較大。為了實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支平衡，需要完善相關(guān)的制度和政策措施。以下著重分析一下如何建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度。

1、實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支年度預(yù)算與中長(zhǎng)期收支平衡相銜接。2018年開(kāi)始我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算首次按中央預(yù)算和地方預(yù)算分別編制，并將從2018年開(kāi)始編制的中央和地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算納入編制范圍。要強(qiáng)化精算平衡，做好年度社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算中社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入預(yù)計(jì)、財(cái)政補(bǔ)貼收入預(yù)計(jì)、支出安排，以及當(dāng)年收支差額和年末滾存結(jié)余的預(yù)算。要做好社會(huì)保險(xiǎn)基金的年度預(yù)算與中長(zhǎng)期收支平衡的銜接，揭示、預(yù)警和公開(kāi)長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)采取防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的措施。其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可由國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)行以生命周期為單位的、滾動(dòng)的長(zhǎng)期預(yù)測(cè)，以便需要時(shí)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)整制度參數(shù)以及基本養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)發(fā)辦法，并發(fā)展多層次的養(yǎng)老保障體系。為了降低企業(yè)用工成本，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展活力，2015年以來(lái)，我國(guó)已先后4次降低或階段性降低企業(yè)“五險(xiǎn)一金”的繳費(fèi)比例（由2015年的41%降至2017年末的37.25%），累計(jì)降低企業(yè)成本3150億元。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率從20%降至19%的政策延續(xù)到2019年4月30日，以上調(diào)整是必要的。今后可根據(jù)企業(yè)和參保人員的負(fù)擔(dān)能力、財(cái)政承受能力以及社會(huì)保險(xiǎn)之外的其他養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)占比的提高，并根據(jù)人民群眾對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的期求，合理地對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率和企業(yè)“五險(xiǎn)一金”繳費(fèi)比例進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

2、強(qiáng)化社會(huì)基金預(yù)算與一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算的統(tǒng)籌銜接，保證必要的財(cái)政補(bǔ)貼用于年度社會(huì)保險(xiǎn)基金收入。2015年山東在全國(guó)最早劃轉(zhuǎn)3家省管?chē)?guó)有企業(yè)33億元的國(guó)有資本用于充實(shí)社?；?，2017年全國(guó)選擇3家中央企業(yè)和部分省級(jí)企業(yè)統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)國(guó)有股權(quán)的10%用于充實(shí)社保基金。要繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)企業(yè)范圍，由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)（已調(diào)整為財(cái)政部管理）和各?。▍^(qū)、市）國(guó)有獨(dú)資公司作為這部分劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的承接主體，這一部分國(guó)有資本收益由同級(jí)財(cái)政適時(shí)收繳，專項(xiàng)用于彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金。上述劃轉(zhuǎn)的國(guó)有資本比例要適度，既要考慮國(guó)有資本預(yù)算的社會(huì)保障性功能，也要把控國(guó)有資本預(yù)算資本性功能的底線。

3、把績(jī)效管理理念和方法融入社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金增效節(jié)支和保值增值。新加坡和智利是實(shí)行社會(huì)保障儲(chǔ)備基金計(jì)劃的典型國(guó)家，為社會(huì)保障積累的個(gè)人賬戶的資金被允許安全地投入資本市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)保值增值。我國(guó)在確保社會(huì)保險(xiǎn)基金安全的前提下，可穩(wěn)妥地拓寬該基金保值增值渠道。其中，我國(guó)部分省份在留足本年度基本養(yǎng)老金發(fā)放后余額的一部分已委托全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)運(yùn)營(yíng)，其收益高于商業(yè)銀行基準(zhǔn)利率。2001年以來(lái)委托公募基金管理的社?；鹉昃找媛蕿?.4%。應(yīng)優(yōu)化社保基金的銀行存款、債券、股票、固定收益、現(xiàn)金等價(jià)物等投資組合，優(yōu)化收益確定型、保底型和浮動(dòng)型投資組合，加強(qiáng)投資計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)控制，力求實(shí)現(xiàn)投資在最低風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)的最佳收益。

（四）社會(huì)保障多元化

發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)之外的其他養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)、醫(yī)療慈善等。這一舉措可以在社會(huì)保障兜牢民生底線的基礎(chǔ)上滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)和多層次、多樣化的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)需求；可以發(fā)揮各方面民生保障的作用和優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)和醫(yī)療保險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，改變社會(huì)保險(xiǎn)“一柱獨(dú)大”的現(xiàn)狀，防止財(cái)政的社會(huì)保障支出不堪重負(fù)，從而有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障可持續(xù)。2004年世界銀行提出養(yǎng)老保險(xiǎn)的五支柱，即非繳費(fèi)型養(yǎng)老金（提供最低水平的養(yǎng)老金）、繳費(fèi)型養(yǎng)老金、強(qiáng)制性個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶、自愿型保險(xiǎn)、非正規(guī)保障形式。發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老金體系已呈現(xiàn)三足鼎立之趨勢(shì)。目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系總資產(chǎn)構(gòu)成狀況是：作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)約占90%，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)退休前工資收入替代率僅為45%；到2017年末，作為第二支柱的企業(yè)年金僅覆蓋2331萬(wàn)人，職業(yè)年金也剛起步，作為第三支柱的個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)、個(gè)人商業(yè)保險(xiǎn)僅占4%左右。

為規(guī)范和發(fā)展我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二、三支柱，要進(jìn)行政策解讀和宣傳，使之深入人心；要制定和完善相關(guān)政策措施，使之行之有效。其中，我國(guó)于2018年5月1日開(kāi)始在上海、福建和蘇州工業(yè)園區(qū)開(kāi)展個(gè)人所得稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，個(gè)人購(gòu)買(mǎi)符合規(guī)定的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品的支出允許在一定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)（上限為月收入的6%且最高不超過(guò)1000元）進(jìn)行稅前扣除，其保費(fèi)在積累環(huán)節(jié)的投資收益暫不征個(gè)稅，待參保人領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)，其中25%和75%分別實(shí)行免稅和減按10%的比例稅率征收 （但我國(guó)現(xiàn)行企業(yè)年金管理辦法中卻無(wú)此明確的稅率規(guī)定）。隨著社會(huì)平均工資水平的上升，今后要適時(shí)調(diào)整個(gè)稅優(yōu)惠力度 （如美國(guó)個(gè)人退休賬戶的年保費(fèi)稅前扣除額經(jīng)六次調(diào)整后由1500美元提高到5000美元），還應(yīng)理順養(yǎng)老保險(xiǎn)第二、三支柱之間稅收優(yōu)惠規(guī)定。再則，從國(guó)際上看，我國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)的個(gè)稅遞延商業(yè)保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠屬EET（Exemption ExemptionTaxationl）模式。今后也可考慮采用TEE稅收優(yōu)惠模式，即商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在稅后繳納，在其投資獲益和領(lǐng)取養(yǎng)老金環(huán)節(jié)均不繳納個(gè)稅，以增加商業(yè)養(yǎng)老金賬戶持有人的選擇，擴(kuò)大其稅收優(yōu)惠覆蓋面。要推進(jìn)保險(xiǎn)、銀行、基金、信托等金融機(jī)構(gòu)規(guī)范地發(fā)展養(yǎng)老金融（含保險(xiǎn)）。第一批獲批經(jīng)營(yíng)個(gè)稅遞延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司有12家，今后可逐步擴(kuò)大符合規(guī)定條件的保險(xiǎn)公司范圍，以利開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)和增加參保人對(duì)保險(xiǎn)公司的選擇性。我國(guó)要借鑒許多國(guó)家對(duì)人壽保險(xiǎn)公司的資金運(yùn)用和保險(xiǎn)準(zhǔn)備金作詳細(xì)規(guī)定的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)監(jiān)管，以實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)資金運(yùn)用和保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)契合參保人安全性、效益性和多樣性的需求，做到安全運(yùn)營(yíng)、收益穩(wěn)健、長(zhǎng)期鎖定、終身領(lǐng)取、精算平衡。還應(yīng)將公募基金等產(chǎn)品納入個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老賬戶投資范圍，支持設(shè)立養(yǎng)老目標(biāo)證券投資基金，規(guī)范發(fā)行養(yǎng)老專項(xiàng)債券等。■