地方立法權(quán)主體擴(kuò)容的風(fēng)性控制

劉宇喆

2015年新修訂的《立法法》一經(jīng)頒布，就猶如一石激浪，引法學(xué)界眾學(xué)者競相關(guān)注。“全面賦予設(shè)區(qū)市以地方立法權(quán)”無疑是本次立法法修改的核心內(nèi)容，一方面，新立法法以“設(shè)區(qū)的市”代替原有“較大的市”概念，并作廣義解釋，擴(kuò)張地方立法權(quán)主體，由原有49個市擴(kuò)大到284個設(shè)區(qū)的市。另一方面，為了維護(hù)法律統(tǒng)一，避免立法沖突，中央在擴(kuò)張立法主體的同時，縮限了設(shè)區(qū)的市立法范圍，只可對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

一、地方立法權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)容需求

在2015年《立法法》修改前，設(shè)區(qū)的市立法需求早已成為其經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展亟待解決的問題，立法需求因何而來？社會背景和現(xiàn)實(shí)是什么？厘清這些問題，是討論地方立法權(quán)進(jìn)一步發(fā)展的前提。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r直接影響對法律的需求，當(dāng)初設(shè)立的較大的市無一不是經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展的地區(qū)。除了各省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省會城市，國務(wù)院批準(zhǔn)的18個較大市其社會背景無一不與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要相適應(yīng)，比如深圳、珠海、廈門等，都是作為對外開放的窗口城市。

而今，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)與當(dāng)初大不相同了，我國經(jīng)濟(jì)步入全面發(fā)展時期，市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深化，而單純依靠不平等的行政命令是不適合市場經(jīng)濟(jì)體制的。大量城市只能要求要求省級政府立法，但省級政府的立法總量有限，最終導(dǎo)致的只能是市級政府依靠大量的“紅頭文件”進(jìn)行社會治理，而“紅頭文件”，無論是上級政府的監(jiān)督，還是頒布的程序，和地方性法規(guī)相比，都具有隨意性、主觀性和變動性大的問題，這無疑對未來的法治建設(shè)具有不良影響。

因此，開放設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)限是必由之路。一方面，地方政府已經(jīng)形成“上有政策，下有紅頭文件”的對策之法，大量的行政命令已經(jīng)在代替法律治理社會，另一方面，開放設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)，對中央監(jiān)督立法、維護(hù)我國法制統(tǒng)一、促進(jìn)地區(qū)公平等，都具有重要作用。

2.全面推進(jìn)依法治國的需要

全面推進(jìn)依法治國作為十八屆四中全會后我國首要的任務(wù)，其重點(diǎn)更是完善以憲法為核心的社會主義法律體系。鑒于中國原有立法體制存在缺陷，即主要存在于地方立法權(quán)授予標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，地方立法資源配置不平衡等問題?！懊鞔_地方立法權(quán)，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，就成為全面推進(jìn)依法治國的主要需要。

《立法法》修改前，地方立法資源配備極不平衡。在全國僅有省會城市和較大市擁有地方立法權(quán)，總共49個，而其他235個設(shè)區(qū)的市都不享有地方立法權(quán)。而且，對比這些城市發(fā)現(xiàn)，國務(wù)院批準(zhǔn)較大市的標(biāo)準(zhǔn)也無法預(yù)測。僅從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看，經(jīng)過中國近年來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，一些非較大市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口等綜合實(shí)力都超過了一些較大市，而這些更為發(fā)達(dá)的地區(qū)卻不能被批準(zhǔn)為較大市，事實(shí)上，在1994年之后，地方立法權(quán)的下放處于暫停，在這二十多年之中，經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展和法律的缺失形成了鮮明的對比。

我國是一個單一制國家，維護(hù)法律統(tǒng)一尤為重要，但我國同樣土地遼闊，自然環(huán)境、社會習(xí)俗、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大，單一的普遍性的國家法律無法解決各自地區(qū)的差異問題，但是各個地區(qū)為了維護(hù)社會治安、經(jīng)濟(jì)秩序，必然存在特殊的立法需求。而之前“較大市”的立法模式是可以解決地區(qū)的差異性問題的，但限于下放范圍太小，社會迫切需要中央進(jìn)行改革。

理論上講，每個地區(qū)都有自己特殊的立法需求，但如果盲目下放立法權(quán)，則可能造成法律秩序混亂，得不償失，因此，我國在下放全國284個設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)的同時，考慮到地方立法能力的差異，與中央監(jiān)督力度有限等原因，縮限了其立法范圍。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)的角度看，進(jìn)一步擴(kuò)容地方立法權(quán)限，是必然趨勢。甚至，在將來把立法權(quán)下放至縣級也不是沒有可能。

但是，我國作為單一制國家，維護(hù)法制統(tǒng)一與法制安全是頭等重要的事情，如此大規(guī)模的擴(kuò)容地方立法權(quán)主體，實(shí)乃罕見。與擴(kuò)容立法權(quán)主體帶來的諸多價值與效應(yīng)相比，地方立法權(quán)主體擴(kuò)容的風(fēng)性同樣值得我們關(guān)注。

二、地方立法主體擴(kuò)容風(fēng)性控制需解決的矛盾：

首先，就是立法權(quán)的賦予與立法素質(zhì)之間的矛盾。在立法法修改之前，享有地方立法權(quán)的49個城市無疑都具有一個共同點(diǎn)，即經(jīng)濟(jì)與文化在特定地域范圍內(nèi)相對發(fā)達(dá)。所以這些城市的法制機(jī)構(gòu)相對健全，政府立法素質(zhì)較高。立法主體擴(kuò)容后，設(shè)區(qū)的市普遍獲得了地方立法權(quán)，但由于部分城市經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，缺少立法經(jīng)驗(yàn)、立法人員，甚至缺少諸如法制委員會等立法機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致立法能力不足。從而造成了其享有的地方立法權(quán)與其并不具備相應(yīng)立法素質(zhì)這一矛盾。

在此種情況下，可能會導(dǎo)致如下有悖于地方立法權(quán)主體擴(kuò)容之目的與初衷的情形。第一，被賦權(quán)的設(shè)區(qū)市由于立法能力受限，消極立法。第二，地方立法簡單重復(fù)上位法或者抄襲其他地方立法，造成立法資源浪費(fèi)，地方立法靈活度和針對性喪失，違背地方立法權(quán)主體擴(kuò)容之初衷，甚至引起立法亂象。第三，由于采取審批生效的制度，會造成省級人大常委會法制機(jī)構(gòu)的工作量大增，審查地方性法規(guī)人員不足的問題。

其次，立法權(quán)的濫用與法制統(tǒng)一的矛盾。我國作為單一制國家，維護(hù)法制統(tǒng)一是最基本的憲法原則。但高度的統(tǒng)一必然造成地方靈活性與創(chuàng)造性的缺失，后兩者正是我國社會現(xiàn)階段發(fā)展經(jīng)濟(jì)與優(yōu)化政府管理的內(nèi)在需求。而地方質(zhì)量不高的立法活動勢必會對我國法制統(tǒng)一造成威脅。具體有二，第一是下位法與上位法之間的沖突，第二則是設(shè)區(qū)市級地方性法規(guī)之間的沖突，而前者對法制統(tǒng)一有著更大的影響。地方立法引起的法制統(tǒng)一問題在地方立法主體擴(kuò)容之前就已不是新鮮事。而在擴(kuò)容之后，這一威脅無疑擴(kuò)大了無數(shù)倍。雖然我國立法法修改時意識到了上述風(fēng)性的存在，制定了審批制度以及備案審查制度，但諸如此類制度的人為性較高，不能以制度和法定程序的方式對違規(guī)的地方性法規(guī)予以改變和撤銷。新《立法法》規(guī)定地方與上級人大常委會，在可能存在違反上位法的情形時，只有在經(jīng)過反復(fù)的溝通、協(xié)商和反饋之后，制定機(jī)關(guān)仍然不予以修改的，才有可能啟動“撤銷”這一具有較強(qiáng)威懾性的外在監(jiān)督機(jī)制。結(jié)合我國現(xiàn)實(shí)情況，強(qiáng)制啟動“撤銷”機(jī)制的可能性不大，造成這一制度基本處于“休眠狀態(tài)”，其制度設(shè)計的根本目的無法實(shí)現(xiàn)。因此，全面賦予設(shè)區(qū)市以地方立法權(quán)，立法素質(zhì)較弱的城市有意或無意對立法權(quán)的濫用，會對我國法制統(tǒng)一造成很大困擾。

第三，立法權(quán)限收與放的矛盾。根據(jù)新《立法法》規(guī)定，對于原有49個享有地方立法權(quán)的城市與235個被新賦予地方立法權(quán)的城市來說，我們可以推導(dǎo)出一對矛盾；即對于原49個市，其立法權(quán)限受到限縮，與其他235個城市地方立法獲得授權(quán)的矛盾。原49個市的地方性法規(guī)只要避免法律保留的范圍，且不與上位法沖突即可，但新《立法法》頒布后，全部的設(shè)區(qū)市，包括原49市的立法權(quán)限都只能對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，此種舉措的初衷不難推測，即在地方立法主體大范圍擴(kuò)容的同時，限縮立法權(quán)限，把立法權(quán)控制在一定的范圍內(nèi)，防止立法權(quán)的濫用。但全面限縮地方立法范圍會對地方政府社會管控造成困擾，尤其是原49個市以及經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的城市來說，其立法需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)不滿足于上述法定事項(xiàng)，《立法法》的修改在很大程度上不盡無法滿足發(fā)達(dá)城市對地方立法權(quán)的需求，相反還使得原已享有地方立法權(quán)的城市的地方立法權(quán)之權(quán)限范圍受到限制，這一不恰當(dāng)?shù)南拗瓶钟幸蛞瓘U食之嫌。

針對上述問題，作者提供以下思路以供借鑒。

各種矛盾的解決，在于控制立法權(quán)收與放之間，權(quán)衡地方立法素質(zhì)與改革目的問的矛盾。誠如上述，此次《立法法》的修改以擴(kuò)充地方立法主體為核心內(nèi)容，雖良處頗多，但同樣存在很多風(fēng)性，究其原因就是中央未能權(quán)衡好地方立法權(quán)收與放的平衡。“一放就怕，一怕就收，一收就死，一死又放，放收并序”用這種態(tài)度對待中央與地方的關(guān)系，不僅無法管理好中央與地方的關(guān)系，也無法進(jìn)一步提高我國政府的治理水平。于地方立法權(quán)主體的擴(kuò)容這一層面而言，中央對于控制主體擴(kuò)容所導(dǎo)致的風(fēng)性的防范和控制，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)地方立法權(quán)的收放平衡。

收權(quán)：是否平衡了與地方城市立法需求。

此次《立法法》的修改，收權(quán)的舉措有兩個方面。即賦予了235個設(shè)區(qū)市以有限的地方立法權(quán)，與限縮了原49個城市本身享有的地方立法權(quán)以城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)為限。雖然《立法法》規(guī)定，在此次立法法修改之前已經(jīng)訂立的地方性法規(guī)，即便涉及上述規(guī)定范圍之外，也繼續(xù)有效。但是這次《立法法》的修改，對于此類城市無疑是使其已經(jīng)相對旺盛的立法需求受到抑制，而且根據(jù)立法法規(guī)定，對于那些已經(jīng)制定但需要修改或者廢止的地方性法規(guī)，由于其喪失了法定范圍之外的立法權(quán)，當(dāng)然也喪失了修改和廢止的權(quán)力，于這兩個層面而言，這次立法法的修改無疑是與之前已經(jīng)擁有地方立法權(quán)城市，立法需求進(jìn)一步發(fā)展的大趨勢所背道而馳的。

其次，對于那些新獲得地方立法權(quán)的城市而言，此次地方立法主體擴(kuò)容的舉措顯然在某種意義上滿足了其立法需求，然而在現(xiàn)實(shí)中，對于立法范圍的種種限制，也無法全面滿足這些城市的立法需求。但立法范圍事關(guān)我國法制安全與法律統(tǒng)一，不可簡單而論。總之，這次《立法法》的修改，其收權(quán)的措施，抑制了原49個已經(jīng)擁有地方立法權(quán)的城市立法需求，部分滿足了新獲得地方立法權(quán)城市的立法需求。

放權(quán)：須結(jié)合地方立法素質(zhì)與監(jiān)督體系。

地方立法主體擴(kuò)容乃是順應(yīng)社會潮流的一項(xiàng)正確舉措，其包含的社會治理、民主價值都可以提現(xiàn)擴(kuò)容立法主體的正當(dāng)性。但是，怎樣落實(shí)中央的舉措才是重中之重，否則，放權(quán)行為的風(fēng)性過高，無法得到落實(shí)，反而會拖后和擾亂我國法律體系。在放權(quán)的考量上，我們主要需結(jié)合地方立法素質(zhì)與監(jiān)督體系結(jié)合考量。

放權(quán)應(yīng)該考慮城市的立法素質(zhì)，采用循序漸進(jìn)的放權(quán)模式。我國《立法法》第七十二條第四款規(guī)定：除省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市以外，其他設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。這項(xiàng)規(guī)定雖考慮到了循序漸進(jìn)的放權(quán)模式，但是由于其規(guī)定的條件存在模糊或過于抽象，在實(shí)踐中難以完全避免放權(quán)過于松懈的情況。

最后，監(jiān)督體系的建立與完善。前文所言，雖然立法者考慮到了這一點(diǎn)，并且制定了相應(yīng)的規(guī)定，采用事前批準(zhǔn)與事后備案審查的方式，但結(jié)合我國具體實(shí)踐，在當(dāng)下政府強(qiáng)勢，地方人大的意見容易受政府左右的狀況時，我們難以對人大的批準(zhǔn)權(quán)以及備案審查抱有較大期望。

結(jié)語：此次地方立法權(quán)主體的擴(kuò)容，緩解了地方政府的立法需求，優(yōu)化了政府社會治理能力，使以前“摸著石頭過河”的改革方式于法有據(jù)。因此地方立法主體擴(kuò)容是一項(xiàng)重要且必要的立法改革。但是，經(jīng)過風(fēng)性的評估，地方立法權(quán)的行使過程中仍存在許多弊端，我們有必要針對并加以有效的控制。否則，地方立法權(quán)主體的擴(kuò)容非但達(dá)不到立法目的與預(yù)期，甚至有可能造成諸如法制統(tǒng)一性等更加嚴(yán)重的后果。所以，探究地方立法權(quán)主體擴(kuò)容的風(fēng)性防范與控制，無疑是需要我們認(rèn)真對待的問題。