探索景寧縣林木采伐管理改革新機制

吳傳波 楊國勇 柳建清 李勇

摘要：在保護生態(tài)環(huán)境前提下，盤活林木資源，增加林農(nóng)收入，增強林業(yè)增效，促進(jìn)林區(qū)全面發(fā)展，實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)性發(fā)展，就必須實行深化集體商品林改革、簡政放權(quán)、管理政策要與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，為法律法規(guī)的修改提供依據(jù)，理清消耗量、采伐發(fā)證量、采伐限額管理之間的關(guān)系，景寧畬族自治縣在商品林的林木采伐管理中創(chuàng)新了新的管理體制機制。

關(guān)鍵詞：林木采伐；深化改革；管理機制；浙江景寧

一、基本情況

景寧畬族自治縣地處浙江省南端，北緯27o38/42//—28o10/82//，東經(jīng)119o13/40//—119o58/19//，屬東半球底緯度北部地區(qū)，東鄰青田、文成縣；南銜泰順和福建省壽寧縣；西枕慶元縣、龍泉市；北毗云和縣蓮都區(qū)，全縣土地總面積194665.40hm2，屬“九山半水半分田”山區(qū)縣。屬浙南中山區(qū)，地形復(fù)雜，海拔高低懸殊，地勢呈西南向東北斜，境內(nèi)谷深坡陡，源短流急；氣候溫和濕潤，雨量充沛，四季分明，屬于亞熱帶季風(fēng)氣候。其中林業(yè)用的面積161598.67 hm2，竹林面積16210.87 hm2，立竹量3993.9萬株，森林面積228.2萬畝，森林覆蓋率78.2%，活立木蓄積量934.3萬立方米?，F(xiàn)設(shè)4個鎮(zhèn)2個街辦道事處15個鄉(xiāng)，2個自然保護區(qū)，2個國營林場，1個省級森林公園，254個行政村。全縣總?cè)丝跒?7.5萬人，其中農(nóng)業(yè)人口15.8萬人，非農(nóng)業(yè)人口1.7萬人?？h域出境水一類、二類水質(zhì)的占比達(dá)100%，境內(nèi)沒有不可游泳的河流，縣域空氣質(zhì)量穩(wěn)居全省前列。景寧縣是華東地區(qū)唯一的少數(shù)民族自治縣，是浙江省9個重點產(chǎn)材縣之一，也是全國重要的集體林區(qū)。

二、集體商品林改革試點意義

深化集體商品林改革、簡政放權(quán)、管理政策要與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，為法律法規(guī)的修改提供依據(jù)，理清消耗量、采伐發(fā)證量、采伐限額管理之間的關(guān)系的需要。

三、開展調(diào)查研究，制定試點方案

景寧畬族自治縣林業(yè)局高度重視商品林采伐改革試點這項工作，組織有關(guān)人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研，廣泛聽取鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道領(lǐng)導(dǎo)、村干部及林農(nóng)的意見，擬定《景寧畬族自治縣集體商品林改革試點方案》（征求意見稿）。2014年8月19日，聽取了省林業(yè)廳有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)到景寧調(diào)研集體商品林采伐管理改革試點工作的指導(dǎo)意見，并在多方征求意見的基礎(chǔ)上，修改了《景寧畬族自治縣集體商品林改革試點方案》，并經(jīng)縣政府同意后報浙江省林業(yè)廳。2014年9月30日，浙江省林業(yè)廳浙林資批[2014]32號批準(zhǔn)同意了《景寧畬族自治縣集體商品林改革試點方案》；2014年10月，景寧畬族自治縣林業(yè)局將《景寧畬族自治縣集體商品林改革試點方案》印發(fā)給各個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道林業(yè)工作站實施，并抄送縣委辦、縣人大辦、縣府辦、縣政協(xié)辦、縣公安局、縣檢察院、縣法院、縣環(huán)保局、縣農(nóng)業(yè)局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、各街道辦事處。

四、試點工作實施情況

（一）主要做法與措施

1.加強領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任

至從浙江省集體商品林采伐管理改革試點工作座談會后，縣林業(yè)局向縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)作了專題匯報，縣領(lǐng)導(dǎo)高度肯定和重視改革試點工作?？h林業(yè)局成立了以局長為組長、分管林業(yè)局長為副組長及資源林政科、法制科、森林公安局等相關(guān)業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)人為成員的試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在縣林業(yè)局資源林政科，明確責(zé)任、通力協(xié)作。同時，加強部門之間銜接，為解決試點工作中法律與政策的銜接問題，保障采伐林農(nóng)經(jīng)營安全和林政管理干部職業(yè)安全，積極與公安、檢察、法院等司法機關(guān)商討協(xié)調(diào)，贏得司法機關(guān)的理解和支持，蹄疾步穩(wěn)地推進(jìn)景寧畬族自治縣集體商品林改革試點工作。

2.緊跟進(jìn)度，宣傳發(fā)動

《景寧畬族自治縣集體商品林改革試點實施方案》經(jīng)浙江省林業(yè)廳批準(zhǔn)后，縣林業(yè)局通過下發(fā)文件、培訓(xùn)會、畬鄉(xiāng)景寧林業(yè)信息網(wǎng)等宣傳平臺開展集體商品林采伐管理改革宣傳，同時采取入戶宣傳、流動宣傳、定點宣傳、主題宣傳等形式，深入到住戶家中、田間地頭、林內(nèi)開展全方位、多層次的宣傳教育活動，使改革政策家喻戶曉，引導(dǎo)林農(nóng)按林木生長規(guī)律、市場經(jīng)濟規(guī)律合理采伐。

3.統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)編制

《景寧畬族自治縣集體商品林改革試點實施方案》放寬林木主伐年齡、取消采伐限額管理等規(guī)定，為減輕林農(nóng)經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，在采伐跡地更新造林林制度設(shè)計上，實施造林協(xié)議制度，沒有實施保證金制度；通過造林協(xié)議，防止機械挖山開墾，引導(dǎo)林木采伐跡地科學(xué)更新造林，鼓勵封山育林。

4.因的制宜，落實措施

在景寧畬族自治縣集體商品林改革試點期間，景寧畬族自治縣圍繞“活”字做文章，著力權(quán)限下放、審批化簡、監(jiān)督靈活，堅持“一寬二嚴(yán)”（伐前從嚴(yán)、伐中從嚴(yán)、伐后從寬）原則，落實的主要改革措施有：一是取消毛竹撫育性采伐審批；二是取消集體商品林的采伐限額；三是取消林木采伐期限制，實施全年采伐審批；四是嚴(yán)格控制林木采伐種類，除毛竹、松木、杉木等林種按規(guī)定采伐外，其他樹種均受到嚴(yán)格控制；五是加強對林木采伐的伐前指導(dǎo)、伐中檢查、伐后服務(wù)，防止越界、超量采伐，防止機械挖山開墾造成水土流失。

5.懲防并舉，依法治林

景寧畬族自治縣森林公安、木材巡查大隊通過強化隊伍建設(shè)，專門招聘5位森林協(xié)警，實行東、西、北三個警務(wù)區(qū)管理機制，發(fā)揮“5十2、白十黑”工作精神，克服壓力、阻力，強有力的打擊各類破壞森林資源的違法犯罪行為，森林公安民警人均刑事案件辦理數(shù)量居浙江省前列，取得了里程碑式成效。自從2014年10月以來，偵破刑事案件32件（其中盜竊、盜伐、濫伐林木20件），刑拘22人，逮捕8人，取保27人。辦理行政案件45起（其中盜伐、濫伐毀壞林木14件）、罰款80余萬元。通過堅決有力打擊亂砍濫伐林木違法犯罪行為，保障了景寧畬族自治縣集體商品林改革試點實施工作的順利開展。

五、試點工作成效分析

（一）發(fā)放林木采伐計劃分析

因試點時間相對比較短，從全縣林木采伐證情況看2014年（90005立方米）跟2011年（97771立方米），2012年（95491立方米），2013年（105499立方米）比沒有太大的變化，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說有所變化，若毛洋、雁溪、梧桐、秋爐等四個鄉(xiāng)享受到了《景寧畬族自治縣集體商品林改革試點方案》帶來的紅利。毛洋增加主伐700立方米蓄積，雁溪鄉(xiāng)增加主伐400立方米蓄積，梧桐增加主伐700立方米蓄積，秋爐鄉(xiāng)增加主伐470立方米蓄積，增加的限額是從縣預(yù)留的機動計劃中給予解決。前幾年預(yù)留的機動計劃只能用于因森林火災(zāi)、病蟲害、征占用林地造成采伐限額不夠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2014年10月份以后開始用于集體商品林的一般性采伐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求追加的采伐計劃。2015年跟2014年比，采伐數(shù)量會減少。

（二）統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)發(fā)展

林木采伐計劃可以得到統(tǒng)籌使用，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。林木采伐改革試點以前，縣人民政府把森林采伐限額按資源情況分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府再把采伐限額分配到各個行政村。這種管理方法在理論上是可行的，但在實際操作中存在問題，因為限額分配到村后數(shù)量已經(jīng)比較少，而且還分森林類別、采伐類型，具體到各個類型的數(shù)量就更少，使用極為不便，如某農(nóng)戶采伐10畝的杉木過熟林，需要主伐限額200立方米，而分配到村的主伐限額才120立方米，并且其他林農(nóng)也需要主伐計劃采伐，就造成主伐采伐計劃不夠，不能及時采伐，或者分年度采伐，不能集約經(jīng)營，增加林農(nóng)采伐成本。實現(xiàn)集體商品林采伐改革試點后，林農(nóng)不需要擔(dān)心因沒有采伐計劃而使自己的山場得不到集約經(jīng)營，增加投入勞動成本，吸引更多的社會資本投資林業(yè)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)林地流轉(zhuǎn)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

（三）轉(zhuǎn)變方式，提高效率

景寧畬族自治縣集體商品林改革試點工作，取消了集體商品林采伐限額和毛竹的采伐管理，林農(nóng)采伐木材不需要考慮有沒有采伐限額，只要有申請，手續(xù)齊全就可以辦理林木采伐許可證，特別是取消了竹子的撫育采伐許可制度，減少了林農(nóng)辦理采伐許可證的成本。林業(yè)工作站也轉(zhuǎn)變了工作方式，從監(jiān)管轉(zhuǎn)向服務(wù)和監(jiān)管并重的方式，使林政管理和林技服務(wù)部門從毛竹采伐設(shè)計、公告、審批、監(jiān)督檢查等事務(wù)性工作中解放出來，轉(zhuǎn)型到生態(tài)公益林管理、林地使用監(jiān)管、濕地資源調(diào)查管理等生態(tài)保護工作，切實提高了生態(tài)保護行政管理效率，得到了廣大林農(nóng)的一致好評。

（四）自主經(jīng)營，提升信心

經(jīng)過前階段的改革試點，實際證明極大提高了造林大戶和林農(nóng)對林業(yè)投入的信心。以前造林大戶和林農(nóng)怕自己造的林木沒計劃，采伐不了，辦理林木采伐許可證繁瑣等顧慮，現(xiàn)在取消商品林采伐限額，特別是根據(jù)他們經(jīng)營需要來確定主伐年齡，使他們有了自主經(jīng)營權(quán)，提升發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性。

（五）跡地更新，確保質(zhì)量

試點開始后，對皆伐山場收取500元每畝的造林更新保證金，實施造林協(xié)議制度，林農(nóng)為了持續(xù)性發(fā)展，都會及時保質(zhì)保量完成造林更新任務(wù)。

（六）森林資源效益顯著

2014年10月至2015年9月，景寧畬族自治縣共辦林木采伐許可證64件，采伐蓄積量為10172.72立方米，材積為6131.05立方米。商品林采伐管理改革試點期間，雖然林農(nóng)采伐林木可以不受采伐限額限制，但是沒有出現(xiàn)大規(guī)模的林木采伐、超越林木采伐限額和擠占限額指標(biāo)等情況，林木采伐管理運行平穩(wěn)有序，使森林資源充分發(fā)揮了生態(tài)效益、經(jīng)濟效益、社會效益。

（七）林權(quán)改革紅利釋放

1.有力推動林地流轉(zhuǎn)

全縣林地流轉(zhuǎn)總面積36.88萬畝，占林地總面積的22.76%，增加了林地流出農(nóng)戶收益。

2.新型經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)

促進(jìn)了家庭林場、林業(yè)專業(yè)合作社、公司及種植大戶等新型經(jīng)營主體的培育，解決了誰來種樹問題，促進(jìn)了林特產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。全縣現(xiàn)有林業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)22家、林業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社107家、家庭林場446家，林業(yè)種植大戶500余戶。四是拓展了林權(quán)抵押貸款金融業(yè)務(wù)，景寧縣自從2012年以來，為林業(yè)企業(yè)貸款累計擔(dān)保91筆，合計4425萬元，聯(lián)系帶動農(nóng)戶482戶，為農(nóng)戶增收1.5億元，爭取林業(yè)貸款貼息85.78萬元。

六、存在問題

試點工作只有一年半時間，顯得太倉促，還不能真正反映出改革試點的成效。

七、工作建議

（一）延長試點時間

延長2—3年，通過時間檢驗試點成果。

（二）試點應(yīng)該擴面

深化浙江省集體商品林采伐管理改革試點在現(xiàn)有的四縣一保護區(qū)基礎(chǔ)上，繼續(xù)增加改革試點的縣（市）區(qū)。

（三）取消林木采伐限制政策

進(jìn)一步取消林木采伐限制政策，如取消病死林木清理采伐許可、森林撫育等。

（四）取消森林采伐限額編制

在林木采伐管理中，每年縣級要把采伐限額分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處再把采伐限額分配到各個行政村。各分項指標(biāo)如其他采伐等，分到鄉(xiāng)、村有的只幾十、幾個立方米，等于是擺設(shè)，根本沒法使用。公益林采伐限額也一樣，如個別村公益林幼中林發(fā)生森林火災(zāi)，只能用其他采伐類型采伐火災(zāi)森林（用更新采伐、撫育采伐從邏輯上通不過），而其他采伐計劃又很少，需要到別的村甚至到別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)去調(diào)劑，降低了工作效率，林農(nóng)對此反響很大。應(yīng)該充分發(fā)揮林農(nóng)的自主經(jīng)營權(quán)，對集體商品林的采伐管理可以取消限額編制，實施自主經(jīng)營安排采伐。調(diào)整森林采伐限額管理，可以參照林地的定額管理模式，由浙江省廳直接發(fā)文確定，節(jié)約采伐限額編制行政成本。

（五）不斷探索新型采伐管理模式

1.劃定控伐紅線

在嚴(yán)格控制生態(tài)公益林采伐基礎(chǔ)上，通過制定集體商品林地采伐管理規(guī)程，明確規(guī)定嚴(yán)格控制集體商品林中天然闊葉林、保護價值樹木及立地條件差樹木等林木采伐，具體劃定林木禁采、控采紅線。

2.依規(guī)采伐設(shè)計

依據(jù)集體商品林地采伐管理規(guī)程，由林業(yè)技術(shù)部門結(jié)合林農(nóng)的采筏需求，依規(guī)程進(jìn)行商品林采伐設(shè)計，作為林木采伐的技術(shù)依據(jù)。

3.實施采伐備案

以集體商品林地采伐管理規(guī)程為標(biāo)準(zhǔn)，以依規(guī)程的商品林采伐設(shè)計為依據(jù)，對擬采伐的林木實施鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（街道）備案，也能夠?qū)崿F(xiàn)保護管理林木資源的初衷。

（六）對林業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持力度

從上世紀(jì)80年代到現(xiàn)在，營造林、撫育、采伐木材人工工資由十幾元每天漲到三百多元每天，而木材還是停留在一千元每立方米左右浮動。林業(yè)不但肩負(fù)著經(jīng)濟效益，同時還肩負(fù)著社會和生態(tài)效益，為加快林業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)山川秀美，必須加大對林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和營造林建設(shè)的投入，才能做到“綠水青山，就是金山銀山”。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳良棟，對林木采伐管理制度改革新機制的探討，《林業(yè)資源管理》，2015（4）：161-165.

[2]曾繁茂 ， 林瑞榮 ， 楊秀麗 ， 陳茂景 ， 胡永佳集體林區(qū)林木采伐管理改革的探討，《安徽農(nóng)學(xué)通報》 ， 2014 （10） ：104-105

[3]殷覺炎 ， 張華 ， 孫盛林權(quán)制度改革后完善林木采伐管理機制的探討，《華東森林經(jīng)理》 ， 2009 ， 23 （2） ：48-49

[4]龍新毛 ， 張向前對森林采伐限額管理制度改革的探討，《林業(yè)資源管理》 ， 2005 （1） ：14-17

作者介紹：姓名：吳傳波，性別：男，慣籍：浙江景寧，出生時間：1974年3月，學(xué)歷：中專，職稱：助理工程師，工作內(nèi)容：從事林業(yè)技術(shù)推廣， 單位：浙江省景寧畬族自治縣望東垟高山濕地自然保護區(qū)管理局。