物業(yè)管理與服務(wù)的法治化芻議

物業(yè)管理的對(duì)象是物包括樓盤、設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)地等，而服務(wù)對(duì)象是人，杜子美有一句憂國(guó)憂民的名言“安得廣廈千萬(wàn)間，大辟天下寒士俱歡顏”。安居才能樂(lè)業(yè)，安居是人民幸福感的重要標(biāo)志。因此，物業(yè)管理與社會(huì)安定、人民生活休戚相關(guān)。加強(qiáng)對(duì)物業(yè)管理工作的重視程度，將物業(yè)管理提高到管控社會(huì)矛盾、化解社會(huì)積怨、穩(wěn)定社會(huì)大局的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，必須遵循法治的軌道。

一、物業(yè)企業(yè)與業(yè)主關(guān)系亟待規(guī)范細(xì)化

物業(yè)管理實(shí)際是“物業(yè)服務(wù)”，使用“管理”一詞不能正確體現(xiàn)物業(yè)工作的內(nèi)涵。深圳在制定全國(guó)第一個(gè)物業(yè)條例時(shí)，使用“管理”一詞明顯有時(shí)代烙印而且影響了后來(lái)。物業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)清醒地?cái)[正自身與業(yè)主的關(guān)系，其工作宗旨不是管理而是服務(wù)---為業(yè)主服務(wù)！少數(shù)企業(yè)把居民小區(qū)當(dāng)成自己的一畝三分地，擅自改變公用部位和公共設(shè)施用途謀取個(gè)人利益，將物業(yè)出租甚至出售，把業(yè)主當(dāng)成唐僧肉，任意宰割，嚴(yán)重侵犯業(yè)主權(quán)益。

業(yè)主（委員會(huì)）與物業(yè)公司溝通困難。業(yè)主委員會(huì)作為代表業(yè)主發(fā)聲的組織，實(shí)踐中其協(xié)調(diào)、監(jiān)督和維權(quán)行為難以得到完全落實(shí)，沒(méi)有真正成為維系業(yè)主與物業(yè)公司之間的紐帶：一是業(yè)主委員會(huì)成立率低。業(yè)主不能依法或不知行使自己的權(quán)利，參與意識(shí)不強(qiáng)，共同選舉、決策事務(wù)參與度低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，物業(yè)管理區(qū)域成立業(yè)主委員會(huì)普遍不足10%。二是業(yè)主法律意識(shí)淡薄。一些業(yè)主依法維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，遇到糾紛習(xí)慣采取人訪、信訪方式解決問(wèn)題，信訪不信法。三是職責(zé)作用發(fā)揮不力。部分業(yè)主大會(huì)及業(yè)主委員會(huì)操作不規(guī)范，成立和運(yùn)作程序不透明、不公開(kāi)，成員由于自身素質(zhì)不高，變動(dòng)頻繁，怠于職責(zé)；有的業(yè)主委員會(huì)形同虛設(shè)、無(wú)制約，甚至與物企沆瀣一氣。

茲因房產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)監(jiān)管不力，小區(qū)工程建設(shè)存在遺留問(wèn)題多。特別是各種手續(xù)不全導(dǎo)致房產(chǎn)證無(wú)法辦理和水電配套設(shè)施建設(shè)不全等方面，本是應(yīng)在開(kāi)發(fā)建設(shè)中解決的問(wèn)題，但物企入駐后，業(yè)主直接將矛盾轉(zhuǎn)嫁到物企，物企又無(wú)法解決，導(dǎo)致恩怨加大，業(yè)主如采用停繳物業(yè)費(fèi)等過(guò)激方式以對(duì)抗，雖然《物業(yè)管理?xiàng)l例》第六十七條賦予了物業(yè)管理企業(yè)通過(guò)訴訟方式解決欠繳物業(yè)費(fèi)問(wèn)題的權(quán)利但不符合物業(yè)特殊風(fēng)俗習(xí)慣，又花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)，效率低下，條例的規(guī)定多停留在理論層面。

二、物業(yè)地方法規(guī)作用凸顯卻沒(méi)引起重視

《立法法》第七十二條第二款“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，”

雖然國(guó)務(wù)院頒布了《物業(yè)管理?xiàng)l例》，但日新月異的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，《條例》顯然不能應(yīng)對(duì)多樣化的市場(chǎng)需求及各地不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要，缺少因地制宜的地方規(guī)定，從法規(guī)層面保障物業(yè)服務(wù)行業(yè)的健康發(fā)展。，部分規(guī)定可操作性已滯后于當(dāng)前的物業(yè)管理現(xiàn)狀，各方權(quán)責(zé)關(guān)系依然未能落實(shí)。對(duì)物業(yè)管理相關(guān)的配套規(guī)定，還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分，加大地方規(guī)定的建設(shè)力度。

維修資金的使用，法律規(guī)定啟動(dòng)困難，動(dòng)用維修資金需要小區(qū)內(nèi)2/3的相關(guān)業(yè)主同意后才能申請(qǐng)和使用，房管部門又只能按法定程序?qū)徟鷤浒?。比如某小區(qū)，3000戶居民，其中一棟樓需要維修，要?jiǎng)佑镁S修資金，就需征得2000多戶業(yè)主的同意，操作起來(lái)且不論業(yè)主能否順利通過(guò)，僅征求意見(jiàn)、將人找齊都難，造成應(yīng)使用而使用不了的尷尬。致基金使用率低，效果不明顯。

三、前期物業(yè)管理招投標(biāo)

前期物業(yè)監(jiān)管缺位，體制上建管不分。業(yè)主入住后發(fā)現(xiàn)合同承諾沒(méi)有兌現(xiàn)，如質(zhì)量缺陷、配備設(shè)施不完善、基礎(chǔ)資料不齊、不切實(shí)際的超值服務(wù)承諾等，引發(fā)糾紛不斷。在前期物業(yè)管理招投標(biāo)中，參與競(jìng)標(biāo)的物業(yè)公司多是開(kāi)發(fā)公司派生或投資組建，和開(kāi)發(fā)商穿連襠褲子，利益共享，沒(méi)有實(shí)質(zhì)的獨(dú)立法律地位，甚至存在法人人格混同問(wèn)題。本應(yīng)由業(yè)主選聘的物業(yè)公司，卻隸屬于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，這自然很難實(shí)現(xiàn)業(yè)主權(quán)益的有效保障，在移交樓宇時(shí)，怎么能又怎么會(huì)維護(hù)業(yè)主利益？

受限于物業(yè)行業(yè)發(fā)展水平及，很多業(yè)主尚未形成通過(guò)招投標(biāo)的方式選聘物業(yè)服務(wù)公司的理念，不明白使用招投標(biāo)挑選物業(yè)公司對(duì)于維護(hù)自身權(quán)利的意義。使用招投標(biāo)的方式選取物業(yè)服務(wù)公司的辦法目前更多的小城市尚未適用。

《 招標(biāo)投標(biāo)法》疏漏于物業(yè)管理招投標(biāo)，如對(duì)資格預(yù)審程序規(guī)定得過(guò)于簡(jiǎn)略，也沒(méi)有使用資格預(yù)審文件的要求等，而《前期物業(yè)管理招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》于2003年施行，已不能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新特點(diǎn)。物業(yè)管理部門缺少對(duì)物業(yè)服務(wù)招投標(biāo)活動(dòng)的有效管理，干預(yù)過(guò)多、直接運(yùn)用行政手段或者不管不問(wèn)。行業(yè)亦缺乏如建設(shè)工程招投標(biāo)程序配套的示范指引，不利于招投標(biāo)市場(chǎng)的規(guī)范化。

鑒上，需要制定國(guó)家層面的法律規(guī)范，明確基本的硬性條件及禁止性規(guī)定，如對(duì)物業(yè)管理招投標(biāo)市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻、人員的資質(zhì)要求、物業(yè)公司獨(dú)立性等問(wèn)題作出明確規(guī)定，使招投標(biāo)有法可依。制定地方實(shí)施細(xì)則及辦法，因地制宜，明確常規(guī)性的基本要求和操作程序，參與者有章可循。政府部門相關(guān)管理部門定位角色、權(quán)責(zé)分明。加強(qiáng)監(jiān)管，處理違規(guī)行為。引導(dǎo)中立機(jī)構(gòu)參與招標(biāo)活動(dòng)，建立公平、公正的物業(yè)管理招投標(biāo)環(huán)境。

四、物業(yè)企業(yè)與地方政府關(guān)系的規(guī)范化

物業(yè)管理的權(quán)限應(yīng)下沉到最基層政權(quán)如街道辦事處及基層群眾自治組織如居委會(huì)，這是由我國(guó)物業(yè)管理的現(xiàn)狀決定的。因?yàn)槲覈?guó)物業(yè)管理主體復(fù)雜（國(guó)有企事業(yè)單位總務(wù)科室、政府社區(qū)管理、…專業(yè)化物業(yè)管理公司九七年以后、自家小院），只能由政府擔(dān)當(dāng)；同時(shí)，進(jìn)一步理順管理體制，將物業(yè)服務(wù)納入社區(qū)管理，將物企納入社區(qū)居委會(huì)的日常行政管理中。如河南【2014豫辦33號(hào)】文要求，每達(dá)到 1000-3000戶，即成立一個(gè)社區(qū)居委會(huì)?；鶎用裾{(diào)組織應(yīng)加強(qiáng)物業(yè)糾紛的調(diào)解工作，息訟解紛，促進(jìn)社區(qū)和諧。。

制定新的物業(yè)服務(wù)費(fèi)政府指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制離不開(kāi)自由競(jìng)爭(zhēng)。物業(yè)管理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，中小城市限于經(jīng)濟(jì)水平制約，收費(fèi)水平較低，導(dǎo)致一方面物業(yè)公司本身盈利存在困難，缺少服務(wù)投入，難以發(fā)展；另一方面，低水平的物業(yè)服務(wù)導(dǎo)致業(yè)主認(rèn)為物業(yè)收費(fèi)不合理，不愿多支付物業(yè)費(fèi)，甚至?xí)圆唤晃飿I(yè)費(fèi)相對(duì)抗。長(zhǎng)此以往，惡性循環(huán)。物業(yè)服務(wù)行業(yè)應(yīng)在不影響自由競(jìng)爭(zhēng)的前提下，對(duì)收費(fèi)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域達(dá)成地方行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，避免不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，也可確定物業(yè)服務(wù)行業(yè)的基礎(chǔ)收費(fèi)，逐步培養(yǎng)業(yè)主正確的消費(fèi)觀念。

稅務(wù)部門應(yīng)有稅收優(yōu)惠政策，通過(guò)退稅、降低稅收等財(cái)政調(diào)節(jié)手段進(jìn)行扶持，特別是對(duì)建設(shè)時(shí)間早、小區(qū)規(guī)模小、設(shè)施設(shè)備陳舊、管理成本高、老住宅小區(qū)進(jìn)行改造的，對(duì)管理的物企可給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策；社會(huì)弱勢(shì)群體交納不起物業(yè)服務(wù)費(fèi)的，政府給與補(bǔ)貼，扶持物企發(fā)展。

五、管理規(guī)約不容低估

物業(yè)全部應(yīng)該召開(kāi)業(yè)主大會(huì)，高度重視業(yè)主委員會(huì)建立及履職工作，使物權(quán)法第六章的規(guī)定得到落實(shí)。創(chuàng)建業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司三者良好溝通機(jī)制。 業(yè)主規(guī)約既是自律公約，《物權(quán)法》第83 條又賦予業(yè)主委員會(huì)執(zhí)行規(guī)約的權(quán)力。如某小區(qū)樓上養(yǎng)雞、凌晨?jī)牲c(diǎn)雞叫影響正常其他業(yè)主休息問(wèn)題。為物業(yè)說(shuō)一句公道話，這樣的問(wèn)題物業(yè)公司難以解決，如果有規(guī)約則物業(yè)可以執(zhí)行。它既不是畜禽飼養(yǎng)問(wèn)題，也不是噪音問(wèn)題，牽牛要牽牛鼻子，從法律層面上講，是民法通則第八十三條、物權(quán)法84條規(guī)定的相鄰權(quán)問(wèn)題。

六、行業(yè)自律建設(shè)不可或缺

物業(yè)行業(yè)和諧、公平秩序的建立和行業(yè)整體素質(zhì)的提升直接效應(yīng)是輔助實(shí)現(xiàn)居民的安居。現(xiàn)物業(yè)企業(yè)，普遍規(guī)模小，資質(zhì)低，實(shí)力弱，服務(wù)差，滿足于微利運(yùn)行，不注重品牌企業(yè)的打造，未形成規(guī)范化市場(chǎng)，缺少具有一定規(guī)模和資質(zhì)的物業(yè)公司，引領(lǐng)帶動(dòng)不強(qiáng)。如此難以健全物業(yè)服務(wù)市場(chǎng)，不利于行業(yè)規(guī)范化管理及健康發(fā)展。

物業(yè)公司要加強(qiáng)自身建設(shè)，走出自身的困境，要靠他們自己市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，改善服務(wù)質(zhì)量、確立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、培訓(xùn)專業(yè)人才，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。

行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)發(fā)揮橋梁作用，加強(qiáng)自律。充分聽(tīng)取業(yè)主的意見(jiàn)和建議，及時(shí)根據(jù)實(shí)際情況修訂行業(yè)規(guī)范如《業(yè)主公約》、《業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則》、《物業(yè)管理委托合同》等示范性文本，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展。

行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)注重物業(yè)服務(wù)專業(yè)人才的培養(yǎng)。物業(yè)企業(yè)普遍缺乏管理型、專業(yè)型人才，有知識(shí)型人才也是在冊(cè)不在崗，物業(yè)從業(yè)人員大多來(lái)自“轉(zhuǎn)制、轉(zhuǎn)崗、轉(zhuǎn)業(yè)”人員及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。文化理論和實(shí)踐素質(zhì)水平均尚少職業(yè)化。應(yīng)定期舉辦物業(yè)管理招投標(biāo)研討與培訓(xùn)，進(jìn)行普法教育與行業(yè)技能的指導(dǎo)，提高從業(yè)人員素質(zhì)。

總之，物業(yè)管理還是一個(gè)新興的行業(yè)，“茅檐低小，溪上青青草，醉里吳音相媚好”（辛），這種農(nóng)耕村居環(huán)境在城市中已經(jīng)難尋到蹤影，各人自掃門前雪的狀況去而不再。2016年2月國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》，這也對(duì)物業(yè)服務(wù)行業(yè)提出了新的要求，社會(huì)的發(fā)展亟需召喚符合時(shí)代精神的物業(yè)管理。無(wú)論是當(dāng)下所面臨的某些困境，還是未來(lái)即將迎接的挑戰(zhàn)，都需要通過(guò)法律和可操作的規(guī)范去解決和應(yīng)對(duì)。

作者簡(jiǎn)介：盧霖一，河南問(wèn)通律師事務(wù)所主任律師，信陽(yáng)市政協(xié)常委，信陽(yáng)師范學(xué)院法學(xué)與社會(huì)學(xué)院兼職教授；信陽(yáng)市人民政府法律顧問(wèn)。