論藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)的系統(tǒng)化問題

萬里行 張翔翔 萬克夫

摘要：文化產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)，而藝術(shù)產(chǎn)業(yè)是特殊的文化產(chǎn)業(yè)，是我國文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，是以藝術(shù)版權(quán)及藝術(shù)遺產(chǎn)權(quán)為核心創(chuàng)構(gòu)要素的產(chǎn)業(yè)類別。我國雖重視藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)，但在操作上不夠系統(tǒng)，有待補強和完善，以中央及各地方文化主管部門為主的各行政指導(dǎo)主體及其工作人員應(yīng)當(dāng)更新觀念，統(tǒng)一認識，實施系統(tǒng)化的宏觀指導(dǎo)；以中央及各地方文化主管部門為主的各行政指導(dǎo)主體及其工作人員也應(yīng)當(dāng)加強學(xué)習(xí)，狠抓調(diào)研，實施系統(tǒng)化的微觀行政指導(dǎo)。為實現(xiàn)藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)系統(tǒng)化的目標(biāo)，治本之道還是制度上的規(guī)范和保障。筆者主張出臺《行政指導(dǎo)法》、《文化產(chǎn)業(yè)基本法》及《藝術(shù)產(chǎn)業(yè)促進法》，保障藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)系統(tǒng)化的制度供給，相應(yīng)的行政立法、民族立法、地方立法以及行政規(guī)定，亦應(yīng)跟進。

關(guān)鍵詞：藝術(shù)產(chǎn)業(yè)；行政指導(dǎo)；系統(tǒng)化

一、文化產(chǎn)業(yè)與藝術(shù)產(chǎn)業(yè)

文化產(chǎn)業(yè)是一種新興的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，也是現(xiàn)代經(jīng)濟的重要組成部分。2011年10月，黨的十七屆六中全會通過《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，鄭重提出“建設(shè)社會主義文化強國”的重大戰(zhàn)略任務(wù)，明確宣示“加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，推動文化產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)”。在今日的中國，文化產(chǎn)業(yè)已不僅僅是我國社會主義市場經(jīng)濟體系的有機組成部分，其地位躍升至國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)的層級。

平實而論，目前我國的文化產(chǎn)業(yè)門類不太清晰，業(yè)態(tài)比較混雜，這顯然與法律上欠缺對文化產(chǎn)業(yè)的明確界定息息相關(guān)。2004年中宣部、國家統(tǒng)計局等部門聯(lián)合頒布了《文化產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類》，籠統(tǒng)規(guī)定了文化產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)是指為社會公眾提供文化、娛樂產(chǎn)品和服務(wù)的活動，以及與這些活動有關(guān)聯(lián)的活動的集合。文化部出臺的官方文件《關(guān)于支持和促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》中，將文化產(chǎn)業(yè)界定為與文化事業(yè)相對應(yīng)的概念，大體包括影視業(yè)、音像業(yè)、文化娛樂業(yè)、文化旅游業(yè)、網(wǎng)絡(luò)文化業(yè)、圖書報刊業(yè)、文物和藝術(shù)品業(yè)、藝術(shù)培訓(xùn)業(yè)等九大門類，粗淺勾勒了我國文化產(chǎn)業(yè)的范圍。

海峽對岸的臺灣，對文化產(chǎn)業(yè)采用“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”的稱謂，凸顯該類產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)意特質(zhì)，并將文化產(chǎn)業(yè)分為三大類、十六個部門：第一類為文化藝術(shù)類產(chǎn)業(yè)，含視覺藝術(shù)產(chǎn)業(yè)、音樂與表演藝術(shù)產(chǎn)業(yè)、文化展演設(shè)施產(chǎn)業(yè)和工藝產(chǎn)業(yè)，由“行政院文化建設(shè)委員會”主管；第二類為影視出版類產(chǎn)業(yè)，含電影產(chǎn)業(yè)、廣播電視產(chǎn)業(yè)和出版產(chǎn)業(yè)，由“行政院新聞局”主管；第三類為創(chuàng)意設(shè)計類產(chǎn)業(yè)，含廣告產(chǎn)業(yè)、設(shè)計產(chǎn)業(yè)（包括產(chǎn)品設(shè)計與視覺設(shè)計產(chǎn)業(yè)）、設(shè)計品牌時尚產(chǎn)業(yè)、建筑設(shè)計產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意生活產(chǎn)業(yè)、數(shù)位休閑娛樂產(chǎn)業(yè)、流行音樂產(chǎn)業(yè)、文化內(nèi)容產(chǎn)業(yè)，由“行政院經(jīng)濟部”主管。[1]事實上，臺灣當(dāng)局對文化產(chǎn)業(yè)所用的稱謂和所作的分類，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。臺灣當(dāng)局當(dāng)時配置三個主管部門來分管文化產(chǎn)業(yè)各部門，也反映出文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各分支部門在性質(zhì)和內(nèi)容上具有的重大的差異性。

如我們所知，我國的文化產(chǎn)業(yè)體系龐大，部門繁雜，可以劃分為核心層、緊密層、外圍層、邊緣層等多個層次。毫無疑問，藝術(shù)產(chǎn)業(yè)是特殊的文化產(chǎn)業(yè)，是文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。由于藝術(shù)產(chǎn)業(yè)端賴藝術(shù)創(chuàng)作者個人的創(chuàng)作靈感與構(gòu)思才華才能完成有關(guān)產(chǎn)品的制造或有關(guān)服務(wù)的供給，所以屬于最典型的文化產(chǎn)業(yè)。如果說文化產(chǎn)業(yè)是以版權(quán)與文化遺產(chǎn)為核心創(chuàng)構(gòu)要素的國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)部門，[2]那么藝術(shù)產(chǎn)業(yè)就是以音樂、舞蹈、美術(shù)、戲劇、曲藝、電影等類型的藝術(shù)版權(quán)及藝術(shù)遺產(chǎn)權(quán)為核心創(chuàng)構(gòu)要素的文化產(chǎn)業(yè)分支部門。

二、藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)及其系統(tǒng)化問題

所謂行政指導(dǎo)，“是指行政主體在其管轄權(quán)限內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟和社會生活需要，依據(jù)國家的法律或政策，適時、靈活地采取引導(dǎo)、勸告、建議等非強制性手段，在行政相對人的同意或者協(xié)助下實現(xiàn)一定行政目的的行為”。[3]一般認為，行政指導(dǎo)具有行政性、自愿性、多樣性等特征，奉行正當(dāng)性原則、自愿性原則、必要性原則等原則，其具體工作方式多為說服、建議、協(xié)商、獎勵、幫助等等。

行政指導(dǎo)是市場經(jīng)濟和行政模式發(fā)展的產(chǎn)物，也是民主化潮流的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，行政指導(dǎo)廣泛運用于經(jīng)濟、貿(mào)易、科技、教育和社會管理領(lǐng)域，在包括藝術(shù)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟管理部門領(lǐng)域運用得尤為普遍，也發(fā)揮著比較顯著的作用，值得強調(diào)的是，藝術(shù)產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟體系中特殊的產(chǎn)業(yè)部門，兼具“商業(yè)屬性”和“意識形態(tài)屬性”的雙重屬性，具有獨特的藝術(shù)品格，特別需要以文化主管部門為主的行政指導(dǎo)主體的系統(tǒng)且專精的行政指導(dǎo)。各行政指導(dǎo)主體可以通過對有關(guān)藝術(shù)企業(yè)作系統(tǒng)且專精的行政指導(dǎo)，補充法律制度供給之不足，或暫行替代法律強制手段進行調(diào)整，以期發(fā)揮行政指導(dǎo)的補充和替代作用；可以運用自身在政策、知識、信息、技術(shù)甚至藝術(shù)上的優(yōu)勢，采取柔和的行政指導(dǎo)措施，影響藝術(shù)企業(yè)的行為選擇，以期發(fā)揮行政指導(dǎo)的輔導(dǎo)和促進作用；可以基于自身的中立性和超脫性，采用行政指導(dǎo)措施對藝術(shù)企業(yè)世界里的各個市場競爭主體之間的矛盾和沖突進行公平、公正的協(xié)調(diào)和斡旋，以期發(fā)揮行政指導(dǎo)的協(xié)商和疏通作用，還可以針對個別藝術(shù)企業(yè)的反社會傾向，及時加以適當(dāng)抑制，以期發(fā)揮行政指導(dǎo)的預(yù)防和抑制作用。

我國重視藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)，各行政指導(dǎo)主體對藝術(shù)企業(yè)采行了一些行政指導(dǎo)措施，但普遍比較零散、瑣碎，完全不夠系統(tǒng)、完整，這也是不爭的事實。我們研讀有關(guān)的抽象行政指導(dǎo)行為，含有關(guān)的指導(dǎo)性計劃、指導(dǎo)性規(guī)劃、導(dǎo)向性行政政策、行政綱要、發(fā)布信息、公布實情等等，難見有比較系統(tǒng)、、完整的行政指導(dǎo)；我們檢討有關(guān)的具體行政指導(dǎo)行為，含有關(guān)的引導(dǎo)、輔導(dǎo)、規(guī)勸、告誡、說明、提示、協(xié)調(diào)、斡旋、意見、建議、贊同、支持、宣傳、示范、推薦、推廣、激勵、獎勵等等，更往往是對個別問題的個別指導(dǎo)。應(yīng)當(dāng)坦承，我國在藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)的系統(tǒng)化方面，確實有很大的改進空間。

三、我國藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)系統(tǒng)化的實現(xiàn)

為實現(xiàn)我國藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)的系統(tǒng)化，以中央及各地方文化主管部門為主的各行政指導(dǎo)主體及其工作人員應(yīng)當(dāng)更新觀念、統(tǒng)一認識，并把這些新觀念、新認識系統(tǒng)傳達至藝術(shù)企業(yè)等行政相對方，正確且有效引領(lǐng)全國各地藝術(shù)產(chǎn)業(yè)的永續(xù)發(fā)展。我國的藝術(shù)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)當(dāng)堅持人本發(fā)展，即以人為本，不斷滿足民眾的多方面需求，也不斷促進民眾的全面發(fā)展；應(yīng)當(dāng)堅持特色發(fā)展，各地應(yīng)當(dāng)善用本地藝術(shù)資源和藝術(shù)人才，因地制宜地發(fā)展特色藝術(shù)產(chǎn)業(yè)；應(yīng)當(dāng)堅持品牌發(fā)展，充分發(fā)揮藝術(shù)品牌的資本聚集、產(chǎn)業(yè)示范、消費導(dǎo)向、利潤增值等多重增值效應(yīng)，以大品牌拉抬大產(chǎn)業(yè)，以大產(chǎn)業(yè)促進大發(fā)展；應(yīng)當(dāng)堅持重點發(fā)展，協(xié)同推進具有中國特色和國家水準(zhǔn)的重大藝術(shù)項目，集聚藝術(shù)生產(chǎn)要素，推進藝術(shù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強藝術(shù)產(chǎn)業(yè)推發(fā)展后勁；應(yīng)當(dāng)堅持創(chuàng)新發(fā)展，在內(nèi)容和形式上積極創(chuàng)新，永葆活力，不斷前行；應(yīng)當(dāng)堅持多樣發(fā)展，堅持文藝為人民服務(wù)的方向，使藝術(shù)產(chǎn)品創(chuàng)作能夠滿足民眾多層次多方面的精神文化需求。在新的時代條件下，政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵和大力引導(dǎo)企業(yè)以民族藝術(shù)為根本，堅持“走出去，引進來”的藝術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線；應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)企業(yè)堅持科學(xué)發(fā)展觀，追求經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)合；應(yīng)當(dāng)結(jié)合企業(yè)的力量，共同推進藝術(shù)體制改革，解放與發(fā)展藝術(shù)生產(chǎn)力；應(yīng)當(dāng)輔導(dǎo)企業(yè)有序競爭，培育和利用產(chǎn)權(quán)、版權(quán)、技術(shù)、信息等要素市場，切實推進藝術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的科技創(chuàng)新，巨幅擴張藝術(shù)消費。上述的系統(tǒng)化的宏觀行政指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)是各行政指導(dǎo)主體努力精進的重大方向。

為實現(xiàn)我國藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)的系統(tǒng)化，以中央及各地方文化主管部門為主的各行政指導(dǎo)主體及其工作人員應(yīng)當(dāng)加強學(xué)習(xí)，狠抓調(diào)研，提升自己的實際指導(dǎo)能力，并把有關(guān)的新知識、新信息、新技術(shù)系統(tǒng)傳達至藝術(shù)企業(yè)等行政相對人，促其吸收和消化，以期推動全國各地藝術(shù)產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。這種系統(tǒng)化的微觀指導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)是各行政指導(dǎo)主體努力精進的主要方向。依筆者看來，各行政指導(dǎo)主體尤應(yīng)在人才培養(yǎng)、集聚經(jīng)營、版權(quán)、文化遺產(chǎn)權(quán)、投融資、技術(shù)、信息、突發(fā)事件應(yīng)對等專門議題上，加強對藝術(shù)企業(yè)的系統(tǒng)指導(dǎo)。比如，藝術(shù)產(chǎn)業(yè)是以版權(quán)和鄰接權(quán)為核心創(chuàng)構(gòu)要素，是名副其實的“版權(quán)產(chǎn)業(yè)”，版權(quán)因素滲透到了其產(chǎn)業(yè)鏈條中的生產(chǎn)、流通、消費等各環(huán)節(jié)。政府應(yīng)當(dāng)加強對企業(yè)的版權(quán)行政指導(dǎo)，而企業(yè)也需要政府的版權(quán)行政指導(dǎo)。這種版權(quán)行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是系統(tǒng)的、全方位的，涵及生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的賦權(quán)、流通環(huán)節(jié)中的授權(quán)、消費環(huán)節(jié)中的維權(quán)等方方面面，以求穩(wěn)妥和周延。即使是在版權(quán)融資這類相當(dāng)微觀的具體議題上面，也是需要政府行政指導(dǎo)的系統(tǒng)化，把行政指導(dǎo)工作做細做密，以防掛一漏萬，績效不彰。就以上述的版權(quán)融資議題而言，藝術(shù)企業(yè)往往對這類事務(wù)并不內(nèi)行，的確需要行政指導(dǎo)方系統(tǒng)、周密的行政指導(dǎo)。在版權(quán)確權(quán)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)進行版權(quán)登記，推進版權(quán)公示，以利于溝通信息、明晰權(quán)屬、減少糾紛；在版權(quán)評估環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)設(shè)立版權(quán)評估機構(gòu)，出臺版權(quán)指導(dǎo)意見，倡導(dǎo)動態(tài)評估方式；在版權(quán)質(zhì)押環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)鼓勵動態(tài)結(jié)合擔(dān)保模式，指導(dǎo)創(chuàng)新有關(guān)的新型保險險種和保險業(yè)務(wù)，活絡(luò)版權(quán)質(zhì)押融資；在版權(quán)變現(xiàn)環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)輔導(dǎo)藝術(shù)企業(yè)和商業(yè)銀行了解和熟悉版權(quán)的托管、流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)等相關(guān)業(yè)務(wù)，包括指導(dǎo)商業(yè)銀行善作版權(quán)信托和版權(quán)掛牌交易，推動我國藝術(shù)版權(quán)交易市場的形成和繁榮。[4]指導(dǎo)藝術(shù)企業(yè)的實際經(jīng)營業(yè)務(wù)，貴在系統(tǒng)，貴在周詳。

無論是對我國藝術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作宏觀行政指導(dǎo)，抑或是對我國藝術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作微觀行政指導(dǎo)，均應(yīng)堅持系統(tǒng)化的方向，堅定邁上系統(tǒng)化的坦途。欲達此一目標(biāo)，治本之道還是制度上的規(guī)范和保障。筆者主張國家適時出臺《行政指導(dǎo)法》，全面規(guī)定行政指導(dǎo)的定義、適用范圍、指導(dǎo)方式、啟動程序、調(diào)查程序、公開程序、救濟途徑等基本問題，對于行政指導(dǎo)內(nèi)容的系統(tǒng)化原則亦應(yīng)作重大的宣示，甚至對抽象行政指導(dǎo)的系統(tǒng)化作強制性的規(guī)定，而對具體行政指導(dǎo)的系統(tǒng)化作鼓勵性的規(guī)定。筆者還建議國家鄭重考慮出臺《文化產(chǎn)業(yè)基本法》和《藝術(shù)產(chǎn)業(yè)促進法》，俾能集合文化產(chǎn)業(yè)、藝術(shù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特質(zhì)，有針對性地規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)及藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)系統(tǒng)化的相關(guān)事項。鑒于藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)貴在操作，相應(yīng)的行政立法亦應(yīng)跟進。各民族、各地區(qū)可結(jié)合本民族、本地區(qū)藝術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實情，作出相應(yīng)的民族立法和地方立法，藉以推進本民族、本地方藝術(shù)產(chǎn)業(yè)行政指導(dǎo)的系統(tǒng)化。各行政指導(dǎo)主體也可以在總結(jié)過去的行政指導(dǎo)工作經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，出臺規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)規(guī)定，規(guī)范和改進自身今后對藝術(shù)企業(yè)等行政相對方的系統(tǒng)化的行政指導(dǎo)工作。

注釋：

[1]參見梁若冰：《臺灣文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展初探》，《臺灣研究》2011年第3期，第34頁。

[2]參見萬克夫：《我國<文化產(chǎn)業(yè)促進法>的立法思考》，《經(jīng)濟師》2014年第8期，第96頁。

[3]石佑啟主編：《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社2012年7月第2版，第178頁。

[4]參見萬克夫：《論我國文化創(chuàng)意企業(yè)版權(quán)融資的行政指導(dǎo)》，《企業(yè)家天地》2013年第4期下旬刊，第52頁。

基金項目：江西省高校人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目（2017）“我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的行政指導(dǎo)問題研究”（編號FX17106）的階段性成果。

作者簡介：

萬里行（1997-），男，漢族，江西九江人，九江職業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院會計系2015級大學(xué)生，主要研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)、管理會計學(xué)；

張翔翔（1997-），男，漢族，浙江金華人，南昌理工學(xué)院政法學(xué)院法律系2015級大學(xué)生；

萬克夫（1972- ），男，漢族，江西九江人，南昌理工學(xué)院政法學(xué)院法學(xué)教授，法學(xué)博士。