PPP創(chuàng)新發(fā)展大方向不會動搖

文／賈康 劉薇

在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，我國PPP的創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)走在世界各個經(jīng)濟體的前沿。因為決策層高度重視，有關(guān)部門不斷推出指導(dǎo)文件，所以很快形成風(fēng)生水起的局面，這個大方向值得充分肯定。

中國在當(dāng)下階段引領(lǐng)新常態(tài)，并在新時代繼續(xù)形成理性供給管理下超常規(guī)發(fā)展的現(xiàn)代化過程，其實存在著巨大的市場潛力空間和眾多有效投資的一系列對象。首先可以一個大規(guī)模建設(shè)項目需求方面的例子來說明。中國有100多個百萬人口規(guī)模以上的城市，國際經(jīng)驗表明，在這些城市抓緊建設(shè)軌道交通網(wǎng)是必要的。北京是“起了個大早，趕了個晚集”的典型案例，其地鐵建設(shè)在20世紀(jì)60年代就開始了，但一直進展緩慢，不足以解決公共交通體系擁堵危機的問題。好在現(xiàn)在政府已加快地鐵建設(shè)，并在一定程度上緩解了北京市公共交通體系的壓力，只是這方面的建設(shè)任務(wù)尚遠未完成。

北京現(xiàn)在機動車的擁有率遠遠低于紐約與東京，而紐約與東京完全沒有必要采取像北京這樣對機動車限購、限行、限入等嚴(yán)格措施，道理就在于軌道交通網(wǎng)的有效公交供給使機動車主要用來應(yīng)急和方便假日出行。所以，北京這樣的中心城市緩解公交困局的關(guān)鍵性不二選擇，就是把中心區(qū)域建成四通八達、密度足夠的軌道交通網(wǎng)。北京如此，中國絕大多數(shù)中心城市也莫不如此，這種把“天文數(shù)字的資源往地底下砸”的建設(shè)過程，往往要持續(xù)幾十年。

再舉個“小項目”的例子。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，中國城鎮(zhèn)區(qū)域現(xiàn)在缺少大約5 000萬個停車位，一個停車位的建設(shè)，靜態(tài)算賬預(yù)估為10萬元的話，那么全國就是5萬億元的投資。這個例子反映了一個現(xiàn)實生活中非常明顯的強烈需要，看起來的“小事”卻代表著未來很長時期內(nèi)必須安排的巨額投資。要想提高與日益增長的“人民美好生活的需要”相適應(yīng)的供給體系質(zhì)量和效率，必須以改革創(chuàng)新為龍頭來帶出有效供給。

與PPP相關(guān)的“守正出奇”機制，明顯對應(yīng)于市場配置資源這一決定性的、必須充分發(fā)揮作用的機制，同時它又連帶了政府“更好發(fā)揮作用”的創(chuàng)新。在這個機制中，政府和市場主體以平等伙伴關(guān)系發(fā)揮各自相對優(yōu)勢，風(fēng)險共擔(dān)，利益共享，績效提升。比如停車位建設(shè)這個例子，5萬億元的投資如果完全由政府出錢是不可想象的，但停車位一旦建成使用便會有現(xiàn)金流，那么它就完全可以對應(yīng)市場機制和社會資本的投融資行為，天然地可在政府力求高水平的規(guī)劃之下，運用PPP創(chuàng)新來形成有效供給。

以上兩點解釋了為什么中國作為有巨大發(fā)展?jié)摿褪袌鰸摿Φ慕?jīng)濟體，在短短幾年之內(nèi)就走到全球主要經(jīng)濟體PPP創(chuàng)新的前沿?？傮w而言，PPP在我國還屬于新生事物，方向正確，意義重大，但不成熟的特點也毋庸諱言，防控相關(guān)風(fēng)險值得高度重視。風(fēng)險防控中亦需運用“大禹治水”的古老智慧，在疏堵結(jié)合中掌握好“堵不如疏”、因勢利導(dǎo)的哲理。從這個角度出發(fā)，本文對當(dāng)前PPP創(chuàng)新中一些有關(guān)風(fēng)險點的重要認識試作辨析與探討。

明股實債

明股實債已引起管理部門的關(guān)注與不安，實際情況似可大體分為以下兩類。

第一類，是PPP具有的股份制項目開發(fā)主體項目公司（SPV）中的社會資本方，其股權(quán)前瞻性地安排了股權(quán)回購，即地方政府逐步出錢把其股權(quán)買回來，實際上相當(dāng)于這部分錢讓政府先借用幾年，以解決燃眉之急。這樣明確地設(shè)定回購條款，顯然不是政府希望PPP所達到的規(guī)范狀態(tài)，不符合PPP發(fā)展的取向，但現(xiàn)實案例中這種直接寫入合同的情況比較少見?，F(xiàn)在管理部門所批評的明股實債，往往針對了暗中的補充協(xié)議條款，或針對“潛規(guī)則”加上了主觀判斷的色彩。

對這種企業(yè)股權(quán)直接安排回購，是應(yīng)當(dāng)予以否定的。但實際上，按照PPP的可持續(xù)機制建設(shè)來說，SPV股權(quán)的可流動又是不應(yīng)當(dāng)完全否定的，在一定意義上講需要規(guī)范的股權(quán)交易通道。因為不少企業(yè)很難在PPP項目長達20年、30年甚至50年的情況下，一直持股。

筆者認為，對于這類明股實債問題，除了正面防范風(fēng)險的“堵”，還應(yīng)該有伴隨堵漏洞的制度建設(shè)去打開通道的“疏”。第一，在堵的方面，應(yīng)該在《PPP條例》和文件中明確規(guī)定哪些情況屬于違規(guī)，不能寫進合同，也不能以附加補充協(xié)議的方式形成白紙黑字的條款。第二，在“疏”的方面，股權(quán)的流動機制是可以對接交易市場的。2017年3月前后，天津和上海都掛牌成立了PPP金融資產(chǎn)交易平臺。這是規(guī)范的交易平臺，所謂類固定收益資產(chǎn)、資產(chǎn)證券化、PPP中的股權(quán)流動，完全可以探索對接這樣的金融資產(chǎn)交易中心，在陽光化、公平競爭的環(huán)境下交易。要承認股權(quán)往往不可能從頭到尾按我們意愿，一成不變地以鎖死狀態(tài)持有到底，必須在市場上給它一個通道，在這個通道里以公平競爭實現(xiàn)流動。這其實也是推進要素流動情況之下我國現(xiàn)代市場體系的豐富與完善。這種市場如果能夠穩(wěn)定形成，將會十分有利于消除社會資本方面的疑慮。

另外一類明股實債，是說持股的比重非常低，似乎也可以把這種情況歸納為明股實債，社會資本方只持有5%～10%的股，政府方面持股還相對多一些，這就違背了PPP一開始推動時的初衷——希望政府少持點股，社會資本方多持點股。另外，政府方面也不能太少，現(xiàn)在有關(guān)管理部門的態(tài)度是至少持股1/4，最好為30%。如果股權(quán)的比例明顯偏低，剩下都得靠金融機構(gòu)提供貸款等形式的資金支持。以這個視角來展開，實際是PPP項目投資總額中股權(quán)本金的比重高低問題。

筆者認為這個問題相對容易解決，就是總結(jié)基本經(jīng)驗以后，可以給出一個下限，最低不能低于多少。而且政府的傾向是少花錢多辦事，政府持股少一點，愿意讓社會資本方面持股多一點，這也應(yīng)該有一個數(shù)量底線，不同條件變化中合作伙伴自愿形成的協(xié)議中，應(yīng)遵守規(guī)則方面給出的區(qū)間或下限，但規(guī)則不應(yīng)該規(guī)定得太死板。對這樣一個股權(quán)在整個投資里所占比重高低的問題，其實不應(yīng)太過計較，如果處理得好的話，相對低的股權(quán)，放大效應(yīng)更強一些，未嘗不是一件好事。實踐中，一個具體的項目，它的股權(quán)為15%，另外一個項目股權(quán)為30%，30%股權(quán)的項目水平未必就高于15%股權(quán)的項目水平。這確實需要具體分析。但是對管理部門來說，對特定類型的PPP項目組建SPV時，給一個伙伴各方持股底線也是必要的，應(yīng)該在以后的實際工作中大體明確這樣一個操作底線。

政府購買服務(wù)與BT

雖然財政管理部門對BT持否定態(tài)度，但依據(jù)相關(guān)理論分析框架，筆者認為，廣義PPP里其實還包括BT。有人指責(zé)部分PPP項目是通過政府購買服務(wù)暗度陳倉，是把政府購買服務(wù)擴大到政府購買工程，這可以說是對政府購買服務(wù)應(yīng)保證工作中名副其實的問題。然而，如果全面地講，政府采購里不僅包括服務(wù)和設(shè)備的采購，其實也還包括工程采購，廣義PPP里面的BT就是沒有供應(yīng)方運營期的工程采購。政府資金短缺又希望這個項目仍能有希望比較快地做起來，就可以選擇與企業(yè)合作，企業(yè)為政府墊付數(shù)年的資金，政府以按揭方式把錢逐步還清。歸還本金之外，多出的那一部分資金，就是企業(yè)“在商言商”拿到的投資回報，這個投資回報應(yīng)“非暴利但企業(yè)可接受”，太低則企業(yè)不會簽字，太高則公眾監(jiān)督過不去。

在具體操作中，有關(guān)部門的態(tài)度似乎是百分之百排斥BT的，但據(jù)筆者觀察，這實際上不可能做到。舉個例子說明。中央強調(diào)要在2020年前通過精準(zhǔn)扶貧的方式讓農(nóng)村區(qū)域最后的數(shù)千萬貧困人口脫貧，截至目前，時間已經(jīng)所剩無幾了，再看一下四川涼山州的木里藏族自治縣和鹽源縣，那里是地廣人稀的少數(shù)民族聚居山區(qū)，經(jīng)濟上十分欠發(fā)達，政府要想在這個區(qū)域?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，不修通交通干道是不行的，因為“要想富先修路”，但涼山州政府沒有這個能力，中央政府與四川省政府也沒有辦法直接用?？罱鉀Q這個問題。涼山州除了和太平洋建設(shè)集團合作外，沒有別的辦法，由太平洋建設(shè)這個民間資本主體出錢建設(shè)干道，其建成速度會大大加快。這種方式可以不叫BT，但它實際上就是BT，所謂“拉長版BT”的變形，會使政府還本付息的年度壓力更緩解一些。地方政府在具體執(zhí)行PPP創(chuàng)新中，需要考慮政策的導(dǎo)向，可以把BT放在最末端考慮，但這不宜理解為PPP就絕對不能做BT，否則就不能適應(yīng)涼山州這樣的具體情況。當(dāng)然有關(guān)部門要正視相關(guān)的風(fēng)險，要有高水平的通盤規(guī)劃。

保底

現(xiàn)在有的PPP有保底條款或政府擔(dān)保文書，違背了PPP的基本精神，就是風(fēng)險共擔(dān)或者對風(fēng)險按照強強聯(lián)合原則、以合作各方的相對優(yōu)勢來合理分擔(dān)。PPP的協(xié)議文本里必須有風(fēng)險分擔(dān)方案，幾十種風(fēng)險因素，應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的、政府承擔(dān)的、共同承擔(dān)的，以及共同承擔(dān)如何排序，怎樣的約束條件，都盡可能寫清楚。但是有可能出現(xiàn)一種情況，即政府向社會資本方允諾一定水平的回報，這就變成了保底。其邏輯上是想讓企業(yè)在吃了保底的定心丸后，肯簽字開工，這在相關(guān)規(guī)則上可以禁止。但同時，規(guī)范的PPP可以有納入預(yù)算執(zhí)行的政府付費和可行性缺口補貼，它解決的是地方政府和企業(yè)合作時企業(yè)方面最擔(dān)心的問題，即最低利潤能否達到可以簽字的水平，這就是風(fēng)險共擔(dān)框架里必須承認的臨界值。

企業(yè)參與進來是有最低回報預(yù)期的，這是企業(yè)方面合理、正當(dāng)?shù)脑V求。所以不必總強調(diào)不能保底，而應(yīng)強調(diào)如何提高可行性缺口補貼的合理性。在法制健全的環(huán)境下，以基于專業(yè)化測算的可行性缺口補貼安排，保障最低預(yù)期投資回報在企業(yè)接受的范圍內(nèi)，企業(yè)方面才能積極和政府合資做PPP?？尚行匀笨谘a貼的合理量化，可以通過專業(yè)化團隊的支持幫助，政府與企業(yè)一起來努力提高方案水平。項目在執(zhí)行過程中允許做的調(diào)整，也可以有規(guī)范化的調(diào)整機制。

財政承受能力

按照指導(dǎo)文件要求，PPP項目已經(jīng)有了規(guī)范的財政承受能力論證所形成的約束，即不得超過地方政府本年度財政一般公共支出的10%。這個規(guī)定的確有約束意義，但實際上測算起來比較模糊。即便知道年度財政支出規(guī)模的大概情況，但這個時間段里，地方政府可能跟多少合作伙伴談成PPP項目是逐漸演進的，年初的PPP項目很容易控制在10%以內(nèi)，但是累積到了下半年、第四季度加進來的PPP項目，按照年度來算就有可能突破界限。不過好在PPP項目往往周期較長，如第一年突破測算，可彈性調(diào)低本年度相關(guān)支出而調(diào)高后幾年的相關(guān)支出，這是相對容易地把年度間財政支出壓力均衡化問題。所以，10%的約束基本上只是個原則導(dǎo)向，量化上不可能特別較真。

地方政府除了一般公共收支預(yù)算外還有基金預(yù)算是可能用于PPP的政府付費的，而且目前沒有任何的官方態(tài)度或規(guī)定說不能用于PPP。動用一部分地方基金預(yù)算的活錢支持PPP應(yīng)是可以的，無非就是彈性空間里如何組織，審時度勢，通盤協(xié)調(diào)，控制風(fēng)險，積極地把應(yīng)該抓住的重點項目建設(shè)按照PPP的方式來推出?？梢栽谶@方面共同探討財政承受能力論證的彈性空間如何合理把握，如何合理匹配其他必要的機制?？傊?，風(fēng)險控制不能按照呆板的方式，一定要允許存在一定的試錯空間和有創(chuàng)新的彈性空間，同時亦要謹(jǐn)慎防范系統(tǒng)性風(fēng)險。在這樣一個辯證關(guān)系把握下，我們應(yīng)當(dāng)認清PPP的大方向，同時，審慎處理好風(fēng)險防范和積極創(chuàng)新的問題。

PPP與地方政府負債

當(dāng)下很多有關(guān)部門文件給地方政府帶來的印象和困惑是，似乎地方政府做PPP不能形成地方的負債。這個認識其實是不對的，因為PPP就是地方政府和企業(yè)一起以伙伴關(guān)系來做事情（而且是平等民事主體的伙伴關(guān)系，如果是不平等的關(guān)系，PPP絕對沒有以后長期發(fā)展的生命力），以平等伙伴關(guān)系來一起承擔(dān)風(fēng)險，那么地方政府當(dāng)然不可能完全撇清投融資債務(wù)風(fēng)險。關(guān)鍵在于，這個債務(wù)風(fēng)險是運營在20年、30年、50年甚至更長時間段里的風(fēng)險，未來出現(xiàn)“或有債務(wù)”風(fēng)險的可能性較大?，F(xiàn)在財政上已有三年滾動規(guī)劃，三年規(guī)劃之下如果做成三年滾動預(yù)算，也只解決三年可行性缺口補貼的確定性問題，之后便會面臨可能的“或有負債”。未來幾十年里，政府要考慮對或有負債相關(guān)的支出盡可能高水平地做出預(yù)測以及合理的相關(guān)協(xié)調(diào)安排，如處理得當(dāng)，對于PPP來說不是增加風(fēng)險，而是降低了風(fēng)險。

所以學(xué)術(shù)界有必要在資產(chǎn)負債表的概念下探討PPP會計準(zhǔn)則，需要有可操作的依據(jù)，大框架便是在理論上承認PPP會牽涉到地方政府的負債問題。過去，地方政府負債問題曾因為沒有陽光化途徑而成為隱性負債，后來政府覺得不得不控制，地方融資平臺不能再繼續(xù)發(fā)揮隱性負債的作用，于是修訂《中華人民共和國預(yù)算法》，一邊陽光化“開前門”，另一邊又鎖死融資平臺，讓其不能再發(fā)隱性債。下一步需要處理的就是PPP產(chǎn)生地方或有負債的問題。一開始有文件規(guī)定，成功轉(zhuǎn)化已有項目為PPP項目，可以不計入地方負債的規(guī)模，這在當(dāng)時的確是一個有積極意義的說法，而現(xiàn)在則可以動態(tài)地優(yōu)化相關(guān)認識，即哪怕已規(guī)范地成為PPP項目，其相關(guān)的或有負債，仍然需要并可以做出盡可能高水平的預(yù)測，進而防范風(fēng)險。

雖然這段時間政府強調(diào)防范風(fēng)險，但不能認為這就是叫停PPP的信號。適當(dāng)?shù)恼{(diào)整規(guī)范很有必要，在這之后希望我國的PPP能調(diào)節(jié)到一個更正常的發(fā)展節(jié)奏上。

PPP的認定標(biāo)準(zhǔn)

最近，政府管理部門在加強管理中努力糾偏，連續(xù)下發(fā)文件要求PPP不能一擁而上，并指責(zé)一些地方搞了假PPP、偽PPP，要特別注意風(fēng)險防范，這當(dāng)然是有必要的。但從現(xiàn)在可以看到的信息來進一步分析，有相關(guān)要點需要澄清：什么是假PPP、偽PPP？管理部門還沒給出清晰的界限，實際生活中怎么掌握這個界限，哪邊是真，哪邊是假？道理上講，應(yīng)加快PPP的立法?，F(xiàn)在已有的紅頭文件層次還太低，國家發(fā)改委和財政部兩大管理部門各自有指南和項目庫，各自發(fā)紅頭文件。為提高PPP的立法層次，政府一開始想出臺《PPP法》，但現(xiàn)在看來在一些基本概念上還無法達成共識，只好退而求其次，先推《PPP條例》，這一過程并不順利，這當(dāng)然是中國特色的實際制約。之所以探討這些問題，就是要更積極地考慮如何在PPP的創(chuàng)新過程中防范風(fēng)險，但不能簡單地將創(chuàng)新探索中的一些項目，由少數(shù)管理人員直接定義為偽PPP、假PPP。

此外，管理部門在努力促使PPP防范風(fēng)險的過程中，不能認為審批就能解決任何問題。比如，所有PPP項目必須在省級批準(zhǔn)入庫后才能得到承認，不在庫就不給予PPP的概念，似乎是一個真?zhèn)蔚慕缦?，但這個界限有很大副作用。PPP的關(guān)鍵是法治化取向下的陽光化，在政府、企業(yè)、專業(yè)團隊接受公眾監(jiān)督的環(huán)境下，做出盡可能專業(yè)化、規(guī)范化的真PPP項目。守正出奇，還是要回到PPP的陽光化機制這條正路上來?？梢杂幸粋€具有引導(dǎo)功能的省級庫，并像中央庫一樣做動態(tài)優(yōu)化，入庫可成為一種積極的引導(dǎo)形式，但不宜把它做成開展PPP項目的唯一途徑。

結(jié)語

PPP創(chuàng)新發(fā)展大方向不會動搖，因為這是中國現(xiàn)代化通盤發(fā)展的必然要求。當(dāng)前是穩(wěn)中提高PPP規(guī)范性，更好地可持續(xù)健康發(fā)展，這符合事物波浪式發(fā)展的一般規(guī)律。在中國現(xiàn)在特定的發(fā)展階段，PPP在戰(zhàn)略層面上有個值得特別說明的制度創(chuàng)新意義，就是它直接呼應(yīng)了十八屆三中全會以來與現(xiàn)代國家治理、現(xiàn)代市場體系創(chuàng)新聯(lián)通的一個重要突破口，即現(xiàn)代市場體系運行的產(chǎn)權(quán)基石方面的制度創(chuàng)新所要主推的混合所有制。而這方面的突破，將有效淡化貼標(biāo)簽式、無結(jié)果的“進/退”爭論，深刻、長遠地影響中國現(xiàn)代化進程。