近代上海公用事業(yè)特許經(jīng)營

沈祖煒

開埠以后外國勢力在上海設(shè)立租界，既破壞了中國的主權(quán)，又開始了比較先進的城市管理。上海城市公用事業(yè)的特許經(jīng)營，就是一種比較科學(xué)合理的方式，這種方式促進了城市的發(fā)展，至今仍有參考價值。

1875年公共租界欲辦自來水廠，由于盈利預(yù)期可觀，有意介入的公司頗多。租界當局決定讓有意向的公司參加投標。結(jié)果注冊于倫敦的英商上海自來水公司中標，負責向公共租界供水。按照投標時的承諾，該公司的一切措置都須聽命于工部局。工部局擁有一定干股，且隨著公司發(fā)展而陸續(xù)增加。公司管理權(quán)由設(shè)在上海的董事會操控，而上海董事會又必須服從于工部局。公司盈利的大部分必須投入本公司，用于擴充資本金，擴大再生產(chǎn)，從而提高水廠的供水能力。

上海城市電氣事業(yè)也是以類似方式創(chuàng)辦的。1883年工部局同英商上海電氣公司簽約一年，后來由工部局電氣處收回自辦，繼而又招公司商辦，幾經(jīng)變化，直到1929年工部局以8100萬兩的價格將工廠和設(shè)備轉(zhuǎn)讓給美商上海電力公司。這時，明確了特許權(quán)轉(zhuǎn)讓的概念，也就是說，城市公用事業(yè)的經(jīng)營權(quán)是屬于市政當局的，而企業(yè)是有條件地獲得特許，從而得到經(jīng)營權(quán)讓渡的。當時工部局開列的條件是，工部局保留回購電廠的權(quán)利；上海電力公司須向工部局交付電價5%的市政收入稅；電力公司用于股東分配的凈利限制在投資額的10%以內(nèi)；超額盈利須撥作消費準備金，用來降低現(xiàn)有的電價；除住宅和商戶用電外，電力公司須按工部局的意圖，確保公共租界內(nèi)各工業(yè)企業(yè)、道路照明和電車等方面的用電需要。

1862年成立的上海煤氣公司同工部局長期維持的協(xié)議也十分清楚地說明了工部局給其特許經(jīng)營的性質(zhì)。煤氣公司取得經(jīng)營權(quán)的條件是，工部局有權(quán)控制煤氣廠，租界道路照明用氣減價25%。后來道路照明逐漸棄用煤氣而改用電力，于是1916年修訂協(xié)議，道路照明用氣的減價優(yōu)惠改為直接向工部局交付特許權(quán)費，并強調(diào)，該項特許權(quán)費的標準可以由工部局隨時修訂。

經(jīng)營上海市內(nèi)電話的上海德律風公司是通過競標，奪得租界電話經(jīng)營權(quán)的。根據(jù)1908年分別與公共租界工部局和法租界公董局簽訂的協(xié)議，該公司取得30年的經(jīng)營特許。按照協(xié)議，工部局獲得每股50兩的干股1000股。協(xié)議還規(guī)定了工部局和公董局對公司經(jīng)營具有決定權(quán)。1928年，工部局要求將市內(nèi)電話改造為旋轉(zhuǎn)式自動電話，由于公司未能同工部局達成一致，工部局遂決定另行招標。當時有美國和瑞典3家公司投標，結(jié)果美國摩根集團屬下的國際電話電報公司中標，收購德律風公司，成立了上海電話公司。工部局許以在租界和越界筑路地區(qū)的營業(yè)權(quán)，公司則應(yīng)允保持公司設(shè)備的先進性，負責裝備自動電話系統(tǒng)。1932年自動電話改造工程竣工，按設(shè)計能力可裝11萬條線路，大大改善了市內(nèi)電話網(wǎng)。

在市內(nèi)公共交通方面，工部局也以特許權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式進行管理。1905年英商上海電車公司獲得在公共租界行駛有軌電車和無軌電車的專營權(quán)。1908年開通有軌電車線路，其條件是，總收入的5%作為專營權(quán)費支付給工部局；工部局可以在半夜12點至早晨5點以特別低的車費運輸各類物資和從事環(huán)衛(wèi)工作。公共汽車的行駛到1920年代才實現(xiàn)。1920年中國汽車公司申請營業(yè)，工部局要求公司捐納重建西藏路橋工程款的20%，另交付25000兩作為修路費用，每輛汽車每行駛一英里繳納一分銀的養(yǎng)路費，每輛車每年交400兩銀執(zhí)照費。由于條件太過苛刻，該公司撤回了申請。后來工部局降低了1920年的要求，公司才于1922年開業(yè)。但是，工部局還是有權(quán)確定車型、路線、票價等經(jīng)營要素，公司仍要向工部局繳款。

法租界的各項公用事業(yè)，一般也是以出讓特許權(quán)的形式招商經(jīng)辦。這一方式在當時的華界也漸漸被采用。近代上海成長為遠東第一大都市，其原因當然是多種多樣的，然而在城市管理上，特許權(quán)轉(zhuǎn)讓也起到了積極的促進作用，這也是一個確鑿的定論。

當代上海城市面貌發(fā)生了天翻地覆的變化，但是歷史上一些有益的管理方式仍可引為借鑒。時下共享單車和網(wǎng)約車在管理上出現(xiàn)的亂象引起了市民的廣泛熱議，如果我們把此類利用城市公共道路資源的行業(yè)認定為現(xiàn)代城市公用事業(yè)的一部分，那么政府就擁有當然的壟斷權(quán)和專營權(quán)，而企業(yè)只有取得政府的特許權(quán)轉(zhuǎn)讓，才可以經(jīng)營。只有將規(guī)則和要求置于事前，政府才能更好地維護城市公共利益。