我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施合作治理：現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展路徑

摘 要 作為公共服務(wù)的重要組成部分，基礎(chǔ)設(shè)施是人類生產(chǎn)和生活的共同物質(zhì)基礎(chǔ)。本文以合作治理理論作為理論基礎(chǔ)，在當(dāng)前全面建成小康社會(huì)、振興鄉(xiāng)村的時(shí)代背景下，對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施治理現(xiàn)實(shí)困境的原因進(jìn)行了分析，并嘗試探索我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施合作治理的發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞 基礎(chǔ)設(shè)施 合作治理 市場(chǎng)主體

作者簡(jiǎn)介：李祖杰，中共貴州省委黨校報(bào)刊編輯部編輯。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.304

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施是社會(huì)賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必備條件。然而現(xiàn)實(shí)中基礎(chǔ)設(shè)施治理低效、供給不足，大量的公共資源被浪費(fèi)，不能提供應(yīng)有的公共服務(wù)現(xiàn)象普遍，特別是在農(nóng)村，普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的現(xiàn)象，由于缺乏基礎(chǔ)設(shè)施支撐，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不起來(lái)，農(nóng)民享受不到應(yīng)有的公共服務(wù)，大量人口涌入到城市，導(dǎo)致許多農(nóng)村成為名副其實(shí)的“空殼村”。同時(shí)，外來(lái)人口的增加使城市公共產(chǎn)品的需求增大，城市基礎(chǔ)設(shè)施承載力逐漸不能滿足日漸增長(zhǎng)的需求?；A(chǔ)實(shí)施建設(shè)的薄弱，很大程度上制約著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的改善。

按照治理權(quán)威或資源的來(lái)源，治理的基本模式主要分為政府治理、自治理和合作治理三個(gè)類型。就治理資源來(lái)說(shuō)，政府治理主要來(lái)自政府或其他具有國(guó)家權(quán)威的公共主體，自治理主要來(lái)自企業(yè)、非營(yíng)利組織或團(tuán)體等非國(guó)家的治理主體，合作治理則主要來(lái)自政府治理和自治理的結(jié)合。對(duì)于合作治理這一概念的界定，盡管學(xué)界出現(xiàn)了多種說(shuō)法，直到現(xiàn)在仍是一個(gè)相對(duì)模糊和復(fù)雜的概念，但它的主要內(nèi)涵則是明確的：多元化的治理主體、權(quán)力與責(zé)任的模糊性、主體關(guān)系的互相依賴性、主體間的合作與互動(dòng)、政府職能的重新界定等。

合作治理作為一種新型的治理秩序，是對(duì)以公私合作為基礎(chǔ)提供公共服務(wù)與秩序的治理過(guò)程與形態(tài)的概括，是對(duì)現(xiàn)代國(guó)家的公共部門與其他部門之間關(guān)系的重大調(diào)整。它要求政府在合作治理過(guò)程中必須具備綜合分析和平衡能力，通過(guò)公私合作的方式實(shí)現(xiàn)提供公共服務(wù)，改變了傳統(tǒng)公共政策的單一目標(biāo)體系配置。它強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，但并不否定政府在公共事務(wù)治理中的主導(dǎo)地位和重要作用。

當(dāng)前，我國(guó)正處于一個(gè)經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的時(shí)代，尤其是在當(dāng)前全面建成小康社會(huì)、鄉(xiāng)村振興的背景下，基礎(chǔ)設(shè)施的合作治理實(shí)踐正在逐漸改變著公共服務(wù)的形態(tài)和邏輯，它要求我們根據(jù)需要不斷轉(zhuǎn)變政府職能，樹(shù)立服務(wù)的觀念，要求我們建立政府與公民之間的合作與互動(dòng)關(guān)系，不斷增強(qiáng)治理能力。而這些，又反過(guò)來(lái)促使我們?nèi)フJ(rèn)真思考國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)在公共服務(wù)提供中的重新定位和能力發(fā)展。

二、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施治理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）投入不足

當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施供給需求上升到一個(gè)更高的層次。由于長(zhǎng)期以來(lái)政府財(cái)政是基礎(chǔ)設(shè)施投入的主要來(lái)源，隨著需求規(guī)模的擴(kuò)大，單一的政府財(cái)政支出造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺、投入不足。同時(shí)，政府壟斷性運(yùn)營(yíng)給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了投入高，建成以后運(yùn)行效率低的一些問(wèn)題，這些問(wèn)題進(jìn)一步導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施需求與供給矛盾突出。此外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，內(nèi)部缺乏成本核算和效益分析，建設(shè)成本高而資本被浪費(fèi)。政府行政調(diào)節(jié)過(guò)多干預(yù)了市場(chǎng)調(diào)節(jié)，在基礎(chǔ)設(shè)施使用上沒(méi)有建立合理的價(jià)格機(jī)制，基礎(chǔ)設(shè)施投入者不能從價(jià)格上得到補(bǔ)償，普遍虧損經(jīng)營(yíng)、長(zhǎng)期依賴財(cái)政補(bǔ)貼等問(wèn)題突出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的中央財(cái)政投入資金和地方政府的配套資金被滯留、擠占、截留、挪用等違法違紀(jì)行為嚴(yán)重，真正用于項(xiàng)目建設(shè)的資金有限。

（二）供需失衡

改革開(kāi)放初期，我國(guó)實(shí)行非均衡發(fā)展戰(zhàn)略 ，受該戰(zhàn)略的影響，長(zhǎng)期以來(lái)中央財(cái)政投入和優(yōu)勢(shì)資源過(guò)度向沿海一帶發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，而區(qū)位條件相對(duì)較差的西部地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬太多，發(fā)展滯后，導(dǎo)致地區(qū)差異供需失衡現(xiàn)象嚴(yán)重。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的決策基本原則是按需建設(shè)，但在實(shí)際決策中，基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求之間存在著矛盾。一方面，公眾的需求沒(méi)有完全表現(xiàn)出來(lái)，項(xiàng)目規(guī)劃不能完全反映公眾需求；另一方面，一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理缺少超前性，不能滿足因社會(huì)發(fā)展對(duì)其需求增加的要求。因而一定程度上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃既沒(méi)有充分反映公眾需求，又具有一定滯后性，出現(xiàn)了規(guī)劃失衡的尷尬。

（三）資源浪費(fèi)

一是重建輕管。由于管理不到位，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上一味追求形象和進(jìn)度，建成后忽視管理維護(hù)，存在不同程度的“重建輕管”現(xiàn)象。一方面，由于公益性基礎(chǔ)設(shè)施的非經(jīng)營(yíng)性，地方政府的建設(shè)資金大多用于設(shè)施的建設(shè)上，而用于維護(hù)的資金嚴(yán)重缺乏；另一方面，在具有經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施中，企業(yè)為了降低經(jīng)營(yíng)成本，縮減應(yīng)有的維護(hù)開(kāi)支。二是重復(fù)建設(shè)。由于缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃，對(duì)同一工程進(jìn)行反復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象是時(shí)有出現(xiàn)，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。為了追求GDP，一些地方政府拆毀性建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，直接縮短建筑物的使用時(shí)間，造成了大量土地和資金的浪費(fèi)。加上我國(guó)政府結(jié)構(gòu)條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，各地政府和各職能部門出于對(duì)本地和本部門考慮，沒(méi)有與其他地方政府和部門形成系統(tǒng)性思維，各自為政，不能形成一個(gè)符合整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)。

（四）運(yùn)行低效

由于資金投入不足，又缺少合理的價(jià)格形成機(jī)制，一些基礎(chǔ)設(shè)施缺乏維護(hù)資金，出現(xiàn)問(wèn)題得不到及時(shí)修補(bǔ)，運(yùn)行效率逐漸降低，維修成本卻逐漸增高。一些基礎(chǔ)設(shè)施因運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)失當(dāng)，還沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的效益就迅速失效。特別是在農(nóng)村，許多基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，逐漸喪失了原有的功能。同時(shí)，由于基層條件艱苦、待遇不高，專業(yè)技術(shù)人員不愿留在基層管護(hù)部門，現(xiàn)有的管護(hù)人員本身文化程度普遍不高，又缺乏專業(yè)性的培訓(xùn)，導(dǎo)致基層基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)力量在人員方面嚴(yán)重匱乏。再者，由于以往的管理模式使政府集市場(chǎng)、企業(yè)、職能于一身，并且是企業(yè)生產(chǎn)的組織管理者，還是唯一的決策、生產(chǎn)者，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)或激勵(lì)機(jī)制，消費(fèi)者不能主動(dòng)選擇或提出消費(fèi)要求，基礎(chǔ)設(shè)施供給者存在服務(wù)意識(shí)淡薄、服務(wù)質(zhì)量差、運(yùn)行低效的通病。

三、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施治理困境的原因分析

（一）基礎(chǔ)設(shè)施治理的“政府失靈”

1.政府“越位”

首先，由于缺乏優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獨(dú)立于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之外，不用或很少面臨直接的競(jìng)爭(zhēng)。因此，政府不同于私營(yíng)企業(yè)，不會(huì)為了尋求自身的生存和發(fā)展，設(shè)法不斷降低生產(chǎn)成本和提高經(jīng)濟(jì)效益。其次，政府壟斷供給基礎(chǔ)設(shè)施，使生產(chǎn)者和消費(fèi)者不能以真實(shí)供需關(guān)系自由地相互選擇，產(chǎn)品的價(jià)值和生產(chǎn)成本之間不能通過(guò)價(jià)格來(lái)聯(lián)系，社會(huì)資源的錯(cuò)誤配置程度進(jìn)一步增加。最后，政府部門的活動(dòng)不以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)及其官員缺乏追求利潤(rùn)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。事實(shí)上，在基礎(chǔ)設(shè)施的供給領(lǐng)域，政府“越位”現(xiàn)象不同程度存在，由于受到一些行政權(quán)力的介入，從項(xiàng)目的前期規(guī)劃、建設(shè)施工、土地征用、質(zhì)量監(jiān)管、分配使用等多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行尋租，導(dǎo)致很多大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目成為垃圾工程、豆腐渣工程。尋租的本質(zhì)是權(quán)錢交易，通過(guò)行政權(quán)力來(lái)影響社會(huì)資源的配置和效益分配，目的是攫取利潤(rùn)，浪費(fèi)社會(huì)資源卻不創(chuàng)造任何社會(huì)財(cái)富。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域發(fā)生尋租行為，不僅造成社會(huì)資源配置低效、損失公共利益，也影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.政府“缺位”

由于基礎(chǔ)設(shè)施在國(guó)家發(fā)展中具有重要的作用，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃通常屬于國(guó)家戰(zhàn)略層面的問(wèn)題，政府代表國(guó)家行使基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃職能。但在現(xiàn)實(shí)條件下，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，一些部門和地方為了爭(zhēng)奪利益，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃主觀隨意性較大，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，有些規(guī)劃只能是流于形式。部門和地方的條塊管理使項(xiàng)目規(guī)劃過(guò)程中一些矛盾問(wèn)題得不到妥善協(xié)調(diào)，導(dǎo)致一些基礎(chǔ)設(shè)施難以實(shí)現(xiàn)功能上的有效銜接和布局上的合理安置，無(wú)法體現(xiàn)綜合效益。再加上由于相關(guān)行政法規(guī)建設(shè)不健全，政府服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，不能保障基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給。政府各部門和各層級(jí)之間的職責(zé)缺乏法律的清晰界定，基礎(chǔ)設(shè)施治理沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)制部門，多頭管理導(dǎo)致政出多門、規(guī)則混亂，一些部門之間還出現(xiàn)相互推誘、互相扯皮的現(xiàn)象。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施治理的“市場(chǎng)失靈”

1.市場(chǎng)主體被排斥

社會(huì)的慣性認(rèn)識(shí)和“路徑依賴”導(dǎo)致在基礎(chǔ)設(shè)施供給中民營(yíng)經(jīng)濟(jì)被自覺(jué)不自覺(jué)的排斥，使得基礎(chǔ)設(shè)施供給主體單一，資金來(lái)源單一，限制了基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的能力，導(dǎo)致我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期供給不足，而且由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，供給效率一直很低。之所以會(huì)出現(xiàn)這些現(xiàn)象，主要是由于長(zhǎng)期以來(lái)不同程度存在以下認(rèn)識(shí)。一是認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施是公共物品，只能由政府提供。由于基礎(chǔ)設(shè)施具有強(qiáng)烈的公益性，政府是當(dāng)之無(wú)愧的提供者，政府提供就應(yīng)該政府生產(chǎn)?；A(chǔ)設(shè)施同時(shí)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)難以介入到基礎(chǔ)設(shè)施的供給中，基礎(chǔ)設(shè)施供給長(zhǎng)期以來(lái)由政府全部包攬。二是認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大，只有政府能承擔(dān)。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目規(guī)模大、配套性強(qiáng)，從一開(kāi)始就需要聚集大量的資本來(lái)投入，所以投資量小或沒(méi)有完成配套工程的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目就會(huì)被認(rèn)為是不能產(chǎn)生效用的，資本會(huì)被浪費(fèi)，這就構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的高進(jìn)入壁壘。三是認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府必須絕對(duì)掌控?；A(chǔ)設(shè)施是一個(gè)國(guó)家社會(huì)生產(chǎn)和生活的基本條件，建設(shè)得好不好關(guān)系著整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也關(guān)系著其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，影響著整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府往往被認(rèn)為是基礎(chǔ)設(shè)施唯一掌控者，擁有絕對(duì)控制權(quán)，如果由私人投資者來(lái)提供基礎(chǔ)設(shè)施，政府有可能喪失控制權(quán)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)會(huì)出現(xiàn)失控。

2.市場(chǎng)主體發(fā)育慢

目前，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)主體發(fā)育緩慢化直接影響著基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化的進(jìn)程。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是市場(chǎng)主體單一，經(jīng)營(yíng)能力低?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域還沒(méi)有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，基礎(chǔ)設(shè)施所有制仍是以公有制為主，市場(chǎng)主體多為國(guó)有企業(yè)。由于國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制不夠靈活，外部缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，內(nèi)部缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制，使企業(yè)管理動(dòng)力弱化，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率低。二是企業(yè)主管部門仍是企業(yè)走向市場(chǎng)化的主要障礙。由于我國(guó)政企不分、政事不分的現(xiàn)象仍然存在，企業(yè)缺乏獨(dú)立的自主決策權(quán)。

3.市場(chǎng)化法律法規(guī)體系不健全

總體上看，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)體系雖然取得了很大的成就，但仍然存在不少不足之處，在制度建設(shè)方面還不能完全跟得上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，現(xiàn)有的法律法規(guī)供給還落后于市場(chǎng)對(duì)法律法規(guī)的需求。尤其是在反壟斷方面，已有的市場(chǎng)法律法規(guī)還不夠健全，亟需對(duì)現(xiàn)有的保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)秩序、界定市場(chǎng)準(zhǔn)入、規(guī)范市場(chǎng)管理等方面的法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充和完善，進(jìn)一步推進(jìn)健全基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化的法律法規(guī)體系，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的要求，保障市場(chǎng)健康發(fā)展。

四、我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施合作治理的發(fā)展路徑

（一）提高治理主體的治理能力

1.優(yōu)化政府職能

在基礎(chǔ)設(shè)施合作治理的過(guò)程中，政府最主要的職能就是要完善相關(guān)法律法規(guī)，優(yōu)化政府只能，規(guī)范市場(chǎng)秩序，保證基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中有序運(yùn)行，保障各投資主體和消費(fèi)者的權(quán)益。要通過(guò)制定科學(xué)的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)相關(guān)支持政策，從宏觀上引導(dǎo)投資主體將市場(chǎng)選擇確定在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)上，并扶持基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)主體的發(fā)展。同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施吸引社會(huì)投資的基本方式是建立在合同契約之上的，因此，政府要強(qiáng)化合同、信用觀念，通過(guò)完善信用體系建設(shè)和法治體系來(lái)樹(shù)立企業(yè)式的政府信用形象，增強(qiáng)投資主體的信心。要進(jìn)一步完善政府主體在市場(chǎng)運(yùn)行中的退出機(jī)制，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制在政府主體身上發(fā)揮與市場(chǎng)主體同等激勵(lì)和約束作用，避免因有悖市場(chǎng)法的則行為而導(dǎo)致正常的市場(chǎng)運(yùn)行秩序被擾亂的現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.激發(fā)市場(chǎng)活力

在明確政府最終責(zé)任的前提下，可以通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)、合同出租、特許經(jīng)營(yíng)、政府參股等形式，將原本政府承擔(dān)的部分公共職能交由市場(chǎng)主體行使。并通過(guò)稅費(fèi)減免、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政貼補(bǔ)等多種形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本廣泛參與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，建立基礎(chǔ)設(shè)施供給上的合作伙伴關(guān)系。嚴(yán)格按市場(chǎng)規(guī)律，建立靈活的市場(chǎng)機(jī)制、規(guī)范的市場(chǎng)秩序、穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境來(lái)激發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)主體活力，壯大市場(chǎng)主義的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為市場(chǎng)有效調(diào)節(jié)社會(huì)資源配置以參與公共事務(wù)的治理創(chuàng)造條件。完善政府和社會(huì)資本合作模式，依法嚴(yán)格履行合同，改進(jìn)水利投資監(jiān)督管理，保障大規(guī)模水利建設(shè)資金需求和投資績(jī)效，完善價(jià)格形成機(jī)制，確保項(xiàng)目合理盈利水平，突出落實(shí)優(yōu)先支持和完善退出機(jī)制等，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情，激發(fā)市場(chǎng)活力。

3.培育社會(huì)力量

將某些公益性、服務(wù)性、社會(huì)性的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)給具備一定條件的社會(huì)組織，建立健全社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)、明確政府與社會(huì)組織的關(guān)系、合理定位社會(huì)組織的職能、優(yōu)化社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、弘揚(yáng)社會(huì)志愿精神，為社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境，進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與的途徑與范圍，積極引導(dǎo)公眾參與基礎(chǔ)設(shè)施治理，為社會(huì)組織參與公共事務(wù)治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施合作治理機(jī)制

1.建立完善合作治理體系的行動(dòng)機(jī)制

首先，建立基礎(chǔ)設(shè)施合作治理的銜接運(yùn)作機(jī)制。通過(guò)對(duì)合作治理體系的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作流程進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)三個(gè)主體間功能上的耦合。一是要實(shí)現(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)銜接，建立以政府為主干、市場(chǎng)為基礎(chǔ)、社會(huì)組織和公民為紐帶的合作治理網(wǎng)絡(luò)；二是要實(shí)現(xiàn)工作制度銜接，通過(guò)公示聽(tīng)證、政務(wù)公開(kāi)、行政問(wèn)責(zé)等方式，使各治理主體在合作治理過(guò)程中更加清晰、透明的基礎(chǔ)上，形成相互適應(yīng)、便于執(zhí)行、簡(jiǎn)單有效并達(dá)成共識(shí)的合作治理工作制度；三是要實(shí)現(xiàn)技術(shù)平臺(tái)銜接，搭建合作治理的信息技術(shù)平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息和電子政務(wù)技術(shù)，使信息傳遞更加準(zhǔn)確和快捷。

然后，建立不同治理主體的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織在組織結(jié)構(gòu)、組織目標(biāo)、組織運(yùn)作、組織文化和績(jī)效評(píng)估等方面存在著差異，因此，合作治理中的不同主體要按照一定的行動(dòng)規(guī)則建立分工合作、高效協(xié)同和良性互動(dòng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，集體行動(dòng)方式要靈活、多樣、有彈性，在解決和應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施治理問(wèn)題時(shí)行動(dòng)要有效。在集體行動(dòng)前要設(shè)計(jì)行動(dòng)流程，明確職責(zé)與分工，在集體行動(dòng)過(guò)程中要查找漏洞和不足，并對(duì)集體行動(dòng)結(jié)果進(jìn)行反饋，提高行動(dòng)質(zhì)量。

2.建立完善合作治理體系的動(dòng)力機(jī)制

首先，建立激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)各種物質(zhì)、精神或其他激勵(lì)手段誘導(dǎo)不同主體參與治理，強(qiáng)化它們的合作意愿，促進(jìn)它們合作行動(dòng)的產(chǎn)生，為合作治理提供原動(dòng)力。一是政府可以實(shí)行富有彈性的績(jī)效工資制，節(jié)省的財(cái)政資金由政府自主支配，使績(jī)效與收益掛鉤，通過(guò)對(duì)績(jī)效良好的部門和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，提高政府節(jié)省成本、提高效能的動(dòng)力。二是充分發(fā)揮市場(chǎng)資本的治理作用，走誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有、誰(shuí)使用的治理之路，明晰基礎(chǔ)設(shè)施的私人產(chǎn)權(quán)，以提高市場(chǎng)資本效率和活力。對(duì)參與投入成本高、經(jīng)營(yíng)性弱的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府可給予補(bǔ)貼或稅收等其他優(yōu)惠政策。

3.建立完善合作治理體系的調(diào)節(jié)機(jī)制

一是建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各主體之間的利益關(guān)系，保護(hù)合作治理主體的利益。二是建立糾紛解決機(jī)制。各治理主體在實(shí)現(xiàn)合作中難免會(huì)出現(xiàn)糾紛、爭(zhēng)議甚至矛盾，因此建立爭(zhēng)議解決和糾紛調(diào)解機(jī)制是很必要的。在基礎(chǔ)設(shè)施合作治理體系中，各主體形成合作伙伴關(guān)系，但在治理過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)各種爭(zhēng)議和糾紛，通過(guò)糾紛解決機(jī)制及時(shí)化解不同治理主體間的糾紛，可以有效推進(jìn)合作治理行動(dòng)順利實(shí)施。

4.建立完善合作治理體系的監(jiān)督機(jī)制

不同治理主體間的相互監(jiān)督是合作治理順利開(kāi)展的重要保證，因此，基礎(chǔ)設(shè)施合作治理需要建立一套完整的監(jiān)督機(jī)制來(lái)發(fā)現(xiàn)治理過(guò)程中的問(wèn)題并及時(shí)糾正，合作治理的監(jiān)督機(jī)制主要包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督中，政府相對(duì)于其它兩個(gè)主體處于監(jiān)督的主導(dǎo)地位，通過(guò)運(yùn)用法律法規(guī)對(duì)不同治理主體間進(jìn)行合作治理過(guò)程進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。各治理主體也可以在具體合作行動(dòng)中相互監(jiān)督、相互制約，以減少或避免各自的合法權(quán)益受到侵害。外部監(jiān)督可以通過(guò)組建專門的監(jiān)督隊(duì)伍對(duì)合作治理過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，治理主體外的監(jiān)督能夠最大限度提高基礎(chǔ)設(shè)施治理相關(guān)信息的透明度，提高各治理主體參與基礎(chǔ)設(shè)施治理的合法性。

（三）培育基礎(chǔ)設(shè)施合作治理文化

文化是最好的黏合劑。要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施合作治理，不僅要通過(guò)機(jī)制重塑和制度創(chuàng)新來(lái)整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)在內(nèi)的多方力量，還必須培育良好的合作治理文化，倡導(dǎo)公共精神，營(yíng)造合作氛圍，為合作治理打造一個(gè)健康、有序的生態(tài)環(huán)境。一是樹(shù)立平等觀與參與觀。在合作治理中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)應(yīng)該享有平等的權(quán)利，承擔(dān)平等的義務(wù)，三者之間不是服從與被服從的權(quán)力關(guān)系，而是平等與互惠的合作關(guān)系。二是培育責(zé)任觀與價(jià)值觀?；A(chǔ)設(shè)施合作治理主體應(yīng)當(dāng)在參與治理過(guò)程中以追求更大的公共利益為目標(biāo)，重塑“自我利益”的正確價(jià)值觀。形成只有在更廣泛的公共利益背景下才能實(shí)現(xiàn)更大的自我利益的認(rèn)識(shí)，有助于促進(jìn)公共利益中的自我利益，這樣才能使不同治理主體在合作治理過(guò)程中能夠超越一己之私，秉承公共精神參與基礎(chǔ)設(shè)施治理事務(wù)。三是強(qiáng)調(diào)團(tuán)結(jié)觀與協(xié)作觀。在合作治理行動(dòng)中強(qiáng)化團(tuán)結(jié)與合作，更新感情和思想，促進(jìn)互惠互利，從而在政治上更成熟，在合作上更信任，在參與上更積極，在行動(dòng)上更有力。通過(guò)高度的團(tuán)結(jié)和協(xié)作樹(shù)立公共精神和自主、信任的合作精神，才能更好地在基礎(chǔ)設(shè)施治理中實(shí)現(xiàn)合作。

注釋：

有限的資源先投向效益較高的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)，以獲得區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，并帶動(dòng)其他區(qū)域、其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的戰(zhàn)略。

參考文獻(xiàn)：

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