中國(guó)地方治理的千年叩問

執(zhí)講人_李杰

學(xué)生_南寧三中高一學(xué)生

李杰： 南寧三中副校長(zhǎng)，中學(xué)高級(jí)教師，北京師范大學(xué)碩士，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)優(yōu)秀中青年專業(yè)技術(shù)人才，南寧市學(xué)科帶頭人，廣西民族大學(xué)、廣西師院研究生導(dǎo)師，廣西教育科學(xué)研究院兼職教研員，廣西新課程學(xué)科專家組成員。

一、政治的空間

教師：上課！

學(xué)生：老師好！

教師：大家請(qǐng)坐！

站在全球的視角下與歷史的長(zhǎng)河中，古今中外大多數(shù)國(guó)家都會(huì)將自己的領(lǐng)土劃分為若干個(gè)空間，派官員進(jìn)行管理，這些空間就是行政區(qū)。

在《周禮》中是這么記載的：“惟王建國(guó)，辨方正位，體國(guó)經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極?！边@里，“體國(guó)經(jīng)野與設(shè)官分職”就是劃分行政區(qū)域和建立地方的政府，政區(qū)的設(shè)置與地方的行政管理，涉及中央集權(quán)和地方分權(quán)的關(guān)系，是國(guó)家保證穩(wěn)定和地方發(fā)展的一個(gè)大的問題。

其中，行政區(qū)從表面上看是一個(gè)地理的空間，而地方的制度，一定程度上是一個(gè)政治的空間。請(qǐng)大家回憶一下，我們中國(guó)幾千年以來，有兩個(gè)重要的地方行政管理制度是什么？

郡縣制，行省制，在此之前，還有分封制。實(shí)際上，郡縣制跟行省制本質(zhì)上是一樣的。中國(guó)在地方的行政管理制度是分封制與郡縣制，空間跟政治密切相關(guān)。

我們來看劉邦的簡(jiǎn)介，我用了一個(gè)詞“楚人劉邦”。大家都知道秦末農(nóng)民起義作為楚國(guó)人的劉邦，他最終統(tǒng)一了全國(guó)，當(dāng)了皇帝。楚國(guó)人劉邦，顛覆了秦朝，到底是采用楚制還是秦制？

大家根據(jù)我們所學(xué)的知識(shí)來理解，他在漢初時(shí)實(shí)施了一個(gè)什么制度？郡國(guó)并行制。

問題來了，劉邦為什么沒有在全國(guó)范圍內(nèi)推行郡縣制？郡國(guó)并行制一個(gè)很重要的點(diǎn)就是它在西漢初期的時(shí)候分封了七個(gè)異姓王，分別是燕王臧茶、趙王張敖、梁王彭越、楚王、韓王韓信、淮南王英布（黥）、長(zhǎng)沙王吳芮。要想回答這個(gè)問題，大家先看兩段材料，帶著問題思考。

第一段材料：秦始皇三十六年，有墜星下東郡，平地為石，黔首或刻其石曰“始皇帝死而地分”?！妒酚洝?/p>

第二段材料，大家首先得看標(biāo)題——秦末十八路諸侯圖。大家知道秦末農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)是陳勝吳廣揭竿而起，各地云起響應(yīng)，其中以六國(guó)后裔最為積極，最終推翻了秦朝。

那么關(guān)鍵的兩個(gè)人物是誰？項(xiàng)羽、劉邦。項(xiàng)羽作為反對(duì)秦的領(lǐng)軍人物，在推翻秦以后，安排了當(dāng)時(shí)天下的政治格局，自封為西楚霸王，同時(shí)封了劉邦為漢王，另有18位諸侯。

大家要注意一個(gè)問題，項(xiàng)羽推翻了秦朝以后，并沒有當(dāng)皇帝，他想當(dāng)霸王。所以，史學(xué)家認(rèn)為這個(gè)時(shí)候又回到了戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，春秋霸主的時(shí)代。大家要思考為什么又分封了18路諸侯？

注意看三個(gè)關(guān)鍵詞“據(jù)秦之地，用秦之人，承秦之制”。他依靠土地肥沃的關(guān)中地區(qū)，然后聯(lián)合其他的諸侯，最后楚漢爭(zhēng)霸誰取得了勝利？對(duì)，劉邦最后建立了大漢帝國(guó)。在這個(gè)背景之下，大家再來思考，為什么劉邦沒有在全國(guó)推行郡縣制？請(qǐng)這位同學(xué)來說一下。

學(xué)生：我覺得應(yīng)該是當(dāng)時(shí)還有起義的諸侯王，加上劉邦也有很多功臣需要照顧。

教師：這是其中一點(diǎn)原因，還有其他原因嗎？

大家要注意幾個(gè)問題，在當(dāng)時(shí)的情況下，有很多諸侯參與秦末戰(zhàn)爭(zhēng)起義，進(jìn)行了“六國(guó)復(fù)國(guó)運(yùn)動(dòng)”。

我們?cè)賮砜磧煞鶊D，第一幅是西漢初期劉邦關(guān)中的異姓王，異姓王是因功封王，剛才有個(gè)同學(xué)回答得非常好。只過了一年時(shí)間，劉邦就采取各種措施把異姓王一個(gè)個(gè)地鏟除掉。

大家要注意了，第二個(gè)問題，我們剛剛已經(jīng)講到“漢承秦制”，為什么劉邦在撤銷了異姓王之后，還要封同姓王呢？請(qǐng)大家看這段材料，發(fā)生了什么？根據(jù)材料，漢初郡國(guó)并行的深層原因是什么？

秦以郡縣治東方，結(jié)果激起東方社會(huì)的反抗，其間包含著區(qū)域文化的差異與沖突。劉邦建立漢家帝業(yè)，一方面必須“承秦”，包括承秦之制，另一方面又必須尊重東方社會(huì)之習(xí)俗，特別是楚、齊、趙人之俗。這是歷史對(duì)劉邦的苛刻要求，也是漢初實(shí)行郡國(guó)并行制的深層背景。

——陳蘇鎮(zhèn)：《〈春秋〉與“漢道”》

學(xué)生：我認(rèn)為他們被一些歷史現(xiàn)象欺騙了，秦朝有很大一部分人覺得秦朝的滅亡和郡縣制的建立有很大的關(guān)系，相對(duì)來說會(huì)比較排斥。

教師：除了這個(gè)，為什么實(shí)行郡國(guó)并行制？

學(xué)生：我覺得就是文化之間的差異。

教師：差異是什么？

學(xué)生：是相對(duì)包容的，相對(duì)折中的一種方法。

楚人劉邦之困惑：漢制？秦制？

因功分王和因親分王圖

教師：好，請(qǐng)坐！經(jīng)過商鞅變法后，秦國(guó)的法治化較為徹底。秦國(guó)統(tǒng)一天下后，秦以嚴(yán)酷的“秦法”治理天下，結(jié)果激起東方六國(guó)的強(qiáng)烈反抗，其中楚人的反抗情緒最為激烈。劉邦重建帝業(yè)后，這種文化上的差異依然存在。為避免重蹈秦亡覆轍，劉邦不得不承認(rèn)這種文化上的差異。劉邦一方面承襲秦制，在原秦國(guó)故地施行秦法，推行郡縣制；另一方面又必須尊重東方社會(huì)習(xí)俗，行分封制。這就是漢初實(shí)行郡國(guó)并行制的深層文化背景。對(duì)于漢政府來講，郡國(guó)并行制是權(quán)宜之計(jì)還是長(zhǎng)期國(guó)策，為什么？

大家注意剛剛那兩張圖下面有字，諸侯控制的郡縣和中央控制的郡縣對(duì)比，你就發(fā)現(xiàn)空間的對(duì)比有什么問題？中央控制的郡縣少于諸侯的郡國(guó)，就會(huì)嚴(yán)重地威脅到中央政府。

為了加強(qiáng)中央集權(quán)，漢文帝采取了“眾建諸侯而少其力”，漢景帝采取的是削藩。削藩就導(dǎo)致了平定鎮(zhèn)壓，那么漢武帝呢？推恩令。

漢朝初期中央直接管轄15個(gè)郡，到漢武帝時(shí)期增加到110個(gè)郡，國(guó)家利用空間以確保對(duì)地方的控制、嚴(yán)格的層級(jí)、總體的一致性，以及各部分的區(qū)隔。劉邦打敗項(xiàng)羽后，創(chuàng)新地實(shí)行郡縣制與封建制并行的雙軌制，允許東方王國(guó)有一定自主權(quán)，如果說秦朝是從封建制向郡縣制邁進(jìn)了一步，漢初就是在秦朝的基礎(chǔ)上后退了半步。這半步起到了緩解帝國(guó)東西文化沖突的作用，對(duì)鞏固漢朝的統(tǒng)治至關(guān)重要。在這個(gè)過程中，大家要注意，政治的空間實(shí)際上就是政治現(xiàn)實(shí)。在西漢初期推行的是無為而治的“黃老學(xué)說”，剛剛這位同學(xué)講得非常好，包容，無為之治就體現(xiàn)了包容。然而到了漢武帝時(shí)期，推行“獨(dú)尊儒術(shù)”，從文化上大一統(tǒng)。究其根本，從秦帝國(guó)的封建與郡縣的爭(zhēng)辯到漢初期的郡國(guó)并行，所涉及的絕不僅是政治制度中的權(quán)力制衡與利益分配問題，同時(shí)也包含有文化認(rèn)同乃至民族融合問題，尤其是“天下國(guó)家”之大同理念如何固其本、開其源，如何適應(yīng)新的歷史形勢(shì)而得以綿續(xù)永祚的文明精神問題。

二、空間的政治：行政區(qū)劃

所以在這里邊，政治空間體現(xiàn)的是政治的現(xiàn)實(shí)，行政空間是體現(xiàn)行政區(qū)域的行為管理過程，體現(xiàn)中央跟地方之間的空間管理關(guān)系。

在《中國(guó)歷代行政區(qū)劃的變遷》一書中，周振鶴認(rèn)為，行政區(qū)劃有三個(gè)要素：一個(gè)是層級(jí)，其次是幅員，第三是劃界的原則。

首先，我們來看層級(jí)的變化。唐朝前期，實(shí)行的是州縣二級(jí)制，到了唐朝中后期，需要防御北方的少數(shù)民族，所以在邊境地區(qū)設(shè)立了節(jié)度使。節(jié)度使逐漸地發(fā)展，不僅掌管軍事，還把各州置于它的統(tǒng)治之下，在他的轄區(qū)之內(nèi)，管了財(cái)政、軍事、行政、監(jiān)察，成為了權(quán)重位高的封疆大吏。其中最典型的一個(gè)人，大家想是誰？安祿山。

安祿山，從地位上來看，他掌管的是靈武、范陽、河?xùn)|三個(gè)節(jié)度，而且還分管一個(gè)道。正是因?yàn)檫@種地位，大家看一下邊境的軍隊(duì)有49萬，中央的軍隊(duì)只有9萬。所以，安祿山控制了萬名天下精兵，眾鎮(zhèn)皆在掌握中。

那么大家來看一下，當(dāng)時(shí)唐朝一個(gè)歷史學(xué)家——杜佑，他怎么樣來看待安史之亂。大家想一想，杜佑是怎么來理解呢？哪位同學(xué)來回答一下？

“控制萬里，天下勁兵重鎮(zhèn)，皆在掌握。”—— 《資治通鑒》

祿山稱兵內(nèi)侮，未必素蓄兇謀，是故地逼則勢(shì)疑，力伴則亂起，事理不得不然也?！锻ǖ洹?/p>

學(xué)生：我覺得杜佑認(rèn)為安祿山不是故意想要謀反的，是當(dāng)時(shí)的形勢(shì)和當(dāng)時(shí)那個(gè)地方的局勢(shì)逼迫他想要起義謀反。

教師：這個(gè)形勢(shì)是哪一個(gè)材料里面，哪一句話能夠體現(xiàn)出來？

學(xué)生：是故地逼則勢(shì)疑，力伴則亂起，事理不得不然也。

教師：那么，這個(gè)地逼從哪里可以看出來？

學(xué)生：當(dāng)時(shí)他控制了精兵，眾鎮(zhèn)皆在掌握。

教師：對(duì)，所以杜佑對(duì)安史之亂有評(píng)價(jià)，他主要從客觀的形勢(shì)上進(jìn)行分析，而不是道德上，從空間上來分析。正是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的形勢(shì)發(fā)展，安祿山掌握的政治空間越來越大，所以他會(huì)威脅到中央的統(tǒng)治。

是故地逼則勢(shì)疑，正是因?yàn)樘瞥罱K由于藩鎮(zhèn)割據(jù)而滅亡，并且禍延到五代十國(guó)，導(dǎo)致了長(zhǎng)期的分裂格局，使得北宋的統(tǒng)治者強(qiáng)烈地意識(shí)到這個(gè)制度不行，必須采取更有效辦法來改變這種局面。

首先，請(qǐng)大家來看這兩幅圖，一個(gè)是西漢的13州，一個(gè)是北宋的23路，也就是說從全國(guó)范圍來講，西漢和北宋差不多，那么作為省級(jí)行政單位，從幅員的來講，地方掌握的空間就少，這是一個(gè)方面。

其次，大家特別得看一下，西漢13州，到北宋23路，我們所在的廣西省，由交阯刺史部分成了廣南西路和廣南東路。這是廣西首次作為省級(jí)行政單位出現(xiàn)。到了北宋，行政單位更小了。

宋朝設(shè)置的叫做“虛”三級(jí)制，在州之上設(shè)了路，怕路太強(qiáng)大，所以分設(shè)了安撫使司（帥司）、轉(zhuǎn)運(yùn)使司（漕司）、提點(diǎn)刑獄司（憲司）、提舉常平司（倉司），各自管轄一條線。

而且知州可以直接上報(bào)到中央，這樣就使得路不能成為真正意義上的一級(jí)政權(quán)，這樣做有什么效果？有效地控制了地方，加強(qiáng)中央的集權(quán)。當(dāng)然也導(dǎo)致了過度的中央集權(quán)，地方影響很弱。

那么，北宋的強(qiáng)干弱枝政策導(dǎo)致了什么樣的后果？

對(duì)了，非常好，抵抗不了外敵入侵，所以北宋被誰給推翻了？金。南宋也被外來的游牧民族推翻了。所以強(qiáng)干它有利于加強(qiáng)中央集權(quán)，防范農(nóng)民起義和地方的割據(jù)勢(shì)力，但是并不利于防范外敵入侵。合理的行政區(qū)劃，不僅有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還關(guān)系到國(guó)家政治穩(wěn)定發(fā)展。

劃界有兩個(gè)原則，一個(gè)是山川形便，一個(gè)是犬牙相入。山川形便指的是以天然山川作為行政區(qū)的邊界，使行政區(qū)劃和自然地理區(qū)劃相一致。所以，古人說，“州郡有時(shí)而更，山川千古不易?！?/p>

安祿山控制了萬名天下精兵，眾鎮(zhèn)皆在掌握中

那么大家參考這個(gè)資料，思考一下，山川形便有什么好處？

據(jù)《新唐書·地理志》載：太宗元年，始命并省，又因山川形便，分天下為十道?！?/p>

學(xué)生：從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講，因循山川形變的原則，一省的內(nèi)部沒有山川河流的阻擋，經(jīng)濟(jì)交易會(huì)更加方便。從外部來說，相同的行政區(qū)發(fā)生了叛亂，也能夠依據(jù)有利的地形進(jìn)行防守。

教師：從地理位置來講，一方山水養(yǎng)一方人。另一方面，外敵入侵時(shí)，能有效地進(jìn)行防御。所以，春秋戰(zhàn)國(guó)以來，一直到唐朝，這是非常重要的一種邊界劃分方式，其中唐朝設(shè)立了十個(gè)道。比如，我們廣西叫什么道？

學(xué)生：嶺南道。

教師：以什么為界？

學(xué)生：南嶺。

教師：那么河南道和淮南道呢？

學(xué)生：黃河。

教師：再來對(duì)比一下元朝中期的11個(gè)行省，大家回憶一下，我們廣西所在的嶺南道，被劃入湖廣行省。它越過了長(zhǎng)江，越過了南嶺，它為什么這樣劃分？我們首先來看這一幅圖，當(dāng)時(shí)的陜西行省，大家思考一下，為什么秦嶺以南的土地劃給了陜西？哪位同學(xué)來回答？

依據(jù)我們前面的分析，你發(fā)現(xiàn)了什么？要想回答這個(gè)問題，先看下一組圖。四川盆地，西面是青藏高原，南面是云貴高原，北面是秦嶺，形成一個(gè)四塞之國(guó)，很容易形成地方割據(jù)勢(shì)力。

秦嶺劃給了陜西，這樣四川北邊作為天然屏障的秦嶺，也就是陜西了。漢中盆地是陜西，四川作為一個(gè)地方割據(jù)勢(shì)力地理的因素已然消失。這種方式就叫做犬牙相入，這樣做有什么好處？

大家要注意，實(shí)際上元朝就非常注意運(yùn)用犬牙相入的原則，人為地打破了幾個(gè)重要的山川邊界，使得陜西行省越過秦嶺而有漢中盆地；湖廣行省以湖南、湖北為主體而又越過南嶺有廣西；江西行省也同樣跨過南嶺而有廣東……至于江浙行省，乃從江南平原逶迤直到福建山地。（引自周振鶴：《犬牙相入還是山川形便？——?dú)v史上行政區(qū)域劃界的兩大原則》）

通過這種方式，有利于消除地方割據(jù)勢(shì)力，協(xié)調(diào)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差異。元朝末年的農(nóng)民起義，只要有農(nóng)民起義，地方政府鎮(zhèn)壓就行了，無天險(xiǎn)可依。但是走上極端，也為后來戰(zhàn)爭(zhēng)中的失利埋下伏筆。

魏源在《圣武記》中寫：“合河南、河北為一，而黃河之險(xiǎn)失；合江南、江北為一，而長(zhǎng)江之險(xiǎn)失；合湖南、湖北為一，而洞庭之險(xiǎn)失。”

西漢十三州和北宋二十三路對(duì)比圖西漢十三州和北宋二十三路對(duì)比圖

三、千年的追問

再總結(jié)一下，在中國(guó)幾千年的歷史，中央和地方的關(guān)系始終是中國(guó)發(fā)展的核心問題。千余年來，對(duì)分封制和郡縣制的爭(zhēng)論不斷。

縱觀歷史，史學(xué)大師錢穆看到，“自漢迄唐，就已有過于集權(quán)之勢(shì)。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集權(quán)，結(jié)果是地方政治一天天地衰落。”地方政治一天一天地衰弱下去，顧炎武發(fā)現(xiàn)了這么一個(gè)現(xiàn)象。大家看材料，請(qǐng)一個(gè)同學(xué)來回答一下。

凡郡縣為原來唐舊治者，“其城郭必皆寬廣，街道必皆正直”，原衙門的舊基“必皆宏敞”；相反，凡“宋以下所置，時(shí)彌近者制彌陋”?！櫻孜洹度罩洝?/p>

封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上。所謂寓封建之意于郡縣之中，而二千年以來之敞可以復(fù)振?！櫻孜洹犊たh論》

學(xué)生：我覺得它是以唐以前和宋以后兩個(gè)時(shí)期，唐以前它的布局是非常寬廣的，街道是很正直的，總體是比較良好的。宋以后是比較簡(jiǎn)陋的。

教師：好，問題就在這里。唐朝之前為什么地方的郡縣這么寬敞，背后是什么問題？

學(xué)生：唐以前，地方政治還沒有這么衰弱，它的權(quán)力比較大，它布局會(huì)更加自由一些。

教師：真好，實(shí)際上就反映了中央的財(cái)政和地方財(cái)政的差別，說明宋以后，地方的財(cái)政是日益貧窮，政權(quán)全收到中央去。正是基于此，顧炎武總結(jié)千余年來地方跟中央之爭(zhēng)，深刻地認(rèn)識(shí)到封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上。分封制容易導(dǎo)致地方得勢(shì)，郡縣制容易導(dǎo)致中央權(quán)力過于強(qiáng)大。所以，他深刻地意識(shí)到要提出一個(gè)寓封建之意于郡縣之中，才能使中國(guó)重新發(fā)展。

所以，一方面他想積極地削弱皇權(quán)，擴(kuò)大地方官員的權(quán)力，同時(shí)又利用郡縣制的優(yōu)點(diǎn)，限制地方官員權(quán)力無限膨脹，避免割據(jù)勢(shì)力。這是中國(guó)古代傳統(tǒng)思想家具有理想主義的一種策略。

大家思考，顧炎武這個(gè)思想在當(dāng)時(shí)的環(huán)境中能實(shí)施嗎？

學(xué)生：（搖頭。）

教師：不能實(shí)施，它缺乏一個(gè)整體的制度的環(huán)境。近代以來，我們吸取前人的教訓(xùn)，如何去建立處理好我們這個(gè)龐大的國(guó)家，大家知道清末中央權(quán)力逐漸衰弱，導(dǎo)致了北洋割據(jù)勢(shì)力的興起。

一部中國(guó)的歷史，實(shí)際上一定程度上就是處理中央和地方的關(guān)系?？臻g和政治從來都沒有離開過歷史，也必將影響將來，聆聽歷史是一種智慧，如何更好地吸收中國(guó)歷史的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化，使得中央在強(qiáng)大的基礎(chǔ)上，發(fā)揮地方自主的活力，推動(dòng)中國(guó)傳統(tǒng)文化的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，為社會(huì)制度探索提供中國(guó)的方案，為人類文明貢獻(xiàn)出中國(guó)的智慧，我們正在進(jìn)行中，謝謝大家！E