政府與市場作用視角下人才集聚模式的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

曾紅穎 吳佳

（中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)所, 北京 100038）（上海大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院, 上海 200444）

1 引言

黨的十九大報(bào)告中明確指出, 人才是實(shí)施民族振興,贏得國際競爭的戰(zhàn)略資源。決勝全面建成小康社會(huì), 必須堅(jiān)定實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略。一方面培養(yǎng)造就大批各類人才,另一方面, 實(shí)行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策,促進(jìn)成才、展才、聚才。

從全球范圍觀察, 創(chuàng)新對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)進(jìn)步、全球治理的重要性日益突出。其中科技創(chuàng)新更成為產(chǎn)業(yè)競爭力和國家優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵所在, 科技創(chuàng)新依托于人類偉大的智力創(chuàng)造。人才是科技創(chuàng)新的重要基礎(chǔ), 也是世界各國科技創(chuàng)新競爭的核心要素。一些國家在人才吸引、人才培養(yǎng)與人才激勵(lì)方面, 結(jié)合本國國情制定了一系列契合人才流動(dòng)與人才聚集規(guī)律的人才戰(zhàn)略和政策, 促進(jìn)了人才集聚, 激發(fā)了新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展, 提高了國家核心競爭力。

當(dāng)前, 中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的歷史時(shí)期, 基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之規(guī)模實(shí)力, 若能聚世界之英才為我所用,必將促進(jìn)中國“大國”到“強(qiáng)國”的轉(zhuǎn)變, 實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。 近年來, 我國各級(jí)政府、企業(yè)、高校及其他研究機(jī)構(gòu)對(duì)于人才重視程度日益提升, 各地出臺(tái)大量吸引人才政策, 但政策落地整體上仍偏向于政府主導(dǎo)的方式, 人才聚集過程中的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)并沒有得以很好展現(xiàn), 需要政策和制度設(shè)計(jì)層面的對(duì)標(biāo)、借鑒與創(chuàng)新。

2 人才聚集的研究現(xiàn)狀

人才聚集是一種規(guī)模經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象, 在人才流動(dòng)基礎(chǔ)上形成人才聚集, 具體表現(xiàn)為人才在地理空間上的聚集行為或現(xiàn)象, 是市場優(yōu)化人才資源配置的結(jié)果。人才聚集的特征主要表現(xiàn)為: 空間性、聚類性以及規(guī)模性（牛沖槐等,2006）。區(qū)域人才聚集過程中, 各種影響因素按照不同的作用方式及比重共同影響人才流動(dòng)的過程, 導(dǎo)致區(qū)域間表現(xiàn)出不同的人才聚集模式（劉兵等, 2013）。趙普光和王青梅（2016）將高層次人才分為外引式和內(nèi)生式兩類, 國外高層次人才引進(jìn)通常采用強(qiáng)制型、吸引型、依傍型、牽引型和利益型五種模式, 分別采用行政手段、寬松的移民政策、環(huán)境綜合治理、大型科研項(xiàng)目和薪酬福利等為吸引物,吸引國外高層次人才。張波（2017）基于浦東作為國內(nèi)高端人才聚集地, 從產(chǎn)業(yè)集聚、市場主導(dǎo)、政策輔助、項(xiàng)目化培育以及高品質(zhì)公共服務(wù)環(huán)境等方面剖析了浦東高層次人才的聚集模式。黃海剛（2016）從人才流動(dòng)的線性模式與三角模式的角度, 對(duì)高技能人才的地理流動(dòng)現(xiàn)狀及特征進(jìn)行了分析, 鑒于人才環(huán)流的知識(shí)溢出與傳播效應(yīng), 對(duì)人才聚集效應(yīng)及生產(chǎn)力倍增效益納入利益共享機(jī)制的框架內(nèi)進(jìn)行研究。王聰?shù)龋?017）以陜西省為例, 運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法, 研究發(fā)現(xiàn): 研究型與應(yīng)用型的創(chuàng)新主體整體上呈現(xiàn)了對(duì)立式和包圍式分布, 對(duì)于人才聚集并沒有形成有效的聚集模式。

自十八大以來, 國內(nèi)學(xué)者對(duì)人才聚集的影響因素進(jìn)行了多方面的探究。牛沖槐等（2016）基于科技型人才的聚集效應(yīng)分析, 提出政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、組織環(huán)境、科技創(chuàng)新環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境和自然地理環(huán)境等都會(huì)對(duì)人才聚集產(chǎn)生不同程度的影響; 同時(shí), 不同區(qū)域類型的人才聚集受到的影響因素也不盡一致。其中, 制度環(huán)境作為重要的環(huán)境因素, 在人才聚集的作用方面尤為重要。査成偉等（2015）研究發(fā)現(xiàn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)科技人才聚集效應(yīng)與技術(shù)創(chuàng)新復(fù)合系統(tǒng)協(xié)同度總體上不斷提升。牛沖槐等（2015）研究發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)科技型人才聚集對(duì)于區(qū)域智力資本積累具有正向促進(jìn)作用, 且對(duì)于區(qū)域關(guān)系資本積累的促進(jìn)作用最明顯, 區(qū)域內(nèi)智力資本積累對(duì)技術(shù)創(chuàng)新具有正向促進(jìn)作用,且對(duì)工業(yè)企業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新作用更顯著。而芮雪琴等（2015）通過產(chǎn)業(yè)聚集指數(shù)以及對(duì)2003-2013年的數(shù)據(jù)分析, 發(fā)現(xiàn)科技人才聚集規(guī)模對(duì)區(qū)域創(chuàng)新效率具有負(fù)向影響。曹薇等（2017）的研究也證明較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)出的貢獻(xiàn)率最大, 但并非高技術(shù)人才聚集規(guī)模越高, 對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用越明顯, 它們之間存在一定的非線性關(guān)系。

人才聚集形成規(guī)模效應(yīng), 加速了創(chuàng)新技術(shù)的信息交流與溝通, 提高了技術(shù)創(chuàng)新效率, 最終體現(xiàn)為人才聚集效應(yīng),對(duì)國家和區(qū)域發(fā)展具有重要意義。通過現(xiàn)有關(guān)于人才聚集模式、影響因素及效用的研究, 為我國提高創(chuàng)新制度質(zhì)量,建設(shè)科技強(qiáng)國具有重要的理論意義。同時(shí), 隨著人才成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量, 人才競爭日益加劇, 研究對(duì)象也已從宏觀政策路徑思考“下沉”到地方區(qū)域人才聚集效應(yīng)評(píng)估方面, 其中, 評(píng)估的方法也日趨多元化。但是, 現(xiàn)有的研究大多是從普適性的角度展開, 多是直接闡述西方人才聚集理論, 對(duì)我國“新常態(tài)”背景下經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的人才聚集工作的現(xiàn)狀缺乏剖析。

1985年我國科技體制改革啟動(dòng), 國務(wù)院頒布了《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》, 通過科研經(jīng)費(fèi)配置制度、專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制、工資制度等方面改革提高了當(dāng)時(shí)國內(nèi)人才流動(dòng)性。20世紀(jì)90年代末, 國家層面對(duì)應(yīng)提出了人才引進(jìn)計(jì)劃, “百人計(jì)劃”、“國家杰出青年科學(xué)基金”、“長江學(xué)者計(jì)劃”, 通過這些計(jì)劃的實(shí)施旨在吸引、培養(yǎng)年輕的技術(shù)帶頭人。21世紀(jì)初, 我國加大了對(duì)高層次人才、人才團(tuán)隊(duì)的培養(yǎng)和引進(jìn), 《2002-2005年全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》、《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》、《關(guān)于培養(yǎng)跨世紀(jì)學(xué)術(shù)和技術(shù)帶頭人的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家重點(diǎn)領(lǐng)域人才培養(yǎng)工作的意見》等政策文件的密集出臺(tái), 標(biāo)志著我國吸引人才進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。當(dāng)前, 我國人才戰(zhàn)略與發(fā)達(dá)國家相比仍存在一定差距, 在推進(jìn)人才聚集過程中存在一些突出問題, 主要表現(xiàn)為: 其一, 基于環(huán)境對(duì)于人才聚集存在重要的影響作用, 我國區(qū)域發(fā)展不均衡造成了區(qū)域人才分布的不均衡, 同時(shí)存在“人才擁擠”與“人才缺失”的現(xiàn)象; 其二, 基于央地分權(quán)的制度安排, 我國中央政府與地方政府在制定人才引進(jìn)、激勵(lì)措施的過程中, 存在政策銜接“斷層”的現(xiàn)象, 致使政策多、落地難、效果小成為普遍現(xiàn)象; 其三, 基于傳統(tǒng)用人機(jī)制對(duì)于人 才激勵(lì)作用有限, 存在人才流動(dòng)難、發(fā)揮作用難、成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化難,政府與市場在人才聚集過程中如何發(fā)揮合力, 制度尚待完善的問題。

鑒于此, 本研究從對(duì)國外典型國家和地區(qū)人才吸引政策的比較分析入手, 對(duì)市場主導(dǎo)、政府主導(dǎo)以及市場與政府雙規(guī)制三種不同人才聚集模式進(jìn)行具體闡述, 比較分析三種類型的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制, 剖析上述模式在人才吸引上的優(yōu)劣勢(shì), 為我國人才聚集模式的選擇與作用機(jī)制的制定提供鏡鑒。

3 國外典型區(qū)域人才集聚模式

在國外典型區(qū)域的人才聚集模式中, 可根據(jù)國家人才聚集方式及特征, 將其歸納為: 市場主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型、政府與市場雙軌制三種類型。市場主導(dǎo)型, 是以市場為主導(dǎo)的人才聚集模式, 充分發(fā)揮了市場在人才資源配置中的基礎(chǔ)性作用, 政府發(fā)揮輔助作用, 承擔(dān)服務(wù)人才的角色定位。該種模式需要較為完善的市場機(jī)制、政策配套體系,目前美國與英國等發(fā)達(dá)國家普遍采用了該種模式。政府主導(dǎo)型, 是以政府為主導(dǎo)的人才聚集模式, 可以使創(chuàng)新基礎(chǔ)較為薄弱的國家在短時(shí)期完成人才聚集, 推動(dòng)人才戰(zhàn)略的發(fā)展。日本和韓國在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中, 為了快速跨越中等收入陷阱, 采用了該種模式。政府與市場雙軌制的人才聚集模式, 是介于市場主導(dǎo)型與政府主導(dǎo)型之間, 兼?zhèn)淞耸袌鲎园l(fā)機(jī)制調(diào)節(jié)的高效率特征以及政府宏觀政策調(diào)控的快速性特征。雙軌制的人才聚集模式, 相較于傳統(tǒng)單一主體的主導(dǎo)模式, 存在更高的滲透性、開放性與多樣性,政府與市場憑借自身優(yōu)勢(shì), 共同作用于人才聚集的過程。德國和以色列政府作為世界科技創(chuàng)新領(lǐng)先國家, 采用了政府與市場雙軌制, 強(qiáng)化了世界人才的聚集效應(yīng), 提高了國家科技創(chuàng)新的核心競爭力。

圖1 人才聚集模式類型圖

3.1 美國硅谷模式： 以高校為依托的市場主導(dǎo)型

硅谷, 堪稱世界人才高地, 是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)頂尖人才的高度聚集區(qū)域。區(qū)域內(nèi)擁有近四分之一的諾貝爾獎(jiǎng)獲得者,7000多名博士, 來自全球近20多萬名世界頂尖的優(yōu)秀工程師。人才聚集效應(yīng)促進(jìn)了美國硅谷的科技“奇跡”, 且成為區(qū)域持久創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)力（李景山, 雷金屹, 2007）。美國硅谷人才聚集模式是以高校為依托的市場主導(dǎo)型模式。硅谷的前身是“斯坦福大學(xué)工業(yè)園”, 在發(fā)展過程中硅谷一直帶有斯坦福等高校的“影子”（Rogers, Larsen,1984）。硅谷具有人才資源稟賦優(yōu)勢(shì), 表現(xiàn)為強(qiáng)大的科研力量以及帶有學(xué)生特質(zhì)的創(chuàng)業(yè)者。硅谷區(qū)域聚集了眾多世界知名高等院校和科研機(jī)構(gòu), 并且高校研究領(lǐng)域存在交叉重疊的特征, 提高了科研的效率。通過不斷研制和推出高新技術(shù), 硅谷進(jìn)一步奠定了區(qū)域發(fā)展的技術(shù)基礎(chǔ), 同時(shí), 斯坦福大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)已成為一種特有文化氛圍（陳立書, 2015）, 周邊高校畢業(yè)生在這一創(chuàng)新氛圍中, 進(jìn)一步激發(fā)了創(chuàng)業(yè)熱情。在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中, 硅谷區(qū)域高校畢業(yè)生之間的校友關(guān)系進(jìn)一步激發(fā)了區(qū)域內(nèi)部創(chuàng)新技術(shù)的交流與溝通, 推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的空間聚集。

以市場為主導(dǎo)的人才聚集模式, 充分發(fā)揮了市場在人才資源配置中的基礎(chǔ)性作用, 政府發(fā)揮輔助作用, 承擔(dān)服務(wù)人才的角色定位（宋美麗, 孫健, 2010）。美國的市場機(jī)制建設(shè)頗為成熟, 人才聚集的形成、演化基于市場與人才互動(dòng)過程, 相互作用。在市場發(fā)揮人才資源配置過程中,市場經(jīng)濟(jì)制度是核心因素, 硅谷具有完善的法制體系、人才激勵(lì)機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)制。由于美國高度重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù), 提供了創(chuàng)新知識(shí)的收益保障, 在產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上,市場逐漸形成了完善的知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易制度。同時(shí), 硅谷在人才激勵(lì)方式上采用了期權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)制度, 享有硅谷“金手銬”美譽(yù), 通過物質(zhì)化科研人員的研發(fā)成果, 加強(qiáng)了核心企業(yè)成員的熱情, 形成了相互競爭的環(huán)境氛圍; 此外, 對(duì)于處于初期的創(chuàng)業(yè)公司, 現(xiàn)金流緊張的現(xiàn)象通過股權(quán)激勵(lì)得以緩減, 并不影響企業(yè)核心人才的積極性。硅谷孕育了多個(gè)世界“現(xiàn)象級(jí)”的高科技企業(yè), 從惠普公司、因特爾公司、IBM公司, 到如今的蘋果公司, 引來了全世界范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)投資。風(fēng)險(xiǎn)資本高度發(fā)達(dá), 為高科技企業(yè)提供了初期資本來源, 承擔(dān)了創(chuàng)業(yè)企業(yè)的“孵化”。在風(fēng)險(xiǎn)資本的作用下,科技成果加速向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化, 進(jìn)一步推動(dòng)了高科技產(chǎn)業(yè)從弱到強(qiáng); 同時(shí), 產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作為創(chuàng)業(yè)科技公司完成了原始資本積累, 提高了公司研發(fā)實(shí)力, 兩者良性循環(huán)。

3.2 英國模式： 自由開放市場主導(dǎo)型

英國充分尊重人才流動(dòng)規(guī)律, 采用市場調(diào)節(jié)下自由開放的人才聚集機(jī)制。基于人才流動(dòng)的規(guī)律, 優(yōu)秀的人才總是流向工作待遇高、工作環(huán)境優(yōu)越的地方, 即“人往高處走”。面對(duì)美國提供更為優(yōu)渥的環(huán)境及優(yōu)厚待遇吸引英國高端人才流入的現(xiàn)象, 英國政府并不加以限制, 充分尊重人才的自身意愿及人才流動(dòng)規(guī)律（Sage Jounals, 2004）。基于全球化視角, 英國政府認(rèn)為本國人才在世界其他國家創(chuàng)造的利潤也會(huì)有一部分流回英國（劉佳燕, 徐瑾, 2016）。對(duì)此, 英國建立了與市場經(jīng)濟(jì)制度相匹配的高度發(fā)達(dá)和開放的人才市場, 強(qiáng)調(diào)人才中介機(jī)構(gòu)在人才要素市場中匹配供需雙方需求的作用。同時(shí), 英國社會(huì)的“精英”意識(shí)對(duì)其人才聚集模式產(chǎn)生了重要影響。垂直向上的人才流動(dòng)體制進(jìn)一步激發(fā)了社會(huì)公平公正的人才環(huán)境。

基于實(shí)用主義人才觀, 英國形成了全球化開放的人才視角, 建立了開放的人才體系。在人才引進(jìn)對(duì)象上, 并不局限于某一領(lǐng)域的人才, 而是兼顧了社會(huì)各學(xué)科領(lǐng)域的人才需求。英國充分考慮市場機(jī)制對(duì)于人才的選擇作用, 聽取第三方跨國公司或者科研機(jī)構(gòu)的人才引進(jìn)建議, 尊重市場的選擇結(jié)果, 提高人才引進(jìn)的質(zhì)量。對(duì)于國外創(chuàng)新人才,英國政府采用開放式的人才引進(jìn)策略（鈔秋玲, 王夢(mèng)晨,2015）。對(duì)于本國人才, 英國精英教育為創(chuàng)新人才的培養(yǎng)與發(fā)展形成了系統(tǒng)的教育體系, 與其他國家相比, 尤為注重挖掘中小學(xué)生的創(chuàng)新潛力, 保障與高等教育的自然對(duì)接。此外, 政府通過設(shè)置各項(xiàng)基金鼓勵(lì)人才參與國際學(xué)術(shù)交流,積累海外項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn), 培養(yǎng)科技人才的國際化視野。英國在人才聚集模式上的選擇, 充分體現(xiàn)了市場配置勞動(dòng)資源的有效性, 順勢(shì)而為, 也成為了英國政府在人才聚集模式上的政策落腳點(diǎn)。

3.3 日本模式： 政府主導(dǎo)型

日本筑波科技城是典型的政府主導(dǎo)型人才聚集。筑波科學(xué)城的建立初衷是緩建東京城市壓力, 因此在國家政策主導(dǎo)下, 大量科研人員從東京遷移至筑波地區(qū)（Sang Chul Park, 2000）。政府通過制定優(yōu)惠人才政策, 加強(qiáng)人才聚集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及營造區(qū)域環(huán)境, 共同引導(dǎo)人才聚集（劉芹等, 2008）。在人才政策方面, 日本政府采用垂直管理模式, 科研人員直接由政府配備, 同時(shí), 由于日本企業(yè)特有的終生制雇傭模式, 進(jìn)一步增加了筑波科技人員的穩(wěn)定性。

政府通過法律保障和財(cái)政投入完善筑波科技城基礎(chǔ)設(shè)施條件, 形成對(duì)人才富有吸引力的工作生活環(huán)境。政府為筑波科技城制定了相當(dāng)健全的法律法規(guī)體系, 以《筑波研究學(xué)園都市建設(shè)法》及《筑波研究學(xué)園都市建設(shè)計(jì)劃大綱》為基礎(chǔ), 制定了稅收、獎(jiǎng)金補(bǔ)助及長期低息貸款的優(yōu)惠政策, 進(jìn)一步完善基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)的保障機(jī)制。同樣地, 政府也投入了大量資金, 通過加強(qiáng)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 為人才提供便利的生活條件, 營造良好的生活環(huán)境。在政府制定規(guī)劃過程中, 對(duì)于科技城人員數(shù)量也制定了上限標(biāo)準(zhǔn), 通過控制區(qū)域人口數(shù)量, 確?？蒲腥藛T密集集中區(qū)域的生活質(zhì)量（白雪潔, 2017）。

由于受日本政府的直接調(diào)控, 筑波科技城采用封閉式人才培養(yǎng)模式。在官學(xué)研模式下, 人才聚集帶來的溢出效應(yīng)有一定限制。首先, 研究人員以個(gè)人為主體參與科研活動(dòng), 相互交流程度較低, 造成科技人員跳槽比例極低, 一定程度上限制了創(chuàng)新信息的交流與溝通。其次, 政府強(qiáng)調(diào)企業(yè)對(duì)科研資金的投入, 但是企業(yè)難以干預(yù)科研的具體內(nèi)容。而后, 科研體系管理存在過分垂直化的傾向, 導(dǎo)致科研流程審批程序較長, 增加了科研成果到落地的時(shí)間過程,造成時(shí)效性較差。最后, 政府對(duì)基礎(chǔ)科研提供大量財(cái)政資金支持, 科研項(xiàng)目立項(xiàng)難度低, 競爭不足, 雖然科研人員比較積極, 但是個(gè)人意志作用在政府規(guī)劃過程中并未得到充分體現(xiàn), 進(jìn)一步抑制了科研人員的研發(fā)積極性。

3.4 韓國模式： 政府扶持型

韓國自然資源稟賦條件有限, 在“科技立國”戰(zhàn)略指導(dǎo)下, 政府形成了“人才先導(dǎo)”的人才觀, 高度重視人才引進(jìn)、培養(yǎng)與使用, 并且取得了顯著成效。自20世紀(jì)70年代以來, 韓國保持了近40年的經(jīng)濟(jì)高速增長, 僅用7年的時(shí)間完成了從中等收入國家向高收入國家邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期, 經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量與速度都受到科技創(chuàng)新的明顯驅(qū)動(dòng)。韓國政府采用了政府扶持型的人才聚集模式, 介于英國充分自由的人才流動(dòng)方式與日本完全政府主導(dǎo)方式之間。不同于英國充分尊重人才的自由流動(dòng), 韓國政府在掌握人才流動(dòng)的客觀規(guī)律基礎(chǔ)上, 結(jié)合自身現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)資源條件,通過制定具有吸引力的移民政策, 營造舒適的科研創(chuàng)業(yè)環(huán)境吸引國際高層次人才; 對(duì)于本土優(yōu)秀人才, 為了激發(fā)其回國建設(shè)的熱情, 通過提供高層次崗位以及“合同研發(fā)”的方式促進(jìn)本土國外人才回流（Boffey, 1970）。不同于日本完全政府主導(dǎo)型的人才聚集模式, 韓國政府高度重視技術(shù)創(chuàng)新與文化、產(chǎn)業(yè)融合, 提高技術(shù)創(chuàng)新的應(yīng)用能力, 注重培養(yǎng)解決工業(yè)實(shí)際問題的本土人才, 秉著“市場優(yōu)先于諾貝爾獎(jiǎng)”的原則形成國內(nèi)市場的人才聚集, 強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化與實(shí)際應(yīng)用（孔娜, 2012）。

韓國政府在人才聚集過程中, 設(shè)置了未來創(chuàng)造科學(xué)部,通過改革原政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu), 統(tǒng)籌國家的科技創(chuàng)新活動(dòng),提供健全的組織保障。同時(shí), 通過出臺(tái)《韓國科技研究所援助法》、《科技成就法》、《技術(shù)開發(fā)促進(jìn)法》等法律法規(guī),為國內(nèi)科技創(chuàng)新營造良好的社會(huì)環(huán)境。在吸引海外人才過程中, 政府通過設(shè)置專門政府機(jī)構(gòu)參與組織具體人才引進(jìn)活動(dòng), 通過政府宏觀調(diào)控, 提高在海外人才吸引過程中可以調(diào)配的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源, 強(qiáng)化人才吸引效率。韓國政府在人才聚集模式上, 通過機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律法規(guī)及財(cái)政扶持等常規(guī)政府調(diào)控手段, 對(duì)人才吸引、培養(yǎng)與使用環(huán)節(jié)進(jìn)行了全流程的政策與資金支持; 同時(shí), 也尊重市場配置資源,強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新的實(shí)用性, 突出科技創(chuàng)新為產(chǎn)業(yè)服務(wù)的功能,增強(qiáng)了科技創(chuàng)新與市場的對(duì)接效用。

3.5 德國模式： 政府與市場并重

德國, 作為世界第四大經(jīng)濟(jì)體, 同時(shí)也是世界科技創(chuàng)新強(qiáng)國, 向來重視科技創(chuàng)新對(duì)工業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)作用, 并以此為原點(diǎn), 擴(kuò)散至其他產(chǎn)業(yè), 形成了擴(kuò)散式創(chuàng)新。自追趕發(fā)起第一次工業(yè)革命的英國以來, 德國用了半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間完成了對(duì)英國的技術(shù)追趕, 通過引進(jìn)英國的高科技技術(shù), 認(rèn)真鉆研, 一度成為世界科技創(chuàng)新的領(lǐng)先者;然而, 經(jīng)過“二戰(zhàn)”的歷劫, 德國技術(shù)創(chuàng)新的全球領(lǐng)先地位被美國所取代, 但憑借其深厚的創(chuàng)新底蘊(yùn), 如今仍然保持了世界經(jīng)濟(jì)大國和科技創(chuàng)新強(qiáng)國的地位（蔣絢, 2015）。這也從側(cè)面反映了, 和平的外部環(huán)境對(duì)科技創(chuàng)新存在重要意義。德國工業(yè)比重占到GDP總量接近30%, 作為“工業(yè)大國”, 其對(duì)工業(yè)技術(shù)人才需求較大, 但是由于前期德國國內(nèi)就業(yè)環(huán)境呆板造成了大量人才流失。德國聯(lián)邦政府為了彌補(bǔ)人才缺口, 采用了務(wù)實(shí)有效的人才觀, 注重人才的實(shí)際應(yīng)用。受此影響, 德國社會(huì)普遍尊重不同類型的技術(shù)人才, 社會(huì)上并不存在“重頭腦, 輕體力”的現(xiàn)象, 同時(shí)“藍(lán)領(lǐng)技術(shù)人才”的高額薪酬也直接反應(yīng)了社會(huì)對(duì)技術(shù)性人才的重視程度。此外, 德國政府在人才政策制定過程中具有前瞻性、系統(tǒng)性的特征, 根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征, 提前制定了人才引進(jìn)的各項(xiàng)政策措施, 并且在不斷完善變化。

德國采用了政府與企業(yè)并重的人才聚集模式, 政府通過宏觀調(diào)控政策優(yōu)化市場作用。為了吸引全球科技創(chuàng)新人才, 德國聯(lián)邦政府通過設(shè)立多方面的項(xiàng)目, 如實(shí)行“綠卡”、歐盟“藍(lán)卡”, 完善《移民法》, 增加人才引進(jìn)數(shù)量, 提高人才引進(jìn)效率。在人才培養(yǎng)方面, 德國聯(lián)邦政府采用了兩種教育體系, 供學(xué)生選擇。如培養(yǎng)應(yīng)用型人才, 采用政府與企業(yè)的雙軌制培養(yǎng)方案, 讓學(xué)生接受理論教育的同時(shí),直接參與到企業(yè)的技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐過程中, 提高技能型人才的實(shí)操能力。在人才激勵(lì)方面, 德國采用了科學(xué)的科研績效評(píng)價(jià)系統(tǒng), 實(shí)施工薪制度, 確保科研人員的高額薪酬, 但是工薪級(jí)別之間的差異性較小, 并不足以產(chǎn)生后期的激勵(lì)作用（章熙春等, 2017）。同時(shí), 政府通過崗位設(shè)置、國際項(xiàng)目設(shè)置與基金設(shè)立等多種方式, 進(jìn)一步鼓勵(lì)青年科技人才的快速成長, 鼓勵(lì)人才的國際流動(dòng)。

3.6 以色列模式： 政府引導(dǎo), 市場主導(dǎo)

以色列, 雖然自然資源稀缺, 周邊受到強(qiáng)國夾擊, 但是政府通過重視培養(yǎng)高素質(zhì)的人力資本, 堅(jiān)持科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略, 已成為世界發(fā)達(dá)國家。以色列政府通過“內(nèi)嵌式”設(shè)置政府職能部門, 統(tǒng)籌國家的創(chuàng)新技術(shù)發(fā)展, 并且結(jié)合不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征及要求, 設(shè)立了不同的產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展委員會(huì)（張倩紅, 劉洪潔, 2017）。以科技創(chuàng)新為核心目標(biāo), 以色列政府通過實(shí)施各類研發(fā)支持政策, 鼓勵(lì)以色列境內(nèi)企業(yè)在國內(nèi)完成技術(shù)的轉(zhuǎn)化、生產(chǎn)和使用, 避免轉(zhuǎn)讓或者出售給第三方國家或者組織機(jī)構(gòu)。同時(shí), 以色列政府還擁有成熟的“國家科技孵化器”計(jì)劃模式, 通過政府引導(dǎo), 市場化操作的模式, 扶持位于初創(chuàng)期的科技創(chuàng)業(yè)公司, 提高創(chuàng)業(yè)公司的存活率（王叢霞, 2016）。此外, 為了發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新項(xiàng)目, 政府實(shí)行了“磁石”項(xiàng)目,引導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)在新興技術(shù)領(lǐng)域的攻堅(jiān)。

表1 六國科技創(chuàng)新戰(zhàn)略與人才聚集模式匯總

基于“教育立國、人才強(qiáng)國”的人才觀, 以色列政府將引進(jìn)吸收猶太人作為第一國策?；凇敖逃睉?zhàn)略,以色列政府高度重視國家青年人才的教育系統(tǒng)建設(shè), 確保在教育領(lǐng)域的高額財(cái)政支出, 提高教育水平質(zhì)量; 同時(shí),通過完善九年制義務(wù)教育階段的立法, 進(jìn)一步提高以色列人口的教育水平, 為高質(zhì)量科技人才的培養(yǎng)奠定基礎(chǔ)。受社會(huì)文化的影響, 以色列家庭尤為重視孩子的教育, 從小培養(yǎng)孩子獨(dú)立思考, 善于創(chuàng)新的思維模式, 不加以限制孩子的個(gè)性化發(fā)展（胡新渝, 2015）?；凇叭瞬艔?qiáng)國”戰(zhàn)略,以色列政府注重培養(yǎng)社會(huì)尊重知識(shí), 尊重人才的社會(huì)氛圍,以色列社會(huì)中教師、研究者和科學(xué)家享有很高的社會(huì)地位;同時(shí), 政府注重吸引頂尖的海外人才, 通過號(hào)召海外以色列技術(shù)人才回國, 順勢(shì)延攬了全球的優(yōu)秀人才。

以色列政府對(duì)人才聚集產(chǎn)生了積極的引導(dǎo)作用, 但是并不影響市場發(fā)揮人才聚集的主導(dǎo)作用。在吸引人才方面,政府主要通過實(shí)施優(yōu)厚的移民獎(jiǎng)勵(lì), 協(xié)助市場與企業(yè)提供高質(zhì)量的就業(yè)崗位, 來吸引全球優(yōu)秀技術(shù)人才的到來; 同時(shí), 在以色列已形成了高科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群, 隨著全球頂尖科技公司的加入, 區(qū)域內(nèi)企業(yè)之間展開了更為激烈的市場人才爭奪, 加強(qiáng)了人才的流動(dòng)性, 形成了人才的集聚效應(yīng)（范文仲, 周特立, 2015）。在人才培養(yǎng)方面, 以色列政府通過構(gòu)建高質(zhì)量的教育培訓(xùn)系統(tǒng), 注重青少年人才的技能培訓(xùn), 采用選拔機(jī)制實(shí)行精英教育, 為以色列提供市場與企業(yè)的人才保障。在人才激勵(lì)方面, 以色列政府牽頭成立了專業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化公司, 通過市場化運(yùn)作, 引進(jìn)私人資本, 提高基礎(chǔ)技術(shù)的應(yīng)用轉(zhuǎn)化效率, 協(xié)調(diào)基礎(chǔ)技術(shù)與應(yīng)用技術(shù)之間的平衡作用（高維和, 2015）。此外, 通過積極拓展海外融資渠道, 與多國政府設(shè)立雙邊科研資助項(xiàng)目,引入全球風(fēng)險(xiǎn)投資資本, 提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的區(qū)域活力, 鞏固科研成果產(chǎn)業(yè)化成果。

4 國外人才聚集的實(shí)踐啟示

4.1 發(fā)揮政府與市場各自優(yōu)勢(shì), 編織科技創(chuàng)新系統(tǒng)“密網(wǎng)”

創(chuàng)新要素資源配置過程中, 政府與市場作為創(chuàng)新系統(tǒng)的兩個(gè)重要角色, 應(yīng)當(dāng)發(fā)揮協(xié)同作用, 形成促進(jìn)創(chuàng)新要素聚集的合力, 提高創(chuàng)新要素的生產(chǎn)效率。人才作為主要的創(chuàng)新要素, 政府與市場在區(qū)域創(chuàng)新人才聚集過程中承擔(dān)了不同的作用。其一, 明晰市場與政府在推動(dòng)創(chuàng)新中的功能定位。對(duì)于政府而言, 應(yīng)當(dāng)通過完善頂層設(shè)計(jì), 配套法律法規(guī)及優(yōu)惠政策, 強(qiáng)化創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 營造適宜創(chuàng)新的外部氛圍。市場作為資源配置的主體, 在區(qū)域創(chuàng)新活動(dòng)過程中, 應(yīng)當(dāng)尊重人才流動(dòng)的客觀規(guī)律, 鼓勵(lì)人才在區(qū)域創(chuàng)新過程中自由流動(dòng), 通過信息溝通與交流, 提高區(qū)域的創(chuàng)新活力。其二, 強(qiáng)化政府與市場協(xié)同作用。在吸引人才過程中采用市場化運(yùn)作模式, 提高人才吸引的市場運(yùn)作效率; 在人才培養(yǎng)過程中, 通過企業(yè)與政府的雙軌制培養(yǎng),提高人才實(shí)踐創(chuàng)新的能力; 在人才評(píng)估機(jī)制上, 形成市場化、公平公正的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系, 提高人才創(chuàng)新的積極性。其三, 注重市場與政府主體地位的切換。在創(chuàng)新發(fā)展初期,政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮宏觀調(diào)控作用, 高效聚集區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新因素;在創(chuàng)新發(fā)展階段, 政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)引入市場運(yùn)作機(jī)制, 提高市場參與區(qū)域創(chuàng)新的積極性, 提高區(qū)域創(chuàng)新的效率; 在創(chuàng)新成熟階段, 政府與市場應(yīng)當(dāng)通過競爭與協(xié)同作用, 促進(jìn)創(chuàng)新系統(tǒng)的升級(jí), 兩者基于各自不同的職能定位, 編織創(chuàng)新系統(tǒng)的“密網(wǎng)”。

4.2 制定多元化人才政策, 吸引全球科技人才

隨著世界人才競爭的日益激烈, 基于人才流動(dòng)的客觀規(guī)律, 不同國家結(jié)合自身的發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)勢(shì)特征, 提出了多元化的特色人才政策, 吸引世界范圍內(nèi)的人才。其一,尊重人才流動(dòng)的客觀規(guī)律。高福利國家如美國、英國和德國, 針對(duì)自身國籍吸引力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì), 通過放寬人才的工作簽證以及移民政策, 提高了對(duì)全球人才的吸引力。其二, 制定差異化人才吸引策略。如美國憑借創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢(shì)以及高度市場化的激勵(lì)手段吸引人才; 英國政府一方面通過對(duì)外國際交流, 與第三世界國家的人才建立廣泛聯(lián)系; 另一方面在社會(huì)中形成公平公正的學(xué)術(shù)氛圍環(huán)境, 提高對(duì)世界人才的吸引力。其三, 強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)對(duì)人才的吸引效應(yīng)。不同于發(fā)達(dá)國家的高福利吸引方式, 韓國通過強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用, 配合設(shè)立專門引進(jìn)海外人才的政府機(jī)構(gòu), 提高政府在聚集海外人才過程中的效率, 同時(shí)通過專業(yè)部門結(jié)合市場化的運(yùn)作方式, 促進(jìn)韓國人才的回流,這對(duì)發(fā)展中國家以及新興經(jīng)濟(jì)體而言具有重要的現(xiàn)實(shí)借鑒意義。

4.3 保持政策連貫性, 升級(jí)迭代創(chuàng)新政策

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的變化, 政策效用發(fā)揮的作用也不盡相同。由于科技創(chuàng)新具有動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的特征, 各國科技創(chuàng)新政策也體現(xiàn)了連續(xù)性特征。其一, 注重創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化。日本筑波科技城, 隨著日本筑波科技城外部環(huán)境的變化, 政府并沒有采用動(dòng)態(tài)化的發(fā)展對(duì)策, 由于過分垂直的行政體系, 抑制了科技創(chuàng)新人才的創(chuàng)新動(dòng)力, 同時(shí)增加了科研項(xiàng)目的行政審批流程, 影響了科技研發(fā)項(xiàng)目的時(shí)效性。其二, 注重人才政策的時(shí)效性。德國, 憑借科技創(chuàng)新的積累, 迅速實(shí)現(xiàn)了二戰(zhàn)后國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的復(fù)蘇, 搶占了世界傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)的科技高地。德國政府根據(jù)不同的發(fā)展階段, 結(jié)合當(dāng)期的創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo), 采用了動(dòng)態(tài)變化的政府調(diào)控措施, 適當(dāng)調(diào)整移民與工作簽證制度以適應(yīng)國際人才引進(jìn)的發(fā)展要求。其三, 動(dòng)態(tài)協(xié)同政府與市場在創(chuàng)新要素配置上的作用。對(duì)于國家的創(chuàng)新政策, 通過參驗(yàn)、實(shí)施、評(píng)價(jià), 進(jìn)而形成對(duì)創(chuàng)新政策的客觀認(rèn)識(shí), 同時(shí)結(jié)合國家創(chuàng)新水平的發(fā)展特征, 使得政策精神主旨保持連貫性, 最終在政策措施上進(jìn)行創(chuàng)新迭代。