基層財(cái)政構(gòu)建內(nèi)控制度的思考

胡克訓(xùn)

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”。財(cái)政部門是政府行政機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)財(cái)政管理工作的機(jī)構(gòu)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，與群眾的利益緊密相連。加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)，是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神建設(shè)法治政府的客觀要求，為此財(cái)政部在2015年下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見(jiàn)》，意見(jiàn)要求“內(nèi)部控制制度尚未建立或不健全的省級(jí)財(cái)政部門，須于2016年上半年全面完成內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施工作。內(nèi)部控制制度尚未建立或不健全的市、縣財(cái)政部門，須于2016年年底全面完成內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施工作?！比绾螌?duì)權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政管理規(guī)范化、科學(xué)化，是當(dāng)前財(cái)政系統(tǒng)高度關(guān)注、亟待解決的問(wèn)題。財(cái)政內(nèi)部控制的建立和完善是從內(nèi)部做文章，通過(guò)發(fā)揮監(jiān)督和制約機(jī)制將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。本文結(jié)合財(cái)政部門工作實(shí)際，就如何建立統(tǒng)一完整、規(guī)范精細(xì)、安全高效的財(cái)政內(nèi)部控制體系并積極發(fā)揮作用，創(chuàng)新財(cái)政管理方式方法，促進(jìn)財(cái)政事業(yè)健康有序發(fā)展進(jìn)行分析并提出自己的一些看法。

一、我國(guó)構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部控制度的歷程

內(nèi)控機(jī)制建設(shè)是一個(gè)組織為了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，防范和減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，由全體成員共同參與，對(duì)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全過(guò)程的介入和監(jiān)控，采取權(quán)力分解、相互制衡手段，制定出完備的制度保證的過(guò)程。財(cái)政內(nèi)控機(jī)制是財(cái)政部門為履行公共財(cái)政職能，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理目標(biāo)，通過(guò)規(guī)范業(yè)務(wù)流程，制定并實(shí)施科學(xué)合理的控制程序和方法，對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效識(shí)別、控制和監(jiān)督的制度體系。

——1999年新修訂的《會(huì)計(jì)法》，第一次以法律的形式對(duì)建立健全單位的內(nèi)部控制制度提出了原則要求。2001年后，財(cái)政部又連續(xù)發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范》等7項(xiàng)內(nèi)部控制規(guī)范。

——2002年，財(cái)政部為嚴(yán)格財(cái)經(jīng)法規(guī)，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，出臺(tái)了《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查暫行辦法》，提出了要建立健全財(cái)政部門內(nèi)部控制機(jī)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督檢查，要從控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制措施、信息與溝通和監(jiān)督檢查等方面進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)，表明財(cái)政部門內(nèi)部控制的基本理念已經(jīng)確立，但《暫行辦法》中對(duì)內(nèi)部機(jī)制建設(shè)內(nèi)容的描述比較籠統(tǒng)，缺乏指導(dǎo)性。

——2004年，審計(jì)署頒布了《審計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)準(zhǔn)則》，規(guī)定了審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)被審單位應(yīng)當(dāng)如何測(cè)評(píng)內(nèi)部控制，為規(guī)范內(nèi)部審計(jì)人員或國(guó)家審計(jì)人員對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行審計(jì)或測(cè)評(píng)時(shí)的規(guī)程，并且對(duì)政府機(jī)關(guān)建立健全內(nèi)部控制具有積極的指導(dǎo)作用。

——2008年，財(cái)政部等五部委頒布了我國(guó)第一部《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，規(guī)范融合世界上發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)內(nèi)部控制的做法，得出了加快建立和實(shí)施內(nèi)部控制的要求。

——黨的十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列入全面深化改革總目標(biāo)中，十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)。對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用?！?/p>

——2012年底，財(cái)政部根據(jù)《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（2014年1月1日起執(zhí)行），從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督四方面對(duì)建立健全機(jī)關(guān)內(nèi)控制度提出了要求。財(cái)政部頒布的《內(nèi)控規(guī)范》是以預(yù)算管理為主線、以資金管控為核心，從單位層面與業(yè)務(wù)層面同時(shí)進(jìn)行評(píng)估，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。它對(duì)于各級(jí)政府部門和行政事業(yè)單位“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，”“用制度管權(quán)、管錢、管人”都有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。盡管該《規(guī)范》所涉及的對(duì)象范圍較廣，并非一部專門針對(duì)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部控制的法規(guī)，但可以說(shuō)，已經(jīng)開(kāi)始將內(nèi)部控制理論真正引入到政府管理中。

——2014年財(cái)政部為落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部財(cái)政管理現(xiàn)代化，于11月1日實(shí)施《財(cái)政部?jī)?nèi)部控制基本制度（試行）》并提出八個(gè)專項(xiàng)內(nèi)部控制辦法，積極推進(jìn)財(cái)政內(nèi)部控制。2015年12月正式下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見(jiàn)》（財(cái)監(jiān)[2015]86號(hào)），湖北省財(cái)政廳在2016年3月1日轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部《意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》要求，市、縣財(cái)政部門必須于2016年年底全面完成內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施工作。

——當(dāng)前各縣（市）區(qū)財(cái)政部門積極探索構(gòu)建“職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行高效、制衡有力”的內(nèi)控制度體系。推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，專門成立了內(nèi)部控制項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，正圍繞預(yù)算管理、財(cái)政監(jiān)督管理、資金管理、國(guó)有資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)事務(wù)管理、財(cái)政政策管理和人員管理八項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行內(nèi)控制度設(shè)計(jì)，按照規(guī)范用權(quán)、合理分權(quán)、公開(kāi)示權(quán)、追究制權(quán)的思路，提高財(cái)政部門風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

二、構(gòu)建財(cái)政內(nèi)控制度的現(xiàn)實(shí)意義

財(cái)政部門是政府行政機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)財(cái)政管理工作的機(jī)構(gòu)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，與群眾的利益緊密相連。推進(jìn)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制執(zhí)行力，既是財(cái)政部門的一項(xiàng)重要管理活動(dòng)和單位治理的基石，又是新形勢(shì)下加強(qiáng)財(cái)政管理的重要手段和必然選擇。加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)，是落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神，建設(shè)法治政府的客觀要求，是深化財(cái)稅體制改革、優(yōu)化財(cái)政治理、推進(jìn)依法理財(cái)?shù)闹匾獌?nèi)容和手段，也是從源頭上落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和貫徹《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的重要抓手，對(duì)于建立健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督機(jī)制、減少自由裁量權(quán)、限制公共權(quán)力濫用、有效避免財(cái)政政策制定和資金分配過(guò)程中的行政風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)等方面，都有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）推進(jìn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)有助于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)

以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》作為單位最低的行為準(zhǔn)則，設(shè)計(jì)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，在資金安全的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)使用效率，真實(shí)完整地報(bào)告單位的財(cái)務(wù)信息，客觀地反映預(yù)算執(zhí)行情況，為單位領(lǐng)導(dǎo)決算提供可靠依據(jù)。財(cái)政管理對(duì)財(cái)政活動(dòng)的全過(guò)程進(jìn)行決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的重要組成部分。財(cái)政部門作為公共服務(wù)的提供者和社會(huì)事務(wù)的監(jiān)管者，代表著黨和政府履行相關(guān)職能，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中起著至關(guān)重要的作用。能否有效地履行職能，關(guān)鍵在于是否具備較高的管理水平。過(guò)去財(cái)政管理存在諸多問(wèn)題：財(cái)政管理內(nèi)部機(jī)構(gòu)與崗位設(shè)置不合理、財(cái)政預(yù)算與決算差異巨大、資金使用效益低下、財(cái)政監(jiān)督仍為事后執(zhí)行，致使監(jiān)督功能處于被動(dòng)地位。而這些問(wèn)題存在的主要原因是財(cái)政管理缺乏內(nèi)部控制。一套完整合理科學(xué)的財(cái)政管理內(nèi)部控制體系，能夠全面規(guī)范財(cái)政管理活動(dòng)，提升財(cái)政管理效率效果，推進(jìn)行政事業(yè)單位的健康發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。推進(jìn)財(cái)政內(nèi)部控制機(jī)制建設(shè)，是從源頭遏制違紀(jì)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要，可以通過(guò)權(quán)力分解，保障每道程序之間相互制衡，清除監(jiān)管“死角”，有利于克服工作中的隨意性，全面推進(jìn)依法理財(cái)。在增強(qiáng)個(gè)人法治觀念的同時(shí)，強(qiáng)化規(guī)范財(cái)政內(nèi)部監(jiān)管。掌握好、使用好財(cái)政內(nèi)部控制這一有力武器，能夠保障制度執(zhí)行，促進(jìn)財(cái)政部門規(guī)范化、科學(xué)化管理，增強(qiáng)財(cái)政部門的履職能力。

（二）推進(jìn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)有助于提升財(cái)政公共服務(wù)水平

作為公共部門，其職能就是對(duì)社會(huì)公眾提供服務(wù)，其業(yè)務(wù)活動(dòng)主要是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為目的。通過(guò)公共服務(wù)效率的高低來(lái)評(píng)價(jià)其業(yè)務(wù)活動(dòng)的績(jī)效，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)資金分配方案，有效地實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，發(fā)揮預(yù)算管理的引導(dǎo)和監(jiān)督作用。2014年6月中共中央審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》明確要求，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。財(cái)政部門必須加強(qiáng)自身管理，不斷凝聚改革的合力，增強(qiáng)改革的動(dòng)力，提升財(cái)政運(yùn)行的效率。而財(cái)政部門內(nèi)部控制正是加強(qiáng)財(cái)政管理的重要手段，是推進(jìn)財(cái)稅體制改革的重要保障。深化財(cái)政改革是當(dāng)前財(cái)政部門主要的工作內(nèi)容。財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制能夠?qū)?nèi)部業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全過(guò)程的介入和監(jiān)控，從資金預(yù)算安排、資金撥付到使用的各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部規(guī)范，為建立健全符合公共財(cái)政要求的現(xiàn)代財(cái)政管理制度提供保障，順利推進(jìn)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等一系列改革措施。

（三）推進(jìn)財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)有助于防范舞弊和預(yù)防腐敗

內(nèi)部控制是保護(hù)資金安全、預(yù)防資產(chǎn)流失的第一道防線，對(duì)于掌握了大量社會(huì)公共資金的財(cái)政機(jī)構(gòu)而言，內(nèi)部控制更應(yīng)該關(guān)注受托責(zé)任的履行情況，而不能片面追求業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃的政績(jī)考核，內(nèi)部控制目標(biāo)設(shè)計(jì)充分意識(shí)到防范舞弊和預(yù)防腐敗的意義，將廉政建設(shè)提升到新高度，充分運(yùn)用內(nèi)部控制的制衡原理，發(fā)揮流程控制作用，建立由事先防治和事后懲治構(gòu)成的反腐倡廉機(jī)制，通過(guò)落實(shí)崗位責(zé)任，把反腐倡廉的要求落實(shí)到權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。能夠充分發(fā)揮各科室（部門）的積極性和主動(dòng)性，形成發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、自我糾正、持續(xù)改進(jìn)的內(nèi)生機(jī)制，督促財(cái)政干部職工增強(qiáng)法制意識(shí)，樹(shù)立科學(xué)理財(cái)觀念，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部制約和外部監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一，使決策更加科學(xué)、執(zhí)行更加有效、監(jiān)督更加有力，從根本上提升反腐倡廉的能力和水平。

財(cái)政部門是保證財(cái)政資金合理有效使用的重要關(guān)口，通過(guò)建立財(cái)政管理內(nèi)部控制體系，規(guī)范本級(jí)政府部門經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的合法合規(guī)，從而提高財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性和有效性，財(cái)政效率不斷提高，腐敗舞弊行徑也失去了“溫床”，在此基礎(chǔ)上反映出的政府財(cái)務(wù)信息更加真實(shí)完整，財(cái)政部門才能更好地發(fā)揮其資金分配職能。

三、構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部控制制度框架體系

（一）構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部控制制度體系的目標(biāo)

根據(jù)財(cái)政部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)、財(cái)政管理的要求及服務(wù)對(duì)象的需求，在構(gòu)建財(cái)政內(nèi)部控制制度體系時(shí)須按“安全、規(guī)范、高效”的目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)：

一是要防范風(fēng)險(xiǎn)，確?！鞍踩薄！鞍踩奔磳?duì)內(nèi)要求辦理財(cái)政業(yè)務(wù)必須有可靠的依據(jù)，對(duì)外要求使用財(cái)政資金必須按照規(guī)定的政策執(zhí)行。管理好財(cái)政資金，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)合法合規(guī)，是內(nèi)部管理需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。通過(guò)內(nèi)控制度體系建設(shè)，可以充分識(shí)別在履行職責(zé)和開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行事前預(yù)防、事中控制、事后監(jiān)督為實(shí)現(xiàn)財(cái)政安全運(yùn)行保駕護(hù)航；

二是完善程序，確?！耙?guī)范”?！耙?guī)范”即對(duì)內(nèi)要求按照規(guī)定程序和流程操作，對(duì)外要求使用財(cái)政資金必須合法合規(guī)。當(dāng)前財(cái)政形式日益復(fù)雜，管理要求也越來(lái)越高。財(cái)政工作需要突破傳統(tǒng)思維，轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新管理模式，提升管理水平。規(guī)范的工作程序和明確的工作要求，是提升管理水平、提供高效服務(wù)的根本措施。通過(guò)內(nèi)控體系建設(shè)，運(yùn)用有效的內(nèi)控方法，清理和整合各項(xiàng)管理制度，規(guī)范業(yè)務(wù)操作流程，可以明確各個(gè)環(huán)節(jié)的工作程序，形成一套“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、制約有效、公正透明”的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政依法行政提供支撐。

三是落實(shí)責(zé)任，確保“高效”。“高效”即對(duì)內(nèi)要求優(yōu)化流程盡量縮短辦理時(shí)間，對(duì)外要求使用財(cái)政資金盡量發(fā)揮最大效益。財(cái)政資金涉及范圍廣，責(zé)任大，對(duì)財(cái)政資金的撥付效率、使用效果要求高。通過(guò)內(nèi)控體系建設(shè)，進(jìn)一步理清部門和崗位職責(zé)，合理設(shè)置崗位和人員，明確職責(zé)和權(quán)限，形成“事事有人做、責(zé)任有人擔(dān)”的責(zé)任體系，在合法合規(guī)的前提下，使得財(cái)政資金快速撥付到位、管理到位、監(jiān)督到位，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化夯實(shí)基礎(chǔ)。

（二）財(cái)政內(nèi)部控制制度框架體系設(shè)計(jì)

財(cái)政內(nèi)部控制體系建設(shè)中包括基本制度、業(yè)務(wù)系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)督檢查四個(gè)層面構(gòu)成。

1.基本制度。主要是明確財(cái)政內(nèi)部控制的內(nèi)涵、適用范圍、主要目標(biāo)、基本要素和原則、制度體系和組織管理架構(gòu)。提出內(nèi)部控制方法，規(guī)定內(nèi)部控制主要內(nèi)容。

2.業(yè)務(wù)系統(tǒng)。根據(jù)基本制度制定法律風(fēng)險(xiǎn)、政策制定風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、公共關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)、信息系統(tǒng)管理風(fēng)險(xiǎn)、崗位利益沖突風(fēng)險(xiǎn)等八項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制的基本內(nèi)容。

3.風(fēng)險(xiǎn)防控。根據(jù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理框架的要求，主要從“風(fēng)險(xiǎn)控制”入手，重新設(shè)置和優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，以“流程控制”和“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”為主要手段對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行過(guò)程管理。一是工作流程。即明確業(yè)務(wù)操作程序和各部門、崗位的職責(zé)，強(qiáng)化工作和責(zé)任貫通，業(yè)務(wù)操作程序中，下一道程序?qū)ι弦坏莱绦蜻M(jìn)行控制，每道程序之間相互制衡。二是風(fēng)險(xiǎn)控制。即對(duì)業(yè)務(wù)流程中有可能引起財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)設(shè)置控制點(diǎn)和控制崗位，強(qiáng)調(diào)財(cái)政業(yè)務(wù)關(guān)注點(diǎn)的監(jiān)控措施。通過(guò)運(yùn)用不相容職務(wù)相互分離控制、集體決策控制和授權(quán)批準(zhǔn)控制等手段，來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡、權(quán)責(zé)一致、風(fēng)險(xiǎn)控制。通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)流程中涉及的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)設(shè)置控制標(biāo)準(zhǔn)、控制措施、責(zé)任部門和崗位，使風(fēng)險(xiǎn)控制更加科學(xué)清晰。

4.監(jiān)督檢查。每一項(xiàng)內(nèi)控制度中的工作內(nèi)容都落實(shí)到具體部門和崗位，強(qiáng)調(diào)責(zé)任到人，重點(diǎn)解決了責(zé)任落實(shí)問(wèn)題。形成了“事事有人做，責(zé)任有人擔(dān)，獎(jiǎng)懲有依據(jù)”的責(zé)任體系。對(duì)內(nèi)部控制體系的運(yùn)行全面監(jiān)督和檢查，及時(shí)反饋運(yùn)行過(guò)程中的問(wèn)題，確保內(nèi)部控制運(yùn)行有效。構(gòu)建信息與溝通“財(cái)政一體化”的應(yīng)用支撐平臺(tái)，消除內(nèi)部各業(yè)系統(tǒng)、業(yè)務(wù)部門之間存在的流程分割、信息孤島等信息溝通與共享的問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、業(yè)務(wù)部門之間的互通協(xié)作，數(shù)據(jù)共享。實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)運(yùn)行的實(shí)時(shí)、全過(guò)程監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)運(yùn)行的異常情況，確保信息溝通能立即糾正業(yè)務(wù)差錯(cuò)。

財(cái)政內(nèi)部控制制度體系框架如上圖所示：

四、構(gòu)建財(cái)政內(nèi)控制度的困難和問(wèn)題

（一）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)認(rèn)識(shí)不到位

內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制環(huán)境中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，部門領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制環(huán)境重要因素，內(nèi)部控制環(huán)境中良好的內(nèi)部控制意識(shí)是確保內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的重要保證。當(dāng)前，受傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)實(shí)環(huán)境等主客觀因素的制約，部分財(cái)政干部未能充分認(rèn)識(shí)到在新形勢(shì)下推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制的必要性和重要性，對(duì)機(jī)關(guān)防控建設(shè)要求不嚴(yán)，而且認(rèn)為內(nèi)部防控工作是領(lǐng)導(dǎo)的事，存在“說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的現(xiàn)象。財(cái)政內(nèi)部控制制度的建立，需要財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)及全體財(cái)政干部樹(shù)立起風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，實(shí)現(xiàn)從“要我內(nèi)控”到“我要內(nèi)控”的理念轉(zhuǎn)變，從而在單位內(nèi)部營(yíng)造起良好的內(nèi)控氛圍，確保內(nèi)部控制工作順利推進(jìn)。

（二）管理基礎(chǔ)薄弱，內(nèi)控制度建設(shè)體系不全面

內(nèi)部控制的目的就是要確保單位預(yù)算管理規(guī)范、資金運(yùn)行安全、權(quán)力規(guī)范行使、事業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)管理活動(dòng)和權(quán)力運(yùn)行的制約。前提是要對(duì)單位各項(xiàng)資源和職責(zé)權(quán)限底數(shù)清、情況明。但在一些基層財(cái)政部門存在家底不清、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等問(wèn)題，無(wú)從分析管理監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)、把握防范風(fēng)險(xiǎn)和制約權(quán)力的關(guān)鍵點(diǎn)。尤其是在基層財(cái)政層面，受人手較緊限制，一些工作崗位和工作流程內(nèi)控制度不夠健全，存在制度空缺；一些重要崗位、工作流程和控制環(huán)節(jié)雖有制度，但制度存在漏洞或已不適應(yīng)客觀實(shí)際的要求；存在重機(jī)制構(gòu)建、輕機(jī)制落實(shí)的問(wèn)題，部分單位的內(nèi)控制度建設(shè)工作還停留在圖形式、走過(guò)場(chǎng)的階段，僅僅根據(jù)上級(jí)要求，出臺(tái)一些文件，缺少對(duì)本單位管理狀況、風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行思考和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。有的單位則較側(cè)重風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)查找和權(quán)力運(yùn)行程序的梳理，而缺乏后續(xù)保障措施。

（三）內(nèi)部監(jiān)督力量不足，內(nèi)控制度建設(shè)體系難突破

推進(jìn)財(cái)政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，必須有一套強(qiáng)有力的監(jiān)督隊(duì)伍作為組織保證。但從目前情況看，各基層財(cái)政部門普遍存在著內(nèi)控監(jiān)督力量薄弱、監(jiān)督機(jī)構(gòu)不完善等問(wèn)題。同時(shí)，由于財(cái)政工作專業(yè)性較強(qiáng)，財(cái)政內(nèi)部各項(xiàng)工作又往往處于相對(duì)獨(dú)立的狀態(tài)，不少業(yè)務(wù)工作，除了本科室之外，其他人員很難有具體的了解。內(nèi)部控制有效發(fā)揮作用，離不開(kāi)健全完善的內(nèi)部監(jiān)督，以減少內(nèi)控設(shè)計(jì)上的缺陷，堵塞執(zhí)行中的漏洞。目前，在內(nèi)部監(jiān)督方面，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)專業(yè)人員缺乏問(wèn)題較為突出，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性監(jiān)督作用。

五、構(gòu)建財(cái)政內(nèi)控制度的對(duì)策

（一）財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)的內(nèi)在要求

財(cái)政內(nèi)控規(guī)范將內(nèi)部控制的基本原理與財(cái)政管理業(yè)務(wù)實(shí)際相結(jié)合，梳理業(yè)務(wù)流程，瞄準(zhǔn)內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，將制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)部管理制度之中，是指導(dǎo)財(cái)政部門加強(qiáng)財(cái)政管理的重要規(guī)范性文件。在建立財(cái)政內(nèi)部控制中，要準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵和要點(diǎn)。

1.實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度的基本要素——制衡。所謂制衡，就是在單位的崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制設(shè)計(jì)。內(nèi)控規(guī)范就是抓住單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的客觀規(guī)律，實(shí)施流程再造，將制衡機(jī)制嵌入到各管理工作當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約。具體而言，著重在四個(gè)方面形成制衡機(jī)制：一是建立議事決策機(jī)制，防范資源配置的“一言堂”、“一支筆”；二是規(guī)定不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批和強(qiáng)化評(píng)價(jià)與監(jiān)督，防止貪污、挪用國(guó)有資產(chǎn)現(xiàn)象發(fā)生；三是建立預(yù)決算、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等部門和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成管控合力，確保資產(chǎn)的合理配置和有效使用；四是建立關(guān)鍵崗位工作人員的培訓(xùn)、教育、評(píng)價(jià)和輪崗等機(jī)制，牢固樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和拒腐防變的思想道德底線，自覺(jué)依法按照法定權(quán)限和程序來(lái)履行職責(zé)、維護(hù)公共利益。

2.實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度的主要特點(diǎn)——關(guān)口前移。內(nèi)部控制是“未病先防”。財(cái)政部門從事的財(cái)政管理工作，是對(duì)國(guó)家、對(duì)人民有承諾的，要將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承諾的范圍內(nèi)，既不能從事超出可承諾風(fēng)險(xiǎn)范圍的業(yè)務(wù)活動(dòng)，也要杜絕犯低級(jí)錯(cuò)誤。要通過(guò)制衡機(jī)制、流程再造和信息化手段，對(duì)財(cái)政業(yè)務(wù)管理活動(dòng)的操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行事前的防范、事中的控制、事后的監(jiān)督和糾正，及時(shí)堵塞制度漏洞、消除管理隱患，不給極個(gè)別的違法違規(guī)違紀(jì)人員以可乘之機(jī)。內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)，將管控的關(guān)口前移，防范于未然，成本低、損失小，效益高。實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制，在防止國(guó)有資產(chǎn)流失、提升資源使用績(jī)效的同時(shí)，也有利于保護(hù)我們自己的干部。

3.實(shí)施內(nèi)控制度的關(guān)鍵——領(lǐng)導(dǎo)重視。財(cái)政內(nèi)部控制是一個(gè)復(fù)雜的體系，涉及到預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同、內(nèi)外監(jiān)督等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要單位內(nèi)部的各有關(guān)部門和崗位加強(qiáng)溝通、相互協(xié)調(diào)，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。單位內(nèi)部跨部門的溝通協(xié)調(diào)和通力合作離不開(kāi)單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持。領(lǐng)導(dǎo)重視是內(nèi)控建設(shè)與有效實(shí)施最重要的保障，沒(méi)有單位領(lǐng)導(dǎo)支持的內(nèi)控建設(shè)，往往會(huì)流于形式，有了單位領(lǐng)導(dǎo)支持的內(nèi)控建設(shè)，才能真正地發(fā)揮作用。充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的客觀性、必要性、緊迫性，切實(shí)將內(nèi)部控制工作滲透到財(cái)政業(yè)務(wù)管理，滲透到深化財(cái)政改革，滲透到財(cái)政重點(diǎn)任務(wù)，滲透到財(cái)政工作作風(fēng)，滲透到財(cái)政紀(jì)律約束，滲透到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)安全，做到人人是內(nèi)控、事事是內(nèi)控、層層是內(nèi)控、環(huán)環(huán)是內(nèi)控。

4.實(shí)施內(nèi)控制度的重要手段——信息化。內(nèi)部控制將單位的業(yè)務(wù)管理與財(cái)務(wù)管理實(shí)現(xiàn)了有機(jī)的結(jié)合，需要信息系統(tǒng)的支撐。將內(nèi)部控制嵌入信息系統(tǒng)之中，可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和常態(tài)化，可以改變單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分塊管理、信息分割、信息“孤島”的局面，可以使單位領(lǐng)導(dǎo)的管理方式由傳統(tǒng)的日常管理向例外管理轉(zhuǎn)變，集中精力處理重大問(wèn)題，進(jìn)一步提高管理效率。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。

（二）財(cái)政內(nèi)控制度建設(shè)的措施選擇

針對(duì)內(nèi)部管理與外部監(jiān)督方面存在的“薄弱點(diǎn)”、問(wèn)題易發(fā)的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”、權(quán)力運(yùn)行的“關(guān)節(jié)點(diǎn)”，科學(xué)合理進(jìn)行制度設(shè)置，增強(qiáng)前瞻性、針對(duì)性和約束力，注重各項(xiàng)制度的彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范。

1.排查梳理，鎖定重要權(quán)力。財(cái)政內(nèi)部各科室、各單位對(duì)照法律和政策，結(jié)合各自工作實(shí)際和科室職能，圍繞財(cái)政、財(cái)會(huì)等管理權(quán)力，重點(diǎn)圍繞政府采購(gòu)、部門財(cái)務(wù)管理、資金（基金）分配、使用等重點(diǎn)崗位，對(duì)自由裁量幅度和自由度較大、制度不夠健全、亟待加強(qiáng)監(jiān)督、需要規(guī)范管理的重要權(quán)力，進(jìn)行排查鎖定。

2.找準(zhǔn)關(guān)鍵，抓住要害環(huán)節(jié)。權(quán)力關(guān)鍵“節(jié)點(diǎn)”，即權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中權(quán)力集中點(diǎn)、管理薄弱點(diǎn)等腐敗易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)。財(cái)政內(nèi)部各科室、各單位重點(diǎn)剖析重要權(quán)力的運(yùn)行流程，明確重點(diǎn)環(huán)節(jié)。結(jié)合工作職責(zé)，從資金流動(dòng)量大、業(yè)務(wù)頻率高、社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)、制度不落實(shí)、權(quán)力相對(duì)集中難以制衡的環(huán)節(jié)入手，采取自己找、群眾評(píng)、專題會(huì)提、上級(jí)定等方法，層層把關(guān)，認(rèn)真剖析，綜合考慮腐敗產(chǎn)生的幾率、途徑和危害程度等因素，分析類比鎖定權(quán)力運(yùn)行中的關(guān)鍵“節(jié)點(diǎn)”。

3.建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，制定應(yīng)急預(yù)案。根據(jù)查找出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)可能發(fā)生的重大風(fēng)險(xiǎn)行為，建立重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，制定應(yīng)急預(yù)案。如根據(jù)目前財(cái)政實(shí)際，可以制定“加強(qiáng)集中采購(gòu)權(quán)力關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)監(jiān)控的實(shí)施辦法”、“加強(qiáng)財(cái)政資金運(yùn)行關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)監(jiān)控的實(shí)施辦法”、“加強(qiáng)部門財(cái)務(wù)管理中關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)監(jiān)控的實(shí)施辦法”、“財(cái)政專項(xiàng)資金的支付與管理權(quán)力關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)監(jiān)控的實(shí)施辦法”、“行政執(zhí)法權(quán)力關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)監(jiān)控的實(shí)施辦法”等制度。

（三）嚴(yán)格財(cái)政內(nèi)控制度實(shí)施，創(chuàng)造落實(shí)環(huán)境

一是提高對(duì)內(nèi)控制度的認(rèn)識(shí)。尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭轉(zhuǎn)換理念，增強(qiáng)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)，建立可持續(xù)改進(jìn)的管理制度，規(guī)范和約束財(cái)政管理工作行為。同時(shí)，為了營(yíng)造良好的內(nèi)控建設(shè)工作氛圍，培養(yǎng)全局干部的內(nèi)控意識(shí)，要召開(kāi)專題動(dòng)員大會(huì)，采取多種方式方法，對(duì)全體財(cái)政干部進(jìn)行專題培訓(xùn)，激發(fā)全體財(cái)政干部參與內(nèi)控建設(shè)的熱情，提高其參與內(nèi)控建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。要樹(shù)立“大監(jiān)督”理念，建立起財(cái)政部門各業(yè)務(wù)科室和負(fù)責(zé)內(nèi)控監(jiān)督的科室同步監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，加大培訓(xùn)力度，使各崗位職工都能夠全面了解內(nèi)控機(jī)制的概念、主要內(nèi)容及方法，提高干部職工的內(nèi)控意識(shí)。

二是建立完善崗責(zé)體系。財(cái)政內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能的配置要相互制約。按照“不相容職務(wù)相分離”的原則，調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，完善相關(guān)管理制度和操作規(guī)程，建立權(quán)責(zé)清晰、職能明確、相互制約、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的機(jī)制。尤其是要對(duì)部門及崗位職責(zé)作出清晰的界定，確保各科室、同一科室不同崗位間有明確分工，使全體人員各司其職、各負(fù)其責(zé)，做到業(yè)務(wù)印鑒與重要空白憑證的保管、使用相分離；資金的審批與支付相分離；預(yù)算單位基礎(chǔ)信息管理與支付相分離；前臺(tái)操作與后臺(tái)監(jiān)控相分離等。

三是制定激勵(lì)約束機(jī)制。制定財(cái)政內(nèi)部各機(jī)構(gòu)職責(zé)和職位說(shuō)明書，明確每個(gè)工作崗位所應(yīng)具備的知識(shí)與技能，按照“以人為本，人盡其才”的原則，進(jìn)行科學(xué)合理的人力資源配置和有的放矢的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使業(yè)務(wù)人員的品行與能力能夠滿足內(nèi)控機(jī)制的要求。同時(shí)，建立和實(shí)施有效的激勵(lì)約束機(jī)制，把內(nèi)部監(jiān)督檢查結(jié)果與干部考核結(jié)合起來(lái)，做到獎(jiǎng)懲分明，推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制有效實(shí)行。

四是強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督檢查。內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)控系統(tǒng)得以有效運(yùn)行的保障，通過(guò)有效監(jiān)督能夠發(fā)現(xiàn)內(nèi)控機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中的問(wèn)題，及時(shí)采取措施糾正偏差，不斷提高內(nèi)控預(yù)防工作質(zhì)量。建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)制度。推行內(nèi)控績(jī)效管理。制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制。要將內(nèi)部監(jiān)督檢查結(jié)果作為財(cái)政部門內(nèi)部各單位評(píng)選先進(jìn)和干部考核、任用的重要參考依據(jù)。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督成果利用與轉(zhuǎn)化，共同促進(jìn)財(cái)政部門管理水平和內(nèi)控機(jī)制的不斷提升和健全。強(qiáng)化財(cái)政干部的制度觀念，沖破制度執(zhí)行的阻力和干擾，自覺(jué)執(zhí)行制度，嚴(yán)格控制自由裁量權(quán)，有效維護(hù)內(nèi)部監(jiān)督制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。