我國科技成果轉(zhuǎn)化政策演進(jìn)脈絡(luò)及未來進(jìn)路分析

●陳濤濤 陳紅喜 丁子儀

引言

促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化是實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要任務(wù)之一，科技成果轉(zhuǎn)化的成功與否關(guān)系到經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與核心技術(shù)的提高。當(dāng)前我國建設(shè)“科技強(qiáng)國”目標(biāo)的提出，既需要科技的創(chuàng)新發(fā)展，更重要的是如何將科技轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。因此，如何破除科研院所、高校、研發(fā)機(jī)構(gòu)科技成果轉(zhuǎn)化的藩籬，深化科技供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革尤為重要。

科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化具有很強(qiáng)的環(huán)境依賴性，一個良好的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化環(huán)境是保障科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化順利進(jìn)行的關(guān)鍵，而科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化政策是環(huán)境因素最重要的構(gòu)成要素。因此，須以制度創(chuàng)新破解制度上的藩籬,以制度創(chuàng)新推動科技創(chuàng)新①。圍繞科技成果轉(zhuǎn)化，我國轉(zhuǎn)化政策體系歷經(jīng)起步、建立、突破發(fā)展、深化改革四個階段②，初步形成了一個良好的政策環(huán)境。但是從政策實施的現(xiàn)狀來看，效果并不理想，主要表現(xiàn)在：科技成果轉(zhuǎn)化率一直偏低。據(jù)國家知識產(chǎn)權(quán)局統(tǒng)計，我國科技成果轉(zhuǎn)化率僅為10%左右，發(fā)達(dá)國家則高達(dá)40%。由此發(fā)現(xiàn)，實踐中科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”的現(xiàn)象沒有得到根本解決③，科技成果轉(zhuǎn)化痼疾仍然存在。本文通過對改革開放以來我國頒布的192 份主要政策文本進(jìn)行定性定量分析，剖析成果轉(zhuǎn)化的階段性特征，挖掘現(xiàn)有政策設(shè)計中搭配和組織協(xié)調(diào)中存在的問題，提出政策演化的未來進(jìn)路。

一、文獻(xiàn)述評

當(dāng)前，科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化研究是學(xué)術(shù)界研究的熱點，主要集中于對科技成果轉(zhuǎn)化政策的區(qū)域間比較和政策研究。如J Amankwah-Amoah 在加納政權(quán)更替的背景下，通過考察加納1957—2012 年政府科技政策，發(fā)現(xiàn)其科技政策演變的三個關(guān)鍵階段，進(jìn)而指出其政策演變的階段特征④。李玲娟等從科技成果轉(zhuǎn)化鏈角度，指出現(xiàn)行轉(zhuǎn)化政策執(zhí)行過程中存在的痼疾，提出解決方案，為科技成果轉(zhuǎn)化提供了建議⑤。余元春等通過解構(gòu)產(chǎn)學(xué)研技術(shù)轉(zhuǎn)移“黑箱”，發(fā)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新是阻礙技術(shù)轉(zhuǎn)移的主要瓶頸，提出加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和建立統(tǒng)一的技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)平臺等措施⑥。范柏乃等將中國自主創(chuàng)新政策劃分為四個階段：重構(gòu)科技體制、建立研發(fā)投入階段、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化以及構(gòu)建全面的國家創(chuàng)新體系階段⑦。姜春、陳紅喜等基于扎根理論，分析了高校在科技成果轉(zhuǎn)化中政策傳導(dǎo)機(jī)制受堵、渠道不暢的原因，進(jìn)而提出高校以及政府應(yīng)加強(qiáng)政策傳導(dǎo)的建議③。僅有部分學(xué)者對政策維度展開研究，如王永杰等基于2009—2016 年轉(zhuǎn)化政策文本定量分析，提出現(xiàn)有政策維度中法律責(zé)任、科技人員兼職問題等⑧。

通過對上述文獻(xiàn)的梳理可知，現(xiàn)有研究成果雖然具有一定啟發(fā)作用。但是鮮有從政策工具角度，通過細(xì)分政策維度對政策內(nèi)容量化研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策的偏重點，找出政策的薄弱環(huán)節(jié)。具體表現(xiàn)在：（1）對科技成果轉(zhuǎn)化政策的研究多集中于宏觀層面，少有從微觀政策維度方面分析具體政策維度的不足。（2）研究對象集中在對近期政策的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究，缺少對政策的階段性研究。鑒于此，本文在對192 份成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行定性定量分析的基礎(chǔ)上，通過詳細(xì)挖掘政策文本的內(nèi)容，劃分政策工具中的政策維度，歸納政策熱點關(guān)鍵詞，構(gòu)建共詞網(wǎng)絡(luò)分析圖，分析政策轉(zhuǎn)化的階段性特征，同時發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有政策維度的不足，進(jìn)而對我國現(xiàn)有的成果轉(zhuǎn)化政策提出建設(shè)性對策和未來發(fā)展方向。

二、數(shù)據(jù)來源與政策工具

本文所選取的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化政策文本主要來源于國家級部門網(wǎng)站以及法律法規(guī)檢索平臺北大法寶網(wǎng)等權(quán)威性網(wǎng)站所公布的資料，時間維度為1978 年1 月1 日起至2018 年12 月31日止，且所選政策均與科技成果轉(zhuǎn)化有較大的關(guān)聯(lián)性，主要包括為科技成果轉(zhuǎn)化提供指導(dǎo)、具體的稅收優(yōu)惠、獎勵方案、成果鑒定、權(quán)益歸屬等，

政府通過設(shè)計、組織和整合各種政策工具形成政策⑨，而這些工具正是將政策文本轉(zhuǎn)化為實際的操作手段，是政府治理社會經(jīng)濟(jì)的重要方法，合理使用政策工具對我國科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力有著彌足輕重的意義⑩。本文為更清晰地分辨不同方面的政策維度，通過借鑒Rothwell 等的觀點，認(rèn)為在科技成果轉(zhuǎn)化政策中政策工具包括供給面、環(huán)境面和需求面三大類?。其中，供給型政策工具主要指政府加大對資金、人才、基礎(chǔ)設(shè)施的直接供給，推動科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化；環(huán)境型政策工具主要是指政策為科技成果轉(zhuǎn)化營造的“生態(tài)”環(huán)境；需求型政策工具更多地表現(xiàn)為政府通過采購、貿(mào)易管制和服務(wù)外包等措施減少市場的不確定性，營造一個較為穩(wěn)定的技術(shù)市場環(huán)境?。通過政策維度的劃分，把握政策在發(fā)展三階段中所偏重的政策維度，為政策的未來發(fā)展提供改進(jìn)方向。

三、科技成果轉(zhuǎn)化政策階段性演進(jìn)

在搜集的192 項政策的基礎(chǔ)上，歸納政策文本的標(biāo)題和內(nèi)容并進(jìn)行系統(tǒng)分析，依據(jù)發(fā)展階段進(jìn)行分類，可以看出不同時期政策的關(guān)注點與偏向，由此探索未來政策的走向。本文以1995年和2006 年作為時間節(jié)點，分別對1978—1994 年、1995—2005年、2006—2018 年三個時期的科技成果轉(zhuǎn)化政策進(jìn)行歸類，通過對每份政策提取3～7 個關(guān)鍵詞，進(jìn)行頻次分析，并通過UCINET軟件和NETDRAW 進(jìn)行共詞網(wǎng)絡(luò)圖中心化，研究政策偏重點與作用領(lǐng)域。

（一）1978—1994 年政策作用瓶頸分析

1978—1994 年這段時期屬于我國科技成果轉(zhuǎn)化的起步階段，相關(guān)政策較少，僅有26 部左右，且相互關(guān)聯(lián)性較少，多數(shù)為國務(wù)院部門單獨出臺政策促進(jìn)其管轄領(lǐng)域成果轉(zhuǎn)化，該時期系統(tǒng)統(tǒng)一的轉(zhuǎn)化政策并未建立。通過對這一時期的政策標(biāo)題及文本內(nèi)容進(jìn)行分析，分別提取3～7 個關(guān)鍵詞進(jìn)行頻次統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)該階段科技成果轉(zhuǎn)化政策關(guān)鍵詞共16 個（包括：成果轉(zhuǎn)化、科技成果轉(zhuǎn)化、科技成果、成果推廣、農(nóng)業(yè)科技成果、商品化、體制改革、出口、化工科技成果、技術(shù)市場、科研、聯(lián)動、企業(yè)、營業(yè)稅、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、成果鑒定）。該時期高頻關(guān)鍵詞（詞頻〉1）僅有三個（成果準(zhǔn)化、科技成果轉(zhuǎn)化、科技成果），政策之間相關(guān)性較低且政策關(guān)注重點不統(tǒng)一，可見在改革開放初期我國科技成果轉(zhuǎn)化尚處于起步階段，缺乏系統(tǒng)化的政策體系。

（二）1995—2005 年政策作用瓶頸分析

1995—2005 年我國科技成果轉(zhuǎn)化進(jìn)入突破發(fā)展階段，第一部針對科技成果轉(zhuǎn)化的法律《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》出臺，隨后科技部、財政部等又聯(lián)合頒布了《關(guān)于科技成果轉(zhuǎn)化的若干規(guī)定》。在對1995—2005 年42 份科技成果轉(zhuǎn)化政策文本的標(biāo)題和內(nèi)容進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，通過對每份文本分別提取3～7 個關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，該階段科技成果轉(zhuǎn)化關(guān)鍵詞共20 個（詞頻〉1）（包括：成果轉(zhuǎn)化、科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)學(xué)研、成果推廣、項目、資金管理、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)化、技術(shù)入股、財稅政策企業(yè)、聯(lián)合、產(chǎn)權(quán)、權(quán)益歸屬、高校科技產(chǎn)業(yè)、激勵、土地出讓金、科研基地建設(shè)、研究開發(fā)、科研成果）。

圖1 1995—2005 年科技成果轉(zhuǎn)化政策熱點關(guān)鍵詞共詞網(wǎng)絡(luò)（詞頻〉1）

對1995—2005 年科技成果轉(zhuǎn)化政策熱點關(guān)鍵詞通過UCINET 軟件構(gòu)建共詞網(wǎng)絡(luò)，如圖1 所示，我國科技成果轉(zhuǎn)化政策在不斷完善的同時，同樣也存在著政策的薄弱點，具體表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）激勵維度與權(quán)益歸屬維度。此階段，我國沿用的仍是1996 年頒布的《轉(zhuǎn)化法》，其中法律規(guī)定科技人員可以從科技成果轉(zhuǎn)化中獲得的凈收入或許可凈收入、或作價投資形成的股份和出資比例中，獲取不低于20%的比例，而新《轉(zhuǎn)化法》中則是不低于50%。（2）產(chǎn)學(xué)研之間以及各部門之間聯(lián)合程度較低。公共服務(wù)部門、產(chǎn)業(yè)部門、研究部門之間職能邊界模糊，互動性較差?。（3）對民營科技型企業(yè)關(guān)注度不夠。此階段對于如何發(fā)揮“草根”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的積極性重視不夠，關(guān)于支持科技型中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策較少，忽視了“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的巨大力量。

（三）2006—2018 年政策作用瓶頸分析

2006—2018 年我國科技成果轉(zhuǎn)化進(jìn)入深化改革時期，這一階段系統(tǒng)的轉(zhuǎn)化政策及配套政策已經(jīng)建立，自主創(chuàng)新戰(zhàn)略成為新時期我國科技成果轉(zhuǎn)化政策的戰(zhàn)略重點。金融、稅收以及成果轉(zhuǎn)化人員獎勵等方面的服務(wù)性經(jīng)濟(jì)政策工具更加完善，對成果處置權(quán)有了更明確的規(guī)定。在對2006—2018 年52 份科技成果轉(zhuǎn)化政策文本的標(biāo)題和內(nèi)容進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，通過對每份文本分別提取3～7 個關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，該階段科技成果轉(zhuǎn)化關(guān)鍵詞共27 個（詞頻〉1）（包括：成果轉(zhuǎn)化、科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)學(xué)研、資金管理、技術(shù)轉(zhuǎn)移、高校、高?？萍籍a(chǎn)業(yè)、自主創(chuàng)新戰(zhàn)略、激勵、獎勵、專利轉(zhuǎn)讓、項目、技術(shù)、資助、科技體制改革、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、科技服務(wù)業(yè)、企業(yè)創(chuàng)新能力、農(nóng)業(yè)科技成果、科研、人員、稅收優(yōu)惠、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、科技成果收益、大學(xué)科技園、試點、推廣）。

對2006—2018 年科技成果轉(zhuǎn)化政策熱點關(guān)鍵詞通過UCINET 軟件構(gòu)建共詞網(wǎng)絡(luò)，由圖2 發(fā)現(xiàn)新時期我國科技成果轉(zhuǎn)化政策不斷趨于系統(tǒng)性專業(yè)性的同時，部分政策存在著“針對性差、信息不對稱”等問題。具體表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）政策重復(fù)性嚴(yán)重，缺乏統(tǒng)一。由于缺乏總體統(tǒng)籌，科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化政策制定存在重復(fù)之處，全社會無法形成一個系統(tǒng)的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化格局。（2）在科技成果轉(zhuǎn)化中介服務(wù)維度方面，缺乏有效的溝通網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。各轉(zhuǎn)化主體因各自的基礎(chǔ)不同，缺少直接的溝通機(jī)制。（3）科技成果轉(zhuǎn)化基地建設(shè)維度方面，大學(xué)科技園、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)、眾創(chuàng)空間等科研基地建設(shè)得到迅速發(fā)展，但是科技成果轉(zhuǎn)化所形成的產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)集群效果相對較為薄弱。產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間較為分散，協(xié)同效果檢查，不利于產(chǎn)學(xué)研發(fā)展和成果進(jìn)一步向生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。

圖2 2006—2014 年科技成果轉(zhuǎn)化政策熱點關(guān)鍵詞共詞網(wǎng)絡(luò)（詞頻〉1）

四、科技成果轉(zhuǎn)化政策未來進(jìn)路思考

（一）整合政府內(nèi)部資源，建立統(tǒng)一的政策制定部門

建立統(tǒng)一的政策制定部門是當(dāng)下完善政策制定的有效途徑。統(tǒng)一的政策制定部門不僅能保障科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化政策制定的有序性與條理性，更能處理好政策的銜接工作，保障政策制定的連續(xù)性。建立統(tǒng)一的國家政策機(jī)構(gòu)可借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，如美國的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)小企業(yè)局，其主要工作為：政策打包和政策管理。將政策有效、合理地組織起來，有關(guān)主體遇到問題時，可以根據(jù)他們的不同需求從包裹里抽取相應(yīng)的政策，同時對政策制定與執(zhí)行進(jìn)行集中發(fā)布、協(xié)調(diào)與管理，步伐一致地完成政策目標(biāo)。

（二）營造一流營商環(huán)境，重視頂層設(shè)計，加強(qiáng)需求面政策工具對成果轉(zhuǎn)化的拉動作用

注重成果轉(zhuǎn)化體系的頂層設(shè)計，加大制度供給，提高制度創(chuàng)新的效率，營造和激發(fā)成果轉(zhuǎn)化發(fā)展的軟硬環(huán)境。在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的過程中，需求面政策工具對科技成果轉(zhuǎn)化的推動作用更大，更具有影響力。為此，需建立供給面、環(huán)境面和需求面三方相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相得益彰的政策體系平臺，政府可通過將研究項目外包、擴(kuò)大政府對新科技產(chǎn)品的采購、減少貿(mào)易管制、降低關(guān)稅等措施。通過需求面政策工具的拉動，降低科技成果轉(zhuǎn)化過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，并建立風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，讓科技型企業(yè)或研發(fā)機(jī)構(gòu)放心地進(jìn)行研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步提高成果轉(zhuǎn)化的力度。

（三）構(gòu)建成果轉(zhuǎn)化中各主體之間的信息溝通機(jī)制

建立完善公開、透明、順暢的信息溝通機(jī)制，打破封閉的固有網(wǎng)絡(luò)，打破信息不對稱局面。建立專門的網(wǎng)站接收和反饋其他主體對政策改進(jìn)的意見，并將所有涉及成果轉(zhuǎn)化的政策統(tǒng)一放入網(wǎng)站中，方便其他主體查詢。就產(chǎn)學(xué)研三者來說，需要建立三方聯(lián)合的互動機(jī)制，就成果轉(zhuǎn)化中三方主體各自的利益進(jìn)行互動博弈，以達(dá)到三方都能接受的局面，實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研三者之間的利益協(xié)調(diào)，并可以通過咨詢專家等方法獲取最優(yōu)路徑。同時，三方需整合對政策成果轉(zhuǎn)化政策的意見，通過總結(jié)政策實施過程中自己遇到的實際問題，對政策政策提出改進(jìn)型建議，以便更高效地實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化。

（四）建立與國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)建設(shè)相配套的政策體系

國家科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化示范區(qū)的建立是為了打造形成一批政策先行、機(jī)制創(chuàng)新、市場活躍的科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化區(qū)域高地，形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗做法。為此，在政策體系方面，應(yīng)根據(jù)示范區(qū)的特色建立“一對一”有針對性的配套政策。首先，應(yīng)完善高校和科研機(jī)構(gòu)技術(shù)人員個人獎勵分配、橫向課題經(jīng)費管理、兼職或離崗創(chuàng)業(yè)等制度。其次，需要制定系統(tǒng)的關(guān)于成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化承接方面的制度，吸引科技型企業(yè)入駐示范區(qū)，加強(qiáng)高校和研發(fā)機(jī)構(gòu)與企業(yè)的互動聯(lián)合，實現(xiàn)科技成果由實驗室到生產(chǎn)間的轉(zhuǎn)變。最后，培育專業(yè)化科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機(jī)構(gòu)，構(gòu)建互聯(lián)互通的技術(shù)交易市場和平臺。通過匯總科技成果及技術(shù)需求，提供融資并購、公開掛牌、咨詢輔導(dǎo)等服務(wù)。并推進(jìn)眾創(chuàng)空間、孵化器、加速器等創(chuàng)業(yè)孵化平臺建設(shè)。

注釋：

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②盧章平,王曉晶.基于內(nèi)容分析法的科技成果轉(zhuǎn)化政策研究[J].科技進(jìn)步與對策,2013,30(11):98- 103

③姜春,陳紅喜,羅利華.科技成果轉(zhuǎn)化政策在高校的傳導(dǎo)阻滯與反阻滯——基于在寧24 所高校的扎根情報[J]. 情報雜志,2018,37(06):197- 207

④Joseph Amankwah- Amoah. The evolution of science, technology and innovation policies: A review of the Ghanaian experience [J].Technological Forecasting&Social Change,2016,110

⑤李玲娟,霍國慶,曾明彬.基于價值鏈的科技成果轉(zhuǎn)化政策述評[J].科學(xué)管理研究,2014,32(01):10- 14+38

⑥余元春,顧新,陳一君.產(chǎn)學(xué)研技術(shù)轉(zhuǎn)移“黑箱”解構(gòu)及效率評價[J].科研管理,2017,38(04):28- 37

⑦范柏乃,段忠賢,江蕾.中國自主創(chuàng)新政策:演進(jìn)、效應(yīng)與優(yōu)化[J].中國科技論壇,2013(09):5- 12

⑧王永杰,張善從.2009—2016:中國科技成果轉(zhuǎn)化政策文本的定量分析[J].科技管理研究,2018,38(02):39- 48

⑨Kieron Flanagan, Elvira Uyarra,Manuel Laranja. Reconceptualising the‘policy mix’for innovation[J]. Research Policy,2011,40(5)

⑩李健,高楊,李祥飛.政策工具視域下中國低碳政策分析框架研究[J].科技進(jìn)步與對策,2013,30(21):112- 117

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