回歸初心： 從成都六廠B廠與澳門自來水項目 看中國水業(yè)改革

■ E20環(huán)境平臺首席合伙人、E20研究院院長 傅 濤 ■ E20環(huán)境平臺合伙人、E20PPP中心總監(jiān) 湯明旺

在中國改革開放四十周年的今天，回顧發(fā)展歷程對未來繼續(xù)前行至關(guān)重要。改革開放的四十年，是我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平不斷提升的時期，也是市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)市場化逐步提高的時期。2018年是水業(yè)改革的二十周年（以1998年國內(nèi)批準第一個水業(yè)領(lǐng)域BOT項目以及印發(fā)《城市供水價格管理辦法》為標(biāo)志），水業(yè)改革打破了原來的利益格局，才有了行業(yè)的長足發(fā)展。在新的發(fā)展時點上，回歸改革的初心是為了未來更好地出發(fā)。始于1985年的澳門自來水專營項目和始于1997年的成都第六水廠B廠BOT項目很有代表性。尤其是隨著《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等系列政策文件出臺，我國PPP進入規(guī)范發(fā)展的新時期。不少PPP項目陸續(xù)進入執(zhí)行階段，各種問題也逐漸暴露，亟待從典型項目，特別是已完整走過合作期的項目中借鑒經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，是更加堅定地回歸“為人民謀福利，為中華民族謀復(fù)興”的初心。為此，筆者將已合作期滿的成都自來水六廠B廠和澳門自來水專營項目進行對比分析，探討改革之路徑選擇。

2017年8月，我國第一個城市供水BOT試點項目—成都自來水六廠B廠BOT項目合作期滿，項目公司成都通用-丸紅供水公司將該項目正式移交給成都市興蓉集團。成都市政府1997年推出成都第六水廠B廠項目，一則引入資金，解決基建的資金短缺問題；二則借此引入國際技術(shù)和管理，提高供水效率和質(zhì)量。但主要原因在于前期國內(nèi)銀行貸款及日元貸款融資失敗，因此，成都市政府向國家提出申請并獲得原國家計委審批予以推進。1998年7月，政府與中標(biāo)的法國威立雅水務(wù)和丸紅株式會社聯(lián)合體草簽項目特許經(jīng)營協(xié)議和相關(guān)附件，特許期為特許經(jīng)營協(xié)議正式生效日起18年，其中，建設(shè)期2.5年、運營期15.5年。

而早在2009年，作為亞洲城市供水領(lǐng)域?qū)嵤┱块T和私人部門伙伴關(guān)系（PPP）先驅(qū)、合作始于1985年的澳門自來水專營經(jīng)營項目期滿，項目公司成功獲得澳門特別行政區(qū)政府批準的為期20年的《延長澳門特別行政區(qū)供水公共服務(wù)批給公證合同》，有效期至2030年7月。澳門政府于1985年對自來水公司進行改組，由法國蘇伊士集團和香港新創(chuàng)建集團共同組成的中法投資控股（香港）增資成為該公司的大股東（占股85%），并對董事局進行了重組。澳門政府和新組建的自來水公司簽署了為期25年的專營合約。起因是1985年以前，澳門自來水公司的經(jīng)營及其提供的供水服務(wù)不盡如人意，政府決心改變，提升供水服務(wù)質(zhì)量。

兩個項目均合作期滿，前者移交給政府方、后者政企雙方續(xù)約。在中國當(dāng)前PPP規(guī)范發(fā)展時代，對比分析兩個項目，對此輪PPP順利推進具有重要的現(xiàn)實意義。

一、堅持契約精神，成為行業(yè)示范

兩個項目中，政府和社會資本均做到了守信履約，且運營期績效達標(biāo)穩(wěn)定，對國內(nèi)BOT、PPP均有示范效應(yīng)。

（一）各方均履約合作至期滿

無論是上世紀80、90年代的特許經(jīng)營和BOT，還是自2014年以來新一輪的政府和社會資本合作（PPP），契約精神的重要不言而喻。

成都六廠B廠和澳門自來水兩個項目中，政府和企業(yè)均重諾守約，保持持續(xù)合作至合作期滿。兩個項目各方在長期的合作中形成了清晰、穩(wěn)定的契約關(guān)系，雙方嚴格遵守并落實了協(xié)議約定內(nèi)容，而契約精神正是PPP有效落地的關(guān)鍵。按照雙方簽署的合同、協(xié)議，完完整整履行至期滿，這是兩個項目首先值得肯定的一點。

就成都六廠B廠而言，業(yè)界普遍認為，雖然項目存在水量需求預(yù)測過高、固定收益爭議、沒有完全體現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)和利益共享等問題，但用發(fā)展的眼光來看待，政府堅持契約值得點贊，這是PPP項目伙伴關(guān)系的基石。

（二）運營績效達標(biāo)穩(wěn)定

成都第六水廠B廠項目中，投運后設(shè)施每天保持滿負荷甚至超負荷運轉(zhuǎn)，凈水基本質(zhì)量檢驗合格率達100%、凈水標(biāo)準質(zhì)量檢驗合格率超過99.9%，從未發(fā)生設(shè)備故障引起的供水中斷，為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民持續(xù)提供穩(wěn)定高效的供水服務(wù)。在運營期到期時，該項目水廠設(shè)備設(shè)施處于良好狀態(tài)，已移交的27km輸水管線未出現(xiàn)任何質(zhì)量問題。

澳門自來水專營合約實施后，供水效率和供水質(zhì)量成效顯著，水質(zhì)達到歐盟標(biāo)準，水損率在2009年降到12.8%、且2014年甚至降至10%左右。且項目公司積極采用先進技術(shù)和管理手段，不斷改善服務(wù)質(zhì)量；政府和私營部門建立了良好的伙伴關(guān)系，政府和公眾滿意度高。

（三）具有影響廣泛的示范性

成都第六水廠B廠是國家首批市政公用事業(yè)BOT試點項目，使市政公用事業(yè)在市場化改革中邁出了重要一步，打破了水基礎(chǔ)設(shè)施完全由政府運用財政資金直接投資建設(shè)的傳統(tǒng)做法，是我國水業(yè)改革的一個標(biāo)志性項目；該項目率先學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗、引入競爭機制，也開創(chuàng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向外商直接投資開放并允許外商獨資的先河。對于地方政府而言，BOT在當(dāng)時是一種全新的融資方式。成都市政府為此專門成立負責(zé)機構(gòu)，指派專人負責(zé)該項目的執(zhí)行；同時聘請專業(yè)咨詢公司和法律顧問，負責(zé)相關(guān)文件的制定及招標(biāo)流程，嚴格按照國際慣例運作。這種嚴謹、專業(yè)和規(guī)范的操作對于今天PPP的行穩(wěn)致遠而言依然是值得學(xué)習(xí)的。

在澳門自來水項目中，政企雙方建立了良好的合作伙伴關(guān)系，這也是亞洲第一個把供水系統(tǒng)服務(wù)特許經(jīng)營周期完整完成并成功續(xù)約的項目。該項目30多年的成功運營經(jīng)驗對于國內(nèi)其他城市的水業(yè)市場化有很好的借鑒意義，對我國水業(yè)市場化改革、亞洲城市水業(yè)PPP發(fā)展乃至國際水業(yè)在亞洲的投資戰(zhàn)略都有很深遠的影響。

二、初心注定結(jié)果，機制影響成敗

從項目本身的出發(fā)點而言，成都自來水六廠B廠主要是為了融資；澳門自來水項目則主要是為了改善自來水供應(yīng)服務(wù)質(zhì)量。因此，某種程度上，兩者“初心”不同，注定其結(jié)果會有差異。

（一）目的：成都項目強調(diào)融資，澳門項目關(guān)注服務(wù)

成都第六水廠B廠項目中，項目公司成都通用水務(wù)-丸紅供水有限公司負責(zé)B廠的投資、建設(shè)和運營，配套管網(wǎng)含在投資額中（占總投資的60%），但主要出于投融資的考慮，而非是建設(shè)與運營。項目主要設(shè)施包括80萬噸/日 的取水工程和日產(chǎn)40萬噸凈水的水廠，以及連接水廠和成都市供水管網(wǎng)的27公里直徑2.4米的鋼制輸水管道。本項目在廠網(wǎng)一體化的情形下投資規(guī)模較大，加上投資回收期、特許經(jīng)營期（運營期15.5年）與固定資產(chǎn)的使用壽命不匹配，且未建立水價形成及調(diào)整機制，導(dǎo)致特許經(jīng)營權(quán)結(jié)算水價偏高。

而在澳門自來水項目中，供水資產(chǎn)包括管網(wǎng)均屬公共部門所有，私營部門（項目公司）只有經(jīng)營權(quán)，專注于運營，私人投資只用于項目運作及新投資。新投資包括更新和擴大水廠、更換主要管道、建設(shè)水庫和后氯化處理站、更新和更換儀表等，且項目公司通過經(jīng)營收益繼續(xù)按照政府批準的計劃進行投資。項目公司每五年向政府提交投資計劃，獲批后每年投資完成情況需向政府報告。在第一個專營合約期，實際投資額維持在每年4000～6000萬澳門元；第二個專營合約期則要求每5年必須投資2.5億澳門元。這部分投資主要用于更新改造、擴大供水能力；未納入5年計劃的項目（如新城區(qū)開發(fā)需要的新增投資等），由政府承擔(dān)投資。新形成的資產(chǎn)在完成折舊后，在經(jīng)營期滿交回政府；未折舊 完的資產(chǎn)，由政府在經(jīng)營期滿后按賬面價值購回。本質(zhì)上說，澳門自來水項目不是以盤活資產(chǎn)為目標(biāo)，而是以提高服務(wù)和水質(zhì)、滿足發(fā)展需求為目標(biāo)。因此，社會資本在資產(chǎn)投資方面的壓力較小。

（二）競爭性：成都項目招標(biāo)選擇，澳門項目過程競爭

成都市政府對成都自來水第六水廠B廠項目正式公開進行國際性招標(biāo)，33家國外公司或公司聯(lián)合體參與競標(biāo)；最終確定法國威立雅水務(wù)和丸紅株式會社組成的聯(lián)合體為中標(biāo)人。

澳門自來水項目并非公開招標(biāo)等競爭性方式，而是直接選擇由法國蘇伊士集團和香港新創(chuàng)建集團共同組成的中法投資控股（香港）增資控股。值得注意的是，澳門自來水項目實際上屬于過程競爭，即在日常運營中政府及所委托的第三方機構(gòu)對本項目運營服務(wù)質(zhì)量進行定期評估，并與周邊城市的水質(zhì)、水價、成本等進行比對，激勵私營部門不斷提高管理效率和服務(wù)水準?？梢钥闯觯姓妙I(lǐng)域的市場化，除了PPP模式外，通過混合所有者改革的方式對政府或所屬單位、平臺公司持有的項目資產(chǎn)進行并購重組也是一種途徑。

（三）融資：成都項目利用國外資金，澳門項目少量融資

成都六廠B廠項目總投資1.076億美元。資本金比例為30%，約3200萬美元，由項目公司的股東方直接投入，其中法國威立雅占60%，日本丸紅占40%；其余70%來自亞洲開發(fā)銀行和歐洲投資銀行以及由里昂信貸銀行牽頭的5家商業(yè)銀行的融資，所有融資由項目公司負責(zé)和優(yōu)化。該項目中，項目公司可將其相關(guān)協(xié)議項下的權(quán)益、有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和各項收益作為抵押擔(dān)保。項目的主要收入保障機制是與成都市自來水總公司簽訂的“無論提貨與否均須付款”（take or pay）購水協(xié)議，并由成都市政府為成都市自來水總公司提供擔(dān)保。

澳門自來水項目中，外來資本控股的合資企業(yè)只有1000萬澳門元的注冊資金，企業(yè)憑借良好的信譽和技術(shù)服務(wù)水平獲得了包括管網(wǎng)和服務(wù)的特許經(jīng)營權(quán)，而當(dāng)時自來水總資產(chǎn)近4億澳門元；政府公共部門仍長期持有水業(yè)資產(chǎn)，但資產(chǎn)使用權(quán)在企業(yè)，日常維護和新投資也在企業(yè)，有關(guān)融資責(zé)任在私營部門。

（四）回報：成都項目固定收益，澳門項目以效定價

成都六廠B廠項目中，按照協(xié)議要求，成都市人民政府指定成都市自來水總公司向成都通用水務(wù)-丸紅水務(wù)有限公司支付水費。支付費用包括額定水量的水費和超額水量的水費。額定水量的水費計算包括固定價格部分和浮動部分，其中，浮動價格部分是指在一定條件下，需隨人民幣與美元的匯率變化而進行調(diào)整，即匯率變動在±5%以內(nèi)不做調(diào)整，超過±5%時需做相應(yīng)調(diào)整。超額水量的水費計算只含固定價格部分，超額水量的運營價格為額定水量運營價格的1/4。服務(wù)價格不包括原水費和稅收（企業(yè)所得稅除外），僅為制水加工成本，特許經(jīng)營期15年內(nèi)的綜合平均水價約為1.27元/m3。實質(zhì)上，成都第六水廠B廠項目服務(wù)價格在一定程度上是鎖定的。關(guān)于是否為“固定收益”，一方面，保底水量（或“基本水量”）在政企合作中屬于政府承擔(dān)項目最低需求量風(fēng)險的制度安排，已是業(yè)界公認且操作成熟的做法；另一方面，本項目相當(dāng)于保底水量為100%，其他方面的風(fēng)險基本均由政府承擔(dān)，因此在不少業(yè)內(nèi)人士看來屬于在當(dāng)時特定時代背景下的“政府兜底”。

在澳門自來水項目中，專營合約規(guī)定對所有消費者實行統(tǒng)一的收費標(biāo)準（政府部門享受一定折扣，消防用水免費；政府對低收入家庭提供補貼）。該合約根據(jù)原水取水成本、能源、勞動力及特定管理和維護成本，每年調(diào)整水費。澳門自來水項目不是以投資收益率來制定水價，而是以服務(wù)業(yè)的基本規(guī)則來制定水價，即以收入盈利率來核定水價，在很大程度上體現(xiàn)了績效導(dǎo)向。當(dāng)然，后期實施中，受各方面因素影響，澳門自來水原水供應(yīng)及付費有所變動，改由澳門特區(qū)政府和珠海方面協(xié)調(diào)。實際上，自2006年以后，澳門取自珠海的原水費用中，自來水公司承擔(dān)的部分不再變動，上漲的費用全部由政府承擔(dān)。

澳門自來水項目上，政府在項目公司上有一定比例的參股（政府占股15%），且水庫、水廠、管網(wǎng)等有關(guān)供水設(shè)施是由政府租賃給企業(yè)使用。專營合約中約定自來水公司每年支付當(dāng)年水費總收入中的1.5%給政府，作為特許經(jīng)營租金（即所謂的“專營費”）。對于使用政府所有的供水設(shè)施，自來水公司按專營合約約定向政府支付設(shè)施使用租金。因此，實際上，政府定期從項目公司（澳門自來水股份有限公司）獲得收益分成及租金收入。

（五）協(xié)同：成都項目監(jiān)管為主，澳門項目多方協(xié)作

成都六廠B廠項目中，政企雙方關(guān)系主要體現(xiàn)在服務(wù)提供與監(jiān)管上。其中，監(jiān)管主體包括成都市建委（供水的主管部門）和成都市自來水總公司（對項目公司在線監(jiān)測系統(tǒng)進行實時監(jiān)控、同時每月對項目進行隨機抽查）；監(jiān)管體系包括準入監(jiān)管（公開國際招標(biāo)）、水質(zhì)監(jiān)管/服務(wù)監(jiān)管（自來水總公司負責(zé)）、價格監(jiān)管（實質(zhì)上不存在）。

澳門項目中，政府對于企業(yè)運營的監(jiān)管主要體現(xiàn)在兩個方面：一是任命一名駐企業(yè)的常駐代表，負責(zé)企業(yè)和政府間的聯(lián)系，監(jiān)督企業(yè)的運作，確保企業(yè)能夠按照合約約定的內(nèi)容運作。二是民政總署負責(zé)對企業(yè)的供水水質(zhì)狀況進行檢測和監(jiān)督，保證消費者的利益。政企雙方建立了相互信任的監(jiān)管機制、良好的溝通機制，很好地協(xié)同了成本、價格、服務(wù)質(zhì)量等因素，也獲得了公眾消費者的認可。這種協(xié)同體現(xiàn)在多個方面。第一，在原水費用的處理方式上，第一個25年專營合約期間，原水成本及供給方式發(fā)生變化，原水費用比重日益加大。政企雙方基于協(xié)同考慮，約定特區(qū)政府補貼原水價格，與澳門自來水共同維持居民水費穩(wěn)定。第二，水質(zhì)監(jiān)測方式上，政企兩方均設(shè)置水質(zhì)檢測中心，雙方共同確定取樣點、分別進行檢測，項目公司將自行檢測的結(jié)果上報政府，政府監(jiān)測中心做核對性檢測。自珠海的原水水質(zhì)則由政府委托自來水公司進行檢測。第三，共同促進節(jié)水，自來水公司作為澳門節(jié)水工作小組之一積極參與有關(guān)事務(wù)，同時政府在新專營合同中提供更大空間讓自來水公司發(fā)展與水處理及供水相關(guān)的其他業(yè)務(wù)。此外，在水價調(diào)整、定期投資、“咸潮”應(yīng)對等方面，各方都做到了較好的協(xié)同。

（六）信息披露：成都項目披露有限，澳門項目全面公開

成都六廠B廠項目除了前期公開招標(biāo)文件及流程公開透明外，后續(xù)簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議及相關(guān)附件并未對外公開，信息披露較為有限。

澳門自來水項目有關(guān)的專營合約、隨后簽訂的補充協(xié)議均在特區(qū)政府公報中予以披露，相關(guān)水質(zhì)監(jiān)測信息也適時對外發(fā)布，透明度高。公眾可以清楚了解政府和自來水公司各自的職責(zé)范圍，以及相互間的協(xié)作，便于過程參與和監(jiān)督，從而一起促進澳門供水服務(wù)的不斷提升。

（七）成效：成都項目局部成功，澳門項目先進典范

成都六廠B廠項目設(shè)置基本水量（40萬噸/日），一方面因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、居民節(jié)約用水等因素當(dāng)?shù)貙嶋H用水需求不如規(guī)劃預(yù)期；另一方面一墻之隔的第六水廠A廠被動經(jīng)營而虧損。這在一定程度上也反映出區(qū)域水業(yè)系統(tǒng)優(yōu)化的必要性，因為非系統(tǒng)設(shè)計下的水廠單元的優(yōu)化很可能導(dǎo)致整個系統(tǒng)的低效。本項目中，B廠具有40萬m3的供水能力，特許經(jīng)營協(xié)議約定的保底水量也是40萬m3。而A廠有60萬m3的供水能力，由于B廠失去調(diào)節(jié)彈性，A廠實際供水量常常受區(qū)域總體水量波動影響，常在20～50萬m3之間大波動，因此該廠投資、運營低效。因此，有多位業(yè)內(nèi)人士評價認為，成都六廠B廠項目可以說是局部成功、整體卻有遺憾，因為B廠本身合作順利，但這是建立在A廠運營上被動和虧損的代價基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，對于當(dāng)?shù)卣栽谝欢ǔ潭壬弦哉麄€系統(tǒng)的“不經(jīng)濟”去確保B廠本身的成功。值得注意的是，目前國內(nèi)不少地方涉及供水、排水、垃圾處理等項目中，對人口及相關(guān)變量測算普遍偏樂觀，可能導(dǎo)致后期項目落地時需求低于預(yù)期、投入產(chǎn)出失衡、項目難以運轉(zhuǎn)的情形。

澳門自來水項目中，根據(jù)E20環(huán)境平臺2015年受托實施《澳門自來水股份有限公司專營特許合同績效評估報告》發(fā)現(xiàn)：就服務(wù)效率的提升和行業(yè)發(fā)展可持續(xù)性兩個方面看，澳門自來水項目是一個成功的典范項目。項目獲得成功的主要因素包括：第一，適當(dāng)?shù)哪Ｊ竭x擇是項目成功的基礎(chǔ)。澳門項目參照法國特許經(jīng)營的經(jīng)驗，把最終產(chǎn)權(quán)保留給政府，將投資經(jīng)營權(quán)以專營協(xié)定的方式委托給澳門自來水公司負責(zé)。第二，戰(zhàn)略投資人引進為項目成功提供了保障。法國蘇伊士和香港新創(chuàng)建的合資公司為合作伙伴，專注于水業(yè)運營和服務(wù)水準的提高，體現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。第三，政府與企業(yè)的協(xié)同關(guān)系使成功因素得以延續(xù)。這是公共服務(wù)領(lǐng)域平衡政府、社會資本、公眾利益的關(guān)鍵。當(dāng)然，澳門自來水項目的成功，也有特區(qū)政治上的特殊性、經(jīng)濟發(fā)展水平較高、人口規(guī)模較小（2017年年底約65萬人口）等因素。

三、環(huán)境系統(tǒng)服務(wù)，回歸改革初心

兩個項目各有特點，對當(dāng)前中國PPP政策及實操均有所啟發(fā)。PPP不是走流程，而是系統(tǒng)化、專業(yè)化、長期化的公共服務(wù)市場化實踐，需要匠心精神、需要專業(yè)執(zhí)行。這是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的基本原則，也是回歸我國改革開放四十年始終為人民謀福利這一初心的內(nèi)在要求。

（一）重視前期工作

PPP項目，尤其是水廠此類項目，項目規(guī)劃、需求預(yù)測應(yīng)做到科學(xué)合理，項目各類風(fēng)險應(yīng)在政企雙方中按照由對風(fēng)險最有控制力（包括控制成本最低）的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險、承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得到的回報大小相匹配、私營部門承擔(dān)的風(fēng)險要有上限等基本原則合理分擔(dān)?！坝槐├?，避免項目固定回報、風(fēng)險兜底等現(xiàn)象。

作為水廠PPP特許經(jīng)營，采取單體項目實施還是廠網(wǎng)一體模式，可能對政府付費責(zé)任、水價、項目運作產(chǎn)生哪些影響，也是需要權(quán)衡的重要事項。比如，水廠PPP項目的成效需要系統(tǒng)考慮，不能因為單個水廠作為獨立節(jié)點的優(yōu)化而妨礙整個系統(tǒng)的優(yōu)化；系統(tǒng)優(yōu)化的關(guān)鍵在于對全過程的控制和監(jiān)管，而不僅取決于水廠這一單點的規(guī)范性。

此外，項目可研、招標(biāo)文件、合同協(xié)議文本的規(guī)范性和完備性也至關(guān)重要。在實操中，PPP合同不完備且沒有調(diào)整機制或再談判機制上的安排，將增加再談判中的交易成本，影響PPP各方利益的關(guān)系，并影響公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供。建議在PPP合同中設(shè)置再談判機制，至少包括再談判的觸發(fā)點、再談判的程序和爭端的解決方式等條款，確保在PPP短則10年、長則30年的合作期內(nèi)能夠共同應(yīng)對各種不確定性因素、協(xié)調(diào)好各方利益，使合作關(guān)系得以持續(xù)。

（二）做到合法合規(guī)

自2014年以來，我國PPP改革不斷深入，相關(guān)政策日趨完善。包括《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金（2014）76號）、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等系列政策，對地方投融資及PPP模式應(yīng)用都提出了具體的要求，劃定了紅線、底線。比如成都自來水第六水廠B廠和澳門自來水廠有些操作和當(dāng)前的最新政策可能不太相符，如澳門項目采取非招標(biāo)方式選擇社會資本方；又如成都項目中原國家計委、國家外匯管理局分別為項目出具了支持函。

PPP發(fā)展進入從數(shù)量到質(zhì)量、從重建設(shè)輕運營到以運營為核心和以績效為導(dǎo)向的新階段，合規(guī)是最大的前提，也是風(fēng)險控制的最基本環(huán)節(jié)。

（三）堅持履約協(xié)同

PPP項目成功，政府良好的信用是關(guān)鍵。需要厘清政府和企業(yè)雙方的責(zé)權(quán)利，特別是政府需要有契約精神。PPP合同的雙方，是平等的法律主體關(guān)系。政府可以和企業(yè)協(xié)商處理問題，但不能隨意違約。

PPP項目合作周期不低于10年，最長達到30年。社會資本（項目公司）是否能夠提供高質(zhì)量、高效率的公共服務(wù)，政府是否依約付費，是檢驗PPP合作是否順利的基礎(chǔ)。從澳門自來水項目經(jīng)驗看，設(shè)置中期評核機制、定期溝通機制、再談判機制，將有利于協(xié)調(diào)雙方利益關(guān)系和合作關(guān)系，確保公共服務(wù)的供給質(zhì)量。

已有不少合作失敗的PPP項目案例表明，法律風(fēng)險、信用風(fēng)險、收益不足風(fēng)險等可能導(dǎo)致PPP項目陷入僵局。特別需要注意的是，參與PPP項目的各方要慎用“信息優(yōu)勢” “不對稱優(yōu)勢”，在PPP合作及相關(guān)合同或協(xié)議中設(shè)定有失公允的條款。因為有失公允、顯失公平的合同，在執(zhí)行過程中將惡化雙方的信用關(guān)系，甚至導(dǎo)致另一方不得不違約的情形出現(xiàn)。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的政企合作，只有相對合理、公平的合作才能長久。

（四）突出專業(yè)運營

“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。我國PPP現(xiàn)在進入以運營為核心、以績效為導(dǎo)向的規(guī)范時代。專業(yè)運營、最終績效怎么強調(diào)都不為過，這是PPP真正做到公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率提升的標(biāo)志，是避免PPP項目短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化的關(guān)鍵。突出強調(diào)專業(yè)運營和最終績效，將倒逼社會資本提升自身專業(yè)能力，由此產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)升級的正外部性，激勵社會資本在技術(shù)和運營管理上持續(xù)創(chuàng)新、提質(zhì)增效，最終又反過來更有效保障PPP的目標(biāo)達成。在改革繼續(xù)深化的當(dāng)下，市政領(lǐng)域的政企合作，應(yīng)該為足夠?qū)I(yè)、充分市場化的專業(yè)投資運營企業(yè)最好的市場環(huán)境和更大的創(chuàng)新空間。在公共領(lǐng)域，專業(yè)運營是保證運營質(zhì)量、做到“物有所值”的根本保證。

（五）促進融資落地

和當(dāng)前不少地方及參與方認為PPP合同簽約作為項目落地不同，融資是真正落地的關(guān)鍵標(biāo)志。面向包括金融機構(gòu)等在內(nèi)的組織進行項目推介、融資方面的市場測試、提前對接潛在融資機構(gòu)等都是有助于項目融資的方式。成都六廠B廠BOT項目中，中標(biāo)社會資本成立項目公司后，由項目公司為主體與亞洲開發(fā)銀行、歐洲投資銀行等金融機構(gòu)集中進行融資談判，達成一致后再同步與政府方正式簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。該項目在協(xié)議談判階段讓潛在融資機構(gòu)深度介入，從而確保PPP項目合同簽署后即可完成融資交割。

（六）強化信息披露

PPP本質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)市場化的改革，關(guān)乎政府利益和公眾福祉，信息公開、社會監(jiān)督是應(yīng)有之義。同時，“陽光是最好的防腐劑”，信息披露對規(guī)范PPP各方行為也有不容忽視的影響力。“要有充分的信息公開，讓所有的項目在陽光下運作”，不應(yīng)以商業(yè)機密為名阻撓PPP合同公開。

《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺信息公開管理暫行辦法〉的通知》（財金〔2017〕1號）等政策對PPP信息公開做了明確規(guī)定。從便于各方監(jiān)督的角度，與項目有關(guān)的PPP合同、補充協(xié)議文本的及時公開，項目日常運行數(shù)據(jù)的信息公開，對項目服務(wù)績效開展的定期與不定期評估、公眾滿意度調(diào)查都應(yīng)列入PPP相關(guān)的制度安排中。

（七）優(yōu)化競爭體系

目前，PPP主要在于招投標(biāo)環(huán)節(jié)，即引入何種社會資本、有哪些方面的資格條件、基于哪些評審標(biāo)準打分，最終確定合作伙伴。公平、公正，擇優(yōu)選擇是基本要求。對央企、民企及外企平等對待是題中應(yīng)有之義。

此外，引入競爭的手段不僅僅是招標(biāo)，過程比較競爭也必不可少。這是通過過程控制、價格調(diào)節(jié)來實現(xiàn)比較競爭。社會資本進入之后，通過比較成本、比較績效，對標(biāo)分析，仍可實現(xiàn)競爭機制。

（八）加快配套機制改革

PPP本身是一種改革。規(guī)范發(fā)展、防控風(fēng)險和可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前PPP市場建設(shè)工作的重點。包括價格機制、績效監(jiān)管等在內(nèi)的配套改革迫在眉睫。

以水價機制為例。目前，我國水價由水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格和污水處理費四部分組成。因此，從屬性上，水價可分為資源水價、工程水價和環(huán)境水價。傳統(tǒng)成本加成模式的定價機制雖在財務(wù)上具有一定的合理性，但與激勵社會資本提高效率、技術(shù)創(chuàng)新、改善服務(wù)并不完全匹配，需要探索建立具有績效激勵與可持續(xù)發(fā)展功能、以服務(wù)質(zhì)量為主要考核標(biāo)準的水價機制。在水價具體構(gòu)成上，水資源費、污水處理費雖有中央或地方政府通過政策文件等方式要求按規(guī)定的標(biāo)準調(diào)整，但價費聯(lián)動機制尚未健全、價格聽證制度尚未理順，實際水價調(diào)整滯后現(xiàn)象嚴重，而這卻是供水效率和供水服務(wù)提升、做到“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的關(guān)鍵。僵化的水價調(diào)整機制，不利于激勵水務(wù)企業(yè)提質(zhì)增效，也不利于滿足公眾對水務(wù)服務(wù)質(zhì)量提升的訴求。從更深層次進行分析，水務(wù)本質(zhì)上還是屬于公共服務(wù)的范疇，設(shè)施所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開進行運作，政府在投資上承擔(dān)更多責(zé)任，而將經(jīng)營、運營交由專業(yè)的社會資本，應(yīng)該是“專業(yè)的人做專業(yè)的事”最基本的表現(xiàn)，也將有助于水務(wù)行業(yè)在運營服務(wù)“極致化”中獲得新成長。

績效監(jiān)管也是迫切需要完善的領(lǐng)域。隨著PPP模式深入推廣，許多細分領(lǐng)域出現(xiàn)PPP項目，且跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的打包捆綁項目逐漸增多，急需建立合理、清晰、可操作的績效標(biāo)準，以及相應(yīng)的依效付費機制、項目監(jiān)管措施。關(guān)于履約監(jiān)管，可以借鑒澳門自來水項目的做法，聘請第三方機構(gòu)，不僅對社會資本（項目公司）專營合約履行情況，也對政府合約履行情況進行考核，以促進雙方合作關(guān)系良性發(fā)展、公共服務(wù)的效益及效率提升。

期滿移交安排。此前真正合作期滿移交的BOT項目并不多見。此輪PPP熱潮中大多數(shù)項目在PPP合同及相關(guān)協(xié)議中對于期滿移交的安排也多為原則性的規(guī)定。成都自來水廠六廠B廠項目特許經(jīng)營協(xié)議要求項目期滿后移交給市政府、市政府再通過招標(biāo)確定項目運營方，而非如目前大多數(shù)PPP合同中約定的“移交給政府或政府指定的其他機構(gòu)”。成都自來水六廠B廠期滿移交中，根據(jù)成都市政府的安排，興蓉集團作為成都市政府指定的接收方，接收于2017年8月10日特許期期滿后的成都市自來水六廠B廠項目資產(chǎn)。2017年8月11日，興蓉集團接收項目資產(chǎn)，并在接收項目資產(chǎn)后將全部項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給自來水公司（系興蓉環(huán)境控股子公司，興蓉環(huán)境持有自來水公司92.4%股權(quán)）。接收主體的合理確定，移交過程中的資產(chǎn)、設(shè)施、運營管理等細節(jié)妥善安排，資產(chǎn)評估、法律手續(xù)等流程規(guī)范，均可為以后PPP項目所參考。

總之，回顧過去是為未來的路找準方向，是找回初心、堅定道路的過程。包括水務(wù)在內(nèi)的市政環(huán)保領(lǐng)域，需要和當(dāng)前我國社會主要矛盾—“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”結(jié)合起來，為客戶、為公眾創(chuàng)造價值，創(chuàng)造增量，在政策與市場雙輪驅(qū)動的時代不忘初心、銳意改革、砥礪前行。