基于內(nèi)部控制的高校固定資產(chǎn)管理方法研究
——以東華大學(xué)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)為例

莎日娜，唐俊峰，駱軼姝，陳 珂，韓阜益

（東華大學(xué) 資產(chǎn)管理處，上海 201620）

隨著國(guó)家對(duì)高等教育投入力度的逐年加大，高校的資產(chǎn)規(guī)模顯著增長(zhǎng)，組成結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，管理難度也相應(yīng)增大。[1]本文從加強(qiáng)高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制視角，分析高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的目標(biāo)和基本要素，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)、不相容崗位職責(zé)分離、內(nèi)部控制矩陣、建立授權(quán)與分級(jí)審批體系等方法，探索內(nèi)部控制理論運(yùn)用于高校資產(chǎn)管理的有效路徑，并在信息系統(tǒng)中加以實(shí)現(xiàn)。

一、實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)對(duì)于做好高校固定資產(chǎn)管理具有重要意義

高校內(nèi)部控制是指學(xué)校為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。[2]高校內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：保證學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高資產(chǎn)配置和使用效益。2016年4月，教育部專門印發(fā)《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南》，明確提出高校內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)施要求、應(yīng)用范圍和評(píng)價(jià)指標(biāo)，[3]對(duì)高校資產(chǎn)管理重點(diǎn)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)、崗位設(shè)置和職責(zé)以及相關(guān)控制要素提出具體要求。

（1）實(shí)施內(nèi)控建設(shè)是提升高校固定資產(chǎn)管理水平的關(guān)鍵舉措。伴隨高校辦學(xué)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，教學(xué)科研儀器設(shè)備等高校固定資產(chǎn)規(guī)模不斷加大，根據(jù)《2016年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全國(guó)普通高等學(xué)校教學(xué)科研儀器設(shè)備總值4514.42億元，比上年增加456.82億元。[4]規(guī)模的顯著增長(zhǎng)，帶來(lái)了管理模式的創(chuàng)新和變革，即從傳統(tǒng)關(guān)注使用和維修管理的模式，轉(zhuǎn)變對(duì)資產(chǎn)配置、使用、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)的全過(guò)程管理。[5]實(shí)施內(nèi)部控制體系建設(shè)，能夠進(jìn)一步系統(tǒng)梳理固定資產(chǎn)管理的各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)流程，對(duì)整個(gè)過(guò)程中資產(chǎn)的實(shí)物屬性、價(jià)值屬性、費(fèi)用屬性等進(jìn)行精細(xì)的管理和分析，有效提升高校資產(chǎn)管理的水平。

（2）實(shí)施內(nèi)控建設(shè)是完善高校固定資產(chǎn)管理監(jiān)督機(jī)制的基本依據(jù)。黨的十八大以來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)高校各項(xiàng)審計(jì)、專項(xiàng)檢查以及財(cái)務(wù)巡視的深入，包括資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等各類問(wèn)題紛紛暴露，其根源在于缺乏內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部控制機(jī)制不健全。聚焦資產(chǎn)管理方面，通過(guò)實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)，能夠進(jìn)一步突出防控重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性的設(shè)置權(quán)責(zé)體系，真正實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)閉環(huán)式管理，將從前依賴于“行政監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸贫缺O(jiān)管”，構(gòu)建高校資產(chǎn)管理的有效監(jiān)督機(jī)制。

二、內(nèi)部控制理論運(yùn)用于高校固定資產(chǎn)管理體系的基本方法

將內(nèi)部控制理論運(yùn)用于高校固定資產(chǎn)管理體系，要重點(diǎn)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、內(nèi)控自評(píng)、內(nèi)控建設(shè)的方法，建立提升高校固定資產(chǎn)管理水平的閉環(huán)，如圖1所示。

圖1 內(nèi)部控制理論體系示意圖

（1）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)。運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，對(duì)所收集的風(fēng)險(xiǎn)及控制信息、針對(duì)各風(fēng)險(xiǎn)的重要性，以及采取控制后剩余風(fēng)險(xiǎn)的影響情況進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，這是建立并實(shí)施內(nèi)部控制的依據(jù)及起點(diǎn)。例如，結(jié)合資產(chǎn)管理采購(gòu)工作實(shí)際，針對(duì)其采購(gòu)流程、驗(yàn)收流程，形成風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，如表1所示。

表1 風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)（以資產(chǎn)管理采購(gòu)環(huán)節(jié)為例）

（2）明確不相容崗位職責(zé)分離。不相容崗位是指那些如果由一個(gè)人擔(dān)任，既可能發(fā)生錯(cuò)誤和舞弊行為，又可能掩蓋其錯(cuò)誤和弊端行為的職務(wù)。不相容崗位職責(zé)分離的核心是“內(nèi)部牽制”，它要求每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都要經(jīng)過(guò)兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門或人員的處理，[6]使單個(gè)人或部門的工作必須與其他人或部門的工作相一致或相聯(lián)系，并受其監(jiān)督和制約。以資產(chǎn)管理中工作實(shí)際為例，梳理形成不相容崗位職責(zé)分離表，如表2所示。

表2 不相容崗位職責(zé)分離示意圖（以資產(chǎn)管理崗位為例）

（3）編制內(nèi)部控制矩陣?；趯?duì)各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程的充分了解，根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)類別對(duì)相關(guān)流程進(jìn)行梳理，針對(duì)流程的主要風(fēng)險(xiǎn)，在每個(gè)控制事項(xiàng)中篩選控制節(jié)點(diǎn)，[7]確定其控制目標(biāo)及關(guān)鍵控制活動(dòng)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)所需達(dá)到的控制狀態(tài)。以固定資產(chǎn)管理為例，編制內(nèi)部控制矩陣（部分）如表3所示。

表3 內(nèi)部控制矩陣（以資產(chǎn)管理為例）

（4）建立授權(quán)與分級(jí)審批體系。重點(diǎn)梳理各部門關(guān)鍵的運(yùn)營(yíng)、合同、資金的流程權(quán)限，依據(jù)審批事項(xiàng)類型、審批權(quán)限分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等構(gòu)建審批體系。如表4所示，依據(jù)物資采購(gòu)金額的差異，形成分級(jí)審批機(jī)制，有效避免權(quán)責(zé)交叉或管理盲區(qū)，推動(dòng)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、便于各審批主體落實(shí)、可追溯的審批體系。

表4 分級(jí)審批體系示意圖（以采購(gòu)審批環(huán)節(jié)為例，代表需要審批簽字，代表需要審核簽字）

三、內(nèi)部控制理論運(yùn)用于高校固定資產(chǎn)管理體系的實(shí)現(xiàn)路徑——以東華大學(xué)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)為例

通過(guò)上線運(yùn)行新資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)，將內(nèi)控建設(shè)的理念、原則和方法運(yùn)用于固定資產(chǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從流程控制、風(fēng)險(xiǎn)防控、協(xié)同作用等三個(gè)方面構(gòu)建管理閉環(huán)。

1.關(guān)注流程控制，將內(nèi)部控制貫穿學(xué)校固定資產(chǎn)管理全過(guò)程

結(jié)合新資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)需求，學(xué)校系統(tǒng)梳理固定資產(chǎn)管理各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)流程，將資產(chǎn)配置、使用、處置及其內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)中。

（1）資產(chǎn)配置。配置是固定資產(chǎn)管理體系的“起點(diǎn)”。依據(jù)內(nèi)控理論，系統(tǒng)重新對(duì)申購(gòu)環(huán)節(jié)流程進(jìn)行梳理，首先要求用戶在資產(chǎn)管理系統(tǒng)中提交申購(gòu)申請(qǐng)，并依據(jù)物資的類別分別設(shè)置審批流程。對(duì)于固定資產(chǎn)（包括設(shè)備和家具）和無(wú)形資產(chǎn)（軟件），經(jīng)部門設(shè)備管理員、學(xué)院（部門）負(fù)責(zé)人審批后，提交資產(chǎn)管理部門審批。物資申購(gòu)模塊詳細(xì)流程設(shè)計(jì)如圖2所示。

圖2 物資申購(gòu)模塊流程圖

完成申購(gòu)環(huán)節(jié)后，依據(jù)學(xué)校物資采購(gòu)相關(guān)管理辦法，物資供應(yīng)部門確定具體采購(gòu)方式。需學(xué)校采購(gòu)的申請(qǐng)單，可在系統(tǒng)中進(jìn)行“派單”，由各個(gè)采購(gòu)員落實(shí)采購(gòu)任務(wù)。如屬于用戶自購(gòu)范疇，每一名提出申購(gòu)的用戶即賦予“采購(gòu)員”的身份屬性，進(jìn)而依托信息系統(tǒng)辦理購(gòu)置、到貨信息確認(rèn)、驗(yàn)收、付款等流程，如圖3所示。

圖3 采購(gòu)實(shí)施模塊流程圖

（2）資產(chǎn)使用。固定資產(chǎn)的使用管理主要包括資產(chǎn)調(diào)撥、維修兩個(gè)類別。如圖4所示，資產(chǎn)調(diào)撥功能適用于變更固定資產(chǎn)使用人的情況，由使用人對(duì)自己管理使用的設(shè)備提出調(diào)撥申請(qǐng)、填寫設(shè)備基本信息及調(diào)撥原因，然后提交系統(tǒng)進(jìn)入審批流程。資產(chǎn)管理處人員可以查詢出全校的調(diào)撥情況，并提取數(shù)據(jù)進(jìn)行卡片變動(dòng)操作。調(diào)撥流程在設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，首先由變更前后的設(shè)備使用人進(jìn)行確認(rèn)，新的設(shè)備使用人需要在確認(rèn)時(shí)選定設(shè)備存放地點(diǎn)，做好設(shè)備空間資源規(guī)劃，為后續(xù)設(shè)備管理員、二級(jí)單位負(fù)責(zé)人以及校級(jí)主管部門提供更加科學(xué)的審批依據(jù)，同時(shí)也確保固定資產(chǎn)卡片數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、規(guī)范。

圖4 資產(chǎn)調(diào)撥審批環(huán)節(jié)流程圖

在維修功能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，系統(tǒng)依據(jù)設(shè)備的類別、維修金額分別確定審批流程。一方面，按照設(shè)備類型分為一般儀器設(shè)備、大型儀器設(shè)備（單位或成套價(jià)值超過(guò)10萬(wàn)元（含）以上）、特種設(shè)備等3個(gè)類別，不同類別對(duì)應(yīng)不同的審批流程。大型儀器設(shè)備由于涉及校級(jí)維修經(jīng)費(fèi)管理，首先需確定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，進(jìn)而按照逐級(jí)權(quán)限進(jìn)行審批。在特種設(shè)備的維修方面，還在系統(tǒng)中增加特種設(shè)備管理人員的審批節(jié)點(diǎn)，確保審批過(guò)程的嚴(yán)謹(jǐn)性。另一方面，從維修金額的角度，系統(tǒng)對(duì)于維修金額在5萬(wàn)元（含）以上的設(shè)備維修，設(shè)置專家論證環(huán)節(jié)，由資產(chǎn)管理處根據(jù)設(shè)備的類型、相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域研究方向選擇論證專家，并結(jié)合實(shí)地查看情況，出具專家組論證結(jié)果，以此作為下一步審批的決策依據(jù)。詳細(xì)審批流程如圖5所示。

圖5 資產(chǎn)維修審批環(huán)節(jié)流程圖

（3）資產(chǎn)處置。資產(chǎn)處置是資產(chǎn)管理體系的“終點(diǎn)”，是防止固定資產(chǎn)流失、確保國(guó)有資產(chǎn)安全與完整的一道關(guān)鍵“屏障”。借助信息技術(shù)手段，系統(tǒng)將不同表單歸并成在線提交一張表單，真正實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化申請(qǐng)。同時(shí)，全部審核流程也從“線下”搬到了“線下”，從“面對(duì)面”轉(zhuǎn)變?yōu)椤版I對(duì)鍵”，老師們只需點(diǎn)擊鼠標(biāo)，就能輕松將審批單推送給相應(yīng)審核人員，并實(shí)時(shí)跟蹤、查看審批流程進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)了從報(bào)廢申請(qǐng)、專家論證、報(bào)廢審批、公示、回收銷賬（或者減值）等完整環(huán)節(jié)的網(wǎng)絡(luò)流轉(zhuǎn)，大幅度提高工作效率。詳細(xì)審批流程如圖6所示。

2.突出防控重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)固定資產(chǎn)管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)的有效控制

依托信息系統(tǒng)建設(shè)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性地設(shè)置權(quán)責(zé)體系，完善監(jiān)督管理機(jī)制。

（1）抓好資產(chǎn)配置的論證環(huán)節(jié)。依據(jù)固定資產(chǎn)分類特點(diǎn)有針對(duì)性地設(shè)置審批流程，其中，軟件的購(gòu)置論證需經(jīng)學(xué)校信息化建設(shè)主管部門審批，重在審核軟件的安全性和兼容性；儀器設(shè)備的購(gòu)置論證需經(jīng)學(xué)?；ú块T審批，重點(diǎn)關(guān)注空間、能源等資源的統(tǒng)籌配置。

（2）規(guī)范合同管理。將合同辦理流程整合至采購(gòu)實(shí)施模塊中，是內(nèi)控理論與信息系統(tǒng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合的一個(gè)重要亮點(diǎn)。依據(jù)學(xué)校管理規(guī)定，采購(gòu)（包含自購(gòu)）總價(jià)5萬(wàn)及以上必須簽訂合同，由采購(gòu)員填寫合同后，對(duì)合同初稿進(jìn)行在線審批，審批流程結(jié)束后，用戶持合同到資產(chǎn)管理處加蓋“東華大學(xué)資產(chǎn)管理合同專用章”，形成合同終稿并上傳至信息系統(tǒng)，由系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)合同進(jìn)行編號(hào)，便于后續(xù)加強(qiáng)對(duì)合同執(zhí)行的管理，確保合同管理可監(jiān)督、可追溯。

（3）設(shè)置分級(jí)審批權(quán)限。在審批過(guò)程中，不同管理人員可以依據(jù)審批權(quán)限在信息系統(tǒng)中方便查詢單據(jù)的流轉(zhuǎn)辦理情況，實(shí)時(shí)獲取查看審批響應(yīng)的支撐材料，并在關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有效過(guò)程約束。例如，依據(jù)申購(gòu)設(shè)備的特殊性，相關(guān)人員可在信息系統(tǒng)中追加審批人權(quán)限，兼具了流程管理的靈活性和監(jiān)督體系的完整性，以技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。

圖6 資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)流程圖

3.體現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，有效提高資產(chǎn)管理工作效率和管理水平

通過(guò)構(gòu)建動(dòng)態(tài)管理體系，確保資產(chǎn)配置、使用、處置等重要環(huán)節(jié)的互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，有效提升管理工作效率。

（1）數(shù)據(jù)協(xié)同。從申購(gòu)、驗(yàn)收至報(bào)賬審核，借助信息系統(tǒng)的便捷性特點(diǎn)，師生不用奔波于各種審核簽名的繁瑣流程中，而是“足不出戶”在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)時(shí)關(guān)注審批進(jìn)展情況，最終借助自助打印生成財(cái)務(wù)報(bào)賬憑證，直接到財(cái)務(wù)處辦理報(bào)銷手續(xù)，真正實(shí)現(xiàn)讓“數(shù)據(jù)多跑路”、“師生少跑路”的管理目標(biāo)。

（2）流程協(xié)同。信息系統(tǒng)為管理人員動(dòng)態(tài)掌握業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)情況提供便捷。引入內(nèi)控理念的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)更加強(qiáng)調(diào)各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接性，充分體現(xiàn)資產(chǎn)協(xié)同管理理念。以報(bào)賬單生成為例，由于系統(tǒng)已經(jīng)采集到用戶在申購(gòu)階段的相關(guān)信息，因此，在用戶完成的驗(yàn)收流程之后，系統(tǒng)自動(dòng)建立報(bào)賬單，無(wú)需再進(jìn)行手動(dòng)重復(fù)填寫，真正發(fā)揮信息系統(tǒng)的便捷性特點(diǎn)。

（3）審批協(xié)同。遵循不相容崗位職責(zé)分離的方法，運(yùn)用技術(shù)手段在信息系統(tǒng)中對(duì)各類別權(quán)限進(jìn)行限定，將授權(quán)與分級(jí)審批體系體現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)中。以報(bào)賬審批環(huán)節(jié)為例，由于系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全過(guò)程、各環(huán)節(jié)的有效銜接，審批人員可以方便查看整體申購(gòu)流程，包括論證情況、合同詳細(xì)條款，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范報(bào)賬管理提供有力支撐，確保各項(xiàng)管理制度落到實(shí)處。