最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)效率與減貧效果分析*
——基于北京、河南、山西三地的調(diào)查

宋 揚(yáng) 楊乃祺

(1 中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)企業(yè)與組織研究中心，北京，100872；2 康奈爾大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)與管理系，美國(guó)，14850)

改革開(kāi)放以來(lái)，人民生活水平有了顯著的提高，貧困人口數(shù)量大幅下降?！吨袊?guó)扶貧開(kāi)發(fā)報(bào)告2016》指出，1981—2012年，我國(guó)貧困人口減少了7.9億，占到全球減少全部貧困人口的71.82%。*中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、國(guó)務(wù)院扶貧辦《中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)報(bào)告2016》。雖然我國(guó)已經(jīng)在減少貧困人口方面取得了巨大的進(jìn)展，但現(xiàn)有的貧困人口數(shù)量仍然十分龐大。按照每人每年2300元(2010年不變價(jià))的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2017年末我國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)為3046萬(wàn)人。*數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2018年2月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

為全面建成小康社會(huì)，我國(guó)各級(jí)政府一向十分重視扶貧工作。1999年，國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，用以保障城鎮(zhèn)中低收入者的基本生活。2007年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐進(jìn)一步加快。最低生活保障制度是我國(guó)社會(huì)救助體系的“最后一道安全網(wǎng)”，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和公平正義。作為我國(guó)目前最為重要的一項(xiàng)針對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村貧困人口的政府無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付制度(unconditional cash transfer)，低保制度的實(shí)施效率受到了廣泛的關(guān)注。學(xué)者們普遍認(rèn)為，能否準(zhǔn)確識(shí)別和瞄準(zhǔn)貧困人口是低保制度有效實(shí)施的關(guān)鍵因素。在精準(zhǔn)扶貧的大背景下，本文將著重分析我國(guó)減貧的最后一道屏障——低保制度的瞄準(zhǔn)效率和減貧效果。

一、文獻(xiàn)綜述與本文貢獻(xiàn)

(一)文獻(xiàn)綜述

盡管最低生活保障制度是我國(guó)減貧領(lǐng)域中至關(guān)重要的制度安排，但從已有研究的結(jié)果看，我國(guó)低保制度的瞄準(zhǔn)效率相對(duì)較差。[1][2][3][4][5][6]最低生活保障本來(lái)應(yīng)該保障最貧困群體的基本生活，但事實(shí)上，該制度并沒(méi)有準(zhǔn)確地覆蓋到應(yīng)保群體。2013年，中國(guó)社科院發(fā)布的《社會(huì)保障綠皮書(shū)》顯示，受調(diào)查的低保家庭中，六成不是貧困家庭，而近八成的貧困戶(hù)沒(méi)有享受到低保救助。在文獻(xiàn)中，通常有兩個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量瞄準(zhǔn)效率，一是漏保率(under-coverage rate)，二是錯(cuò)保率(leakage rate)，前者是指所有貧困人口中未享受低保救助的比例，而后者是指所有實(shí)保人口中非貧困人口的比例。

表1展示了幾篇主要文獻(xiàn)對(duì)于漏保率和錯(cuò)保率測(cè)算的結(jié)果。盡管不同文獻(xiàn)在貧困線(xiàn)確定、樣本選取等方面存在差異，但是所有的結(jié)果均顯示低保制度的錯(cuò)保率和漏保率都很高。這說(shuō)明我國(guó)的低保制度在瞄準(zhǔn)環(huán)節(jié)精準(zhǔn)性很差，沒(méi)有覆蓋到真正貧困的人群。這也在一定程度上弱化了低保制度的減貧效果。[7][8]

表1 主要文獻(xiàn)關(guān)于低保瞄準(zhǔn)效率的發(fā)現(xiàn) 單位：%

資料來(lái)源：

韓華為、徐月賓：《中國(guó)農(nóng)村低保制度的反貧困效應(yīng)研究——來(lái)自中西部五省的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，載《經(jīng)濟(jì)評(píng)論》， 2014(6)。

Gao Q,Yang S,Li S."Welfare,targeting,and anti-poverty effectiveness: The case of urban China",QuarterlyReviewofEconomics&Finance,2015,56:30-42.

Wang,Meiyan."Emerging Urban Poverty and Effects of the Dibao Program on Alleviating Poverty in China",China&WorldEconomy,2007(2):74-88.

很多學(xué)者分析了低保制度瞄準(zhǔn)效率較低的原因。凌文豪和梁金剛認(rèn)為，由于家庭純收入核算方法不經(jīng)濟(jì)、瞄準(zhǔn)程序不完善、監(jiān)督機(jī)制不健全等原因，我國(guó)農(nóng)村低保制度存在較大的瞄準(zhǔn)偏誤，錯(cuò)保率較高，“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄膀_保”等狀況多發(fā)，降低了低保的有效性。[9]李春根和應(yīng)麗提出低保程序復(fù)雜、操作不規(guī)范、公正性低、家庭收入核算困難以及基層工作人員水平不足等因素導(dǎo)致低保錯(cuò)保率和漏保率高。[10]

低保資金的稀缺性與應(yīng)保人群高數(shù)量之間的固有矛盾十分突出，是造成低保率和漏保率偏高以及減貧效果不佳的重要原因。趙福昌主持的“農(nóng)村低保制度研究”課題組指出我國(guó)中西部地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，由于低保資金的約束，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)較低，部分地區(qū)存在“以錢(qián)定人”的現(xiàn)象。[11]何大貴認(rèn)為農(nóng)村低保資金主要來(lái)源于各省及省以下地方財(cái)政支出，在貧困地區(qū)，地方經(jīng)濟(jì)較為落后，而貧困人口數(shù)量較多，此類(lèi)矛盾尤為突出且短時(shí)間之內(nèi)無(wú)法從根本上解決。[12]徐月賓和張秀蘭認(rèn)為在農(nóng)村低保的實(shí)施過(guò)程中，很多地區(qū)由于低保資金缺乏，采取了分類(lèi)分檔的保障方法。[13]此外，由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)貧困人口較多而保障能力有限，多數(shù)地區(qū)采取了“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”的策略以便更多的貧困人口能夠享受低保。

在影響貧困戶(hù)獲得低保的因素方面，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者認(rèn)為收入只能反映貧困的一個(gè)方面，不能反映貧困的全貌，準(zhǔn)確識(shí)別貧困戶(hù)需要綜合不同的維度。鄧大松和王增文認(rèn)為，殘疾人和家庭中有60歲以上老人的住戶(hù)被識(shí)別為農(nóng)村低保戶(hù)的概率明顯高于一般普通成員。[14]張偉賓通過(guò)對(duì)比分析注冊(cè)低保戶(hù)和收入低保戶(hù)兩類(lèi)不同的家庭，發(fā)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)移收入、戶(hù)主的受教育程度、家中是否有殘疾人等可以作為識(shí)別低保對(duì)象的關(guān)鍵指標(biāo)。[15]李艷軍在對(duì)寧夏690個(gè)低保家庭的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析后認(rèn)為，在我國(guó)目前缺乏嚴(yán)格有效的財(cái)富審查機(jī)制的背景下，采用由戶(hù)主特征、家庭特征、住房特征和耐用消費(fèi)品特征等代表家庭收入和支出的核心指標(biāo)構(gòu)建代理家計(jì)調(diào)查體系(Proxy Means-Test)可以較好地識(shí)別低保家庭。[16]韓華為和徐月賓發(fā)現(xiàn)，低保資格的確定并不僅僅依靠家庭人均收入與低保線(xiàn)數(shù)值大小的比較。除家庭收入這一關(guān)鍵指標(biāo)外，家庭人口結(jié)構(gòu)、人力資本擁有量、家庭財(cái)產(chǎn)擁有量均對(duì)農(nóng)村居民能否獲得低保產(chǎn)生影響。[17]

在低保的減貧效果方面，曹艷春發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)高于中西部地區(qū)，且差異呈增大趨勢(shì)，絕大部分地區(qū)城市低保標(biāo)準(zhǔn)能夠滿(mǎn)足低保對(duì)象必要的食品支出，但難以滿(mǎn)足其全部的消費(fèi)需求。[18]王增文指出我國(guó)各地的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相差較大，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，部分地區(qū)低保政策的救助效果較差，沒(méi)有解決農(nóng)村貧困人口的生存需求。[19]

(二)本文的主要貢獻(xiàn)

在已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文通過(guò)對(duì)北京、河南、山西三地的獨(dú)立問(wèn)卷調(diào)查，全面分析低保的瞄準(zhǔn)效率、減貧效果以及影響因素，并結(jié)合問(wèn)卷調(diào)查和政府訪(fǎng)談的結(jié)果深入剖析政策實(shí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題，旨在為改善低保制度的減貧效果提出政策建議。具體而言，本文主要有以下幾點(diǎn)創(chuàng)新之處。

第一，我們?cè)谡{(diào)研中不僅詢(xún)問(wèn)了樣本家庭是否享受了低保，還了解了具體的低保補(bǔ)助金額，這能夠幫助我們更加準(zhǔn)確地衡量低保制度的減貧效果，這在已有的研究中是非常少見(jiàn)的。已有文獻(xiàn)大多采用公開(kāi)的CHIP全國(guó)數(shù)據(jù)，但是缺少低保家庭獲得低保金數(shù)額的信息，只有總的政府轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，無(wú)法準(zhǔn)確衡量低保政策的效果。此外，采用全國(guó)數(shù)據(jù)分析低保制度的文獻(xiàn)大都使用同一貧困線(xiàn)衡量低保的瞄準(zhǔn)效率，忽視了各地低保線(xiàn)水平的差異。本文將采用三地各自的低保線(xiàn)水平計(jì)算低保制度的瞄準(zhǔn)效率和減貧效果。

第二，考慮到低保制度在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，除了向低保對(duì)象提供低保補(bǔ)助之外，還會(huì)提供各類(lèi)與低保相關(guān)的福利，如教育補(bǔ)助、醫(yī)療補(bǔ)助、節(jié)日補(bǔ)助等，本文將分別采用低保金數(shù)額以及包含總附加值的低?？傮w金額衡量低保的減貧效果。根據(jù)作者對(duì)文獻(xiàn)的了解，這可能是首篇考量低保附加值影響的文章。為了能夠更好地了解低保附加值的影響，調(diào)研組選擇了附加值較高的北京地區(qū)以及低保附加值相對(duì)較低的中部省份(河南、山西)，力求分析低保附加值差異對(duì)減貧效果的影響。

第三，本文采用在北京、河南、山西三地的調(diào)研結(jié)果對(duì)低保減貧效果進(jìn)行地區(qū)對(duì)比分析，并結(jié)合政府訪(fǎng)談的情況考察低保制度在實(shí)施過(guò)程中遇到的具體問(wèn)題，深入剖析低保效果差的原因，并提出相應(yīng)的政策建議。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源與描述分析

(一)調(diào)研概況與方法

本次調(diào)研采用問(wèn)卷調(diào)查和政府訪(fǎng)談相結(jié)合的方法。本文所采用的數(shù)據(jù)來(lái)源于課題組2015年、2016年在北京、河南、山西三省進(jìn)行的關(guān)于最低生活保障制度實(shí)施情況的簡(jiǎn)單隨機(jī)調(diào)查，調(diào)查共收回問(wèn)卷630份，其中有效問(wèn)卷623份，問(wèn)卷回收有效率為98%。課題組對(duì)問(wèn)卷調(diào)查的過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)督，被訪(fǎng)問(wèn)對(duì)象對(duì)于問(wèn)卷問(wèn)題有著正確的理解，并有充足的時(shí)間回答問(wèn)卷，問(wèn)卷結(jié)果真實(shí)可信。問(wèn)卷共分為5個(gè)部分：第一部分是關(guān)于被調(diào)查對(duì)象的戶(hù)口類(lèi)型、家庭戶(hù)籍人口數(shù)、家庭有勞動(dòng)收入的人口數(shù)和戶(hù)主信息等家庭基本信息的調(diào)查；第二部分是關(guān)于住房狀況和財(cái)產(chǎn)擁有量等家庭經(jīng)濟(jì)狀況的調(diào)查；第三部分是針對(duì)家庭各類(lèi)收入、支出和負(fù)債情況的調(diào)查；第四部分考察健康行為和支出；第五部分是關(guān)于低保狀況的調(diào)查。

(二)數(shù)據(jù)描述及分析

1.樣本的基本情況

本文所采用的問(wèn)卷中，河南某縣的樣本數(shù)為247個(gè)，占總數(shù)的39.65%，北京某區(qū)的樣本數(shù)為302個(gè)，占總數(shù)的48.48%，山西某縣的樣本數(shù)為74個(gè)，占總數(shù)的11.88%。

表2 樣本家庭的基本情況

由表2可以看出三地樣本中各類(lèi)家庭的數(shù)量及其所占比例。河南某縣和山西某縣的樣本中，非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的家庭相對(duì)較多。北京某區(qū)的樣本中，由于調(diào)查選取了市區(qū)內(nèi)的某區(qū)進(jìn)行，因此受訪(fǎng)家庭主要為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。對(duì)于低保家庭數(shù)量，河南和北京的樣本中，低保戶(hù)較多，而山西的樣本中，非低保戶(hù)數(shù)量更多。需要指出的是，為了在抽樣中獲取更多的低保家庭以便準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)低保制度的效果，我們?cè)诔闃舆^(guò)程中主要針對(duì)貧困群體，因此樣本中低保家庭的比例要高于基于全樣本人口的完全隨機(jī)抽樣結(jié)果。這也是本文與已有文獻(xiàn)相比做出的一點(diǎn)貢獻(xiàn)，已有研究中低保樣本數(shù)量非常有限，導(dǎo)致低保效果的量化分析可能存在誤差。

表3列出了樣本中主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果?？梢钥闯?，樣本中農(nóng)村家庭的勞動(dòng)力成員數(shù)、戶(hù)主過(guò)去一個(gè)月的工作小時(shí)數(shù)、人均住房面積等指標(biāo)均超過(guò)城鎮(zhèn)家庭，而城鎮(zhèn)家庭具有戶(hù)主教育水平較高、人均年收入較高的特征。

表3 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

說(shuō)明：戶(hù)主受教育水平，沒(méi)有正規(guī)教育經(jīng)歷賦值1，小學(xué)賦值2，初中賦值3，高中(包括中專(zhuān)、職高)賦值4，大專(zhuān)賦值5，大學(xué)本科賦值6，碩士賦值7，博士賦值8。

2.樣本家庭貧困狀況的深入分析

表4考察了樣本中低于當(dāng)?shù)氐捅＞€(xiàn)水平的比例以及低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)(人均2800元)的比例。三個(gè)省市在調(diào)查時(shí)間的低保線(xiàn)分別為：河南某縣的城鎮(zhèn)低保線(xiàn)為人均3600元/年，農(nóng)村低保線(xiàn)為人均1800元/年；北京某區(qū)的低保線(xiàn)為人均800元/月，城鎮(zhèn)和農(nóng)村相同；山西某縣的城鎮(zhèn)低保線(xiàn)為人均4764元/年，農(nóng)村低保線(xiàn)為人均2616元/年。由表4可知，三個(gè)樣本地區(qū)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅＞€(xiàn)的比例較高，均高于30%，北京某區(qū)和山西某縣的比例甚至高于50%。而從人均收入低于國(guó)家貧困線(xiàn)(即人均2800元/年)的家庭比例來(lái)看，河南和山西的樣本比例較高，而北京的比例較低，這主要是由于北京市制定的低保線(xiàn)高于其他兩地。

表4 家庭貧困情況統(tǒng)計(jì)結(jié)果

3.低保戶(hù)與非低保戶(hù)的對(duì)比分析

為了了解低保家庭與非低保家庭在經(jīng)濟(jì)狀況、人口特征等方面的差異，我們把樣本分成低保戶(hù)和非低保戶(hù)，并在表5中給出了對(duì)比結(jié)果。

表5的描述性統(tǒng)計(jì)顯示，623戶(hù)樣本戶(hù)中，低保戶(hù)為452戶(hù)，非低保戶(hù)為171戶(hù)，樣本的低保覆蓋率為72.3%。從表中可以發(fā)現(xiàn)低保家庭與非低保家庭在各種家庭指標(biāo)上的差別：第一，從家庭人口特征來(lái)看，低保家庭人口規(guī)模較小，其中勞動(dòng)力成員數(shù)更是明顯少于非低保家庭，不到后者的一半，這再次印證了已有文獻(xiàn)的觀(guān)點(diǎn)，即勞動(dòng)收入對(duì)家庭脫貧的重要性；[20]第二，從戶(hù)主特征上來(lái)看，相較于非低保戶(hù)的戶(hù)主，低保戶(hù)戶(hù)主的性別為男性的比例更低，年齡更大，所受的教育水平更低，過(guò)去一個(gè)月的工作小時(shí)數(shù)也更少，說(shuō)明低保戶(hù)所擁有的人力資本水平低于非低保戶(hù)；第三，從家庭經(jīng)濟(jì)特征和家庭財(cái)產(chǎn)擁有狀況上看，低保戶(hù)的人均年收入和家庭住房面積均明顯低于非低保戶(hù)，在冰箱、洗衣機(jī)、手機(jī)、電視、電腦等生活耐用品的擁有量上均少于非低保戶(hù)，在電動(dòng)車(chē)(含摩托車(chē))和汽車(chē)等交通工具的擁有量上也遠(yuǎn)少于非低保家庭，而在相對(duì)價(jià)格更低的自行車(chē)的擁有量上則超過(guò)了非低保家庭，以上經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)狀況的對(duì)比顯示出低保家庭生活水平低于非低保家庭。在家庭成員的醫(yī)療支出方面，低保家庭被調(diào)研前一年的醫(yī)療支出明顯高于非低保家庭，是后者的兩倍以上，反映出有相當(dāng)一部分低保家庭受其家庭成員患疾病影響的可能性更大。

表5 低保戶(hù)與非低保戶(hù)各主要變量的對(duì)比情況

注：戶(hù)主受教育水平，沒(méi)有正規(guī)教育經(jīng)歷賦值1，小學(xué)賦值2，初中賦值2，高中(包括中專(zhuān)、職高)賦值4，大專(zhuān)賦值5，大學(xué)本科賦值6，碩士賦值7，博士賦值8。

三、低保制度瞄準(zhǔn)效率及減貧效果分析

(一)最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)效率

在相關(guān)文獻(xiàn)中，通常采用漏保率和錯(cuò)保率衡量低保制度的瞄準(zhǔn)效果，前者是指所有貧困人口中未享受低保救助的比例，后者是指所有實(shí)保人口中非貧困人口的比例。本文對(duì)樣本數(shù)據(jù)的漏保率和錯(cuò)保率進(jìn)行計(jì)算。我們分別采用當(dāng)?shù)氐捅＞€(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)(人均2800元/年)作為貧困線(xiàn)考察各地低保制度的瞄準(zhǔn)效率。其中，河南某縣的城鎮(zhèn)低保線(xiàn)為人均3600元/年，農(nóng)村低保線(xiàn)為人均1800元/年，北京某區(qū)的低保線(xiàn)為人均800元/月，山西某縣的城鎮(zhèn)低保線(xiàn)為人均4764元/年，農(nóng)村低保線(xiàn)為人均2616元/年，計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表6。

表6 低保的瞄準(zhǔn)效率單位：%

由表6可以看出，無(wú)論采用全國(guó)統(tǒng)一的貧困線(xiàn)(即人均2800元/年)，還是各地根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r將自行制定的低保線(xiàn)作為貧困標(biāo)準(zhǔn)，三個(gè)樣本地區(qū)低保的錯(cuò)保率和漏保率都很高。從錯(cuò)保率上來(lái)看，三個(gè)樣本地區(qū)的錯(cuò)保率都較高，均超過(guò)30%，將部分不應(yīng)領(lǐng)取低保補(bǔ)助的人群納入了低保體系。而從漏保率上來(lái)看，三個(gè)地區(qū)的瞄準(zhǔn)效果不盡相同，相較于錯(cuò)保率，河南某縣和北京某區(qū)的漏保率較低，以當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)衡量均不超過(guò)20%，說(shuō)明多數(shù)貧困家庭領(lǐng)到了低保金，而山西某縣的漏保率很高，超過(guò)80%，很多貧困家庭沒(méi)有得到低保的救助。根據(jù)課題組在山西調(diào)研的情況，我們發(fā)現(xiàn)高漏保率可能是由于山西省在2016年大力整治在扶貧領(lǐng)域發(fā)生的違紀(jì)問(wèn)題和腐敗問(wèn)題，并對(duì)整改的效果進(jìn)行了“回頭看”的檢查行動(dòng)，進(jìn)而影響到了當(dāng)?shù)氐穆┍Ｂ省?/p>

(二)最低生活保障制度的減貧效果

在上述的瞄準(zhǔn)效率下，三個(gè)樣本地區(qū)的低保制度究竟在多大程度上降低了貧困？本文根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡捅?biāo)準(zhǔn)計(jì)算了低保制度在樣本地區(qū)的減貧效果，結(jié)果見(jiàn)表7。

表7 低保的減貧效果(貧困線(xiàn)設(shè)定為當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn))

從表7可以看出，三個(gè)樣本地區(qū)低保降低貧困率的幅度均不超過(guò)30%，說(shuō)明低保制度的減貧效果十分有限。相比而言，北京的減貧效果最好，貧困率降低了24%?？傮w減貧效果不佳既是因?yàn)榈捅５拿闇?zhǔn)效率不高(漏保率和錯(cuò)保率都較高)，也是因?yàn)槊闇?zhǔn)正確的家庭獲得的補(bǔ)助金額較低，不足以使他們徹底擺脫貧困。也就是說(shuō)，即使錯(cuò)保率和漏保率都為0，如果補(bǔ)助水平不夠，也無(wú)法有效降低貧困率。以河南某縣為例，由表2可得，當(dāng)?shù)赜?82戶(hù)家庭得到了低保救助，但是根據(jù)表7的計(jì)算結(jié)果，只有26戶(hù)通過(guò)低保補(bǔ)助脫貧，其他獲得補(bǔ)助的低保家庭或者本身并不是貧困家庭，或者在救助后仍然處于貧困之中。事實(shí)上，政府在實(shí)施低保的過(guò)程中并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行人均補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)，致使很多家庭在享受低保后依舊貧困。

考慮到低保制度在實(shí)施的過(guò)程中，不僅向低保對(duì)象提供了直接的低保補(bǔ)助，還會(huì)向他們提供米面油、超市代金券或優(yōu)惠券、年節(jié)紅包、子女教育補(bǔ)助、醫(yī)療補(bǔ)助等其他福利,我們將考察這些低保附加值對(duì)低保制度減貧效果的影響。例如：河南低保戶(hù)平均享有147.5元的米面油補(bǔ)助、500元的年節(jié)紅包以及不同額度的子女教育補(bǔ)助和醫(yī)療補(bǔ)助；北京低保戶(hù)享有200元的米面油補(bǔ)助、500元的超市代金券或優(yōu)惠券、平均1033元的取暖補(bǔ)助以及不同額度的子女教育補(bǔ)助和醫(yī)療補(bǔ)助；山西由于樣本數(shù)量較少，只有四戶(hù)受訪(fǎng)低保戶(hù)表示獲得了米面油、年節(jié)紅包、子女教育補(bǔ)助或醫(yī)療補(bǔ)助。由表8可得，在計(jì)入低保戶(hù)獲得的其他福利后，低保制度的減貧效果略有上升，其中北京某區(qū)減貧效果增強(qiáng)幅度最大，達(dá)到了30%，說(shuō)明北京的低保附加值最高。河南某縣略有提高，山西某縣則未出現(xiàn)變化?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)不僅低保金補(bǔ)助水平高，與低保相關(guān)的福利也更多，加劇了各地區(qū)最低生活保障水平的不平等。

表8 包含附加福利后低保制度的總體減貧效果(貧困線(xiàn)設(shè)定為當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn))

四、低保受助的影響因素分析

(一)影響家庭是否獲得低保救助的因素分析

從前文的文獻(xiàn)綜述和數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計(jì)中可以發(fā)現(xiàn)，影響貧困戶(hù)是否能獲得低保制度救助的因素主要集中在3個(gè)方面，即家庭人口特征、戶(hù)主特征和家庭經(jīng)濟(jì)因素。因此，結(jié)合本次調(diào)查數(shù)據(jù)的基本情況，本文將借鑒已有的相關(guān)理論，探究上述因素對(duì)一個(gè)家庭是否能獲得低保救助的影響。

對(duì)于能否獲得低保救助的影響因素，本文假設(shè)：

H1：能否獲得低保救助受家庭人口特征的影響。

H2：能否獲得低保救助受戶(hù)主特征的影響。

H3：能否獲得低保救助受家庭經(jīng)濟(jì)因素的影響。

下面將運(yùn)用回歸分析方法對(duì)以上三個(gè)假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證。我們選擇二元Logistic模型進(jìn)行回歸分析。因變量為該家庭是否獲得低保救助，1表示在被調(diào)研的前一年獲得了低保救助，0代表未獲得低保救助。表9列出了回歸結(jié)果。

表9 Logistic回歸結(jié)果

注：因變量為該家庭是否獲得低保救助。***表示在1%水平上顯著，**表示在5%水平上顯著，*表示在10%水平上顯著。在計(jì)算人均年收入對(duì)數(shù)時(shí)，因?yàn)橛行┲禐?，所以采用收入加1的方法計(jì)算。家庭勞動(dòng)力成員數(shù)為家庭中有勞動(dòng)收入的成員個(gè)數(shù)；戶(hù)主受教育水平，沒(méi)有正規(guī)教育經(jīng)歷賦值1，小學(xué)賦值2，初中賦值3，高中(包括中專(zhuān)、職高)賦值4，大專(zhuān)賦值5，大學(xué)本科賦值6，碩士賦值7，博士賦值8。

在家庭人口特征變量中，家庭勞動(dòng)力成員數(shù)對(duì)于能否獲得低保產(chǎn)生了顯著的影響，家中有勞動(dòng)收入的人口數(shù)越少，該家庭越可能獲得低保。這是因?yàn)榧彝ビ袆趧?dòng)收入的人口數(shù)直接影響家庭收入，如果家中沒(méi)有勞動(dòng)力，則該家庭的收入只能來(lái)源于非勞動(dòng)收入，而貧困人口正是由于家庭沒(méi)有勞動(dòng)力又難以獲得除政府補(bǔ)助外的其他類(lèi)型的收入，才會(huì)陷于貧困之中。

在戶(hù)主特征變量中，戶(hù)主的受教育程度對(duì)于能否獲得低保并沒(méi)有明顯的影響。這可能是因?yàn)閼?hù)主的受教育程度不能代表整個(gè)家庭的受教育程度，即不能代表整個(gè)家庭的人力資本狀況。戶(hù)主在過(guò)去一個(gè)月的工作小時(shí)數(shù)對(duì)于能否獲得低保并沒(méi)有顯著的影響，這可能是由于僅憑戶(hù)主在過(guò)去一個(gè)月的工作小時(shí)數(shù)并不能全面地反映出家庭的收入狀況。在家庭經(jīng)濟(jì)特征中，家庭擁有的家用電器數(shù)量對(duì)于能否獲得低保產(chǎn)生了顯著的影響。家用電器的數(shù)量越多，獲得低保的概率越小。家用電器數(shù)量在一定程度上可以反映出家庭的資產(chǎn)擁有量，而且調(diào)查員在進(jìn)行家計(jì)調(diào)查時(shí)很容易看到家用電器的情況。最后，按照低保制度本身的預(yù)期，家庭人均年收入對(duì)于能否獲得低保產(chǎn)生了負(fù)向顯著的影響。家庭人均年收入越高，獲得低保資助的可能性就越低。

表10 Tobit回歸結(jié)果

注：因變量為該家庭獲得的低保金總額，未獲得低保則值為0。***表示在1%水平上顯著，**表示在5%水平上顯著，*表示在10%水平上顯著。家庭勞動(dòng)力成員數(shù)為家庭中有勞動(dòng)收入的成員個(gè)數(shù)。戶(hù)主受教育水平，沒(méi)有正規(guī)教育經(jīng)歷賦值1，小學(xué)賦值2，初中賦值3，高中(包括中專(zhuān)、職高)賦值4，大專(zhuān)賦值5，大學(xué)本科賦值6，碩士賦值7，博士賦值8。

(二)影響家庭獲得低保金數(shù)額的因素分析

我們的數(shù)據(jù)中不僅含有家庭是否獲得低保的信息，還包括每個(gè)家庭獲得的低保金數(shù)額，因此我們采用Tobit模型分析影響家庭獲得的低保金數(shù)額的因素。因?yàn)槲传@得低保的家庭該因變量指標(biāo)為0，屬于斷尾數(shù)據(jù)，所以Tobit模型更適合這種情況。表10給出了Tobit模型的結(jié)果。該表的結(jié)果與表9大體相似，不同之處在于人均住房面積對(duì)低保金額有顯著的負(fù)向影響，而家用電器數(shù)量對(duì)低保金數(shù)額則無(wú)顯著影響。

五、低保制度在瞄準(zhǔn)工作中存在的問(wèn)題

為什么我國(guó)的低保制度瞄準(zhǔn)效率較低？在政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在哪些問(wèn)題?為了更好地回答這些問(wèn)題，我們?cè)谌齻€(gè)省份調(diào)研時(shí)不僅入戶(hù)調(diào)查收集數(shù)據(jù)，還與當(dāng)?shù)卣毮懿块T(mén)做了詳細(xì)的訪(fǎng)談，主要發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)突出問(wèn)題制約著低保制度的瞄準(zhǔn)效率。

(一)難以準(zhǔn)確核算低保對(duì)象的家庭經(jīng)濟(jì)狀況

低保政策規(guī)定，家庭人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的可以申請(qǐng)領(lǐng)取低保補(bǔ)助。領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)采用補(bǔ)差法，每人領(lǐng)取的補(bǔ)助金額應(yīng)該等于低保標(biāo)準(zhǔn)減去實(shí)際的家庭人均收入。因此，準(zhǔn)確核實(shí)申請(qǐng)者的家庭收入狀況是判斷其能否得到低保的重要標(biāo)準(zhǔn)，但事實(shí)上，準(zhǔn)確核算申請(qǐng)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)條件信息非常困難。一些家庭為了領(lǐng)取低?？赡芄室怆[瞞收入，而工作人員缺乏有效的手段掌握其準(zhǔn)確收入，特別是農(nóng)業(yè)收入、外出打工收入。我國(guó)的貧困人口中，多數(shù)從事著農(nóng)業(yè)工作或者城市中的非正式工作，一般不繳納個(gè)人所得稅。[21]這使得每個(gè)家庭無(wú)法證明自己的收入究竟是多少，政府也缺乏有效的辦法核實(shí)家庭收入。對(duì)于農(nóng)業(yè)收入，家庭的糧食產(chǎn)量難以轉(zhuǎn)換成準(zhǔn)確的貨幣價(jià)值。此外，如果有家庭成員外出打工，工作人員很難掌握外出打工者的收入以及打工帶回來(lái)的收入情況，加大了信息核準(zhǔn)的難度。

(二)制度設(shè)計(jì)本身有模糊地帶

如上所述，在低保政策中，除了規(guī)定將人均收入作為低保資格的審核標(biāo)準(zhǔn)外，還有家庭的資產(chǎn)負(fù)債情況以及家庭成員的殘、病情況等需要審核。但是對(duì)于后面情況審核的指標(biāo)一般只有定性規(guī)定，并沒(méi)有明確可量化的操作方案，制度本身含有模糊地帶，這就導(dǎo)致在具體工作中會(huì)因?yàn)椴煌ぷ魅藛T對(duì)政策的理解不同、主觀(guān)看法不同產(chǎn)生差異化的結(jié)果。[22]

(三)基層工作人員數(shù)量少，力量十分薄弱。

在我們調(diào)研的貧困縣中，一個(gè)居委會(huì)或村委會(huì)一般指派1～2個(gè)工作人員進(jìn)行入戶(hù)調(diào)查，但這些工作人員除了低保工作之外，還需要做很多其他工作，這使得他們從事低保工作的時(shí)間非常少。雖然居委會(huì)和村委會(huì)的工作人員都表示按照規(guī)定時(shí)間復(fù)核，但是當(dāng)問(wèn)到低保對(duì)象時(shí)，他們口中的復(fù)核時(shí)間卻往往大不相同。

六、結(jié)論與政策建議

(一)主要結(jié)論

本文通過(guò)在北京、河南、山西三個(gè)樣本地區(qū)的問(wèn)卷調(diào)查，研究我國(guó)目前最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)效率以及減貧效果，探究影響貧困戶(hù)獲得低保補(bǔ)助的因素，并根據(jù)政府訪(fǎng)談情況分析制約低保瞄準(zhǔn)效率的制度性因素?？傮w來(lái)說(shuō)，北京的低保水平最高，并且實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，河南某縣和山西某縣的低保水平大約為北京標(biāo)準(zhǔn)的1/3，并且城市水平普遍高于農(nóng)村水平。在瞄準(zhǔn)效率方面，三個(gè)樣本地區(qū)低保的錯(cuò)保率和漏保率都很高。從錯(cuò)保率上來(lái)看，三個(gè)樣本地區(qū)的錯(cuò)保率，均超過(guò)30%，將部分不應(yīng)領(lǐng)取低保補(bǔ)助的人群納入了低保體系。而從漏保率上來(lái)看，三個(gè)地區(qū)的瞄準(zhǔn)效果不盡相同，相較于錯(cuò)保率，河南某縣和北京某區(qū)的漏保率較低，以當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)衡量均不超過(guò)20%，說(shuō)明多數(shù)貧困家庭領(lǐng)到了低保金，而山西某縣的漏保率很高，超過(guò)80%，主要是因?yàn)楫?dāng)?shù)剡M(jìn)行“回頭看”整頓以后降低了低?？?cè)藬?shù)。

三個(gè)樣本地區(qū)低保降低貧困率的幅度均不超過(guò)30%，說(shuō)明低保制度的減貧效果十分有限。相比而言，北京的減貧效果最好，貧困率降低了24%?？傮w減貧效果不佳既是因?yàn)榈捅５拿闇?zhǔn)效率不高，也是因?yàn)槊闇?zhǔn)正確的家庭獲得的補(bǔ)助金額較低，不足以使他們徹底擺脫貧困。在計(jì)入低保戶(hù)獲得的其他福利后，低保制度的減貧效果略有上升，其中北京某區(qū)減貧效果增強(qiáng)幅度最大，達(dá)到了30%，說(shuō)明北京的低保附加值最高?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)不僅低保金補(bǔ)助水平高，與低保相關(guān)的福利也很多，這加劇了各地區(qū)最低生活保障水平的不平等。

從影響低保的因素看，按照低保制度本身的預(yù)期，家庭人均年收入對(duì)于能否獲得低保和獲得的低保金額都產(chǎn)生了負(fù)向顯著的影響。此外，家庭中有勞動(dòng)收入的人口數(shù)對(duì)于能否獲得低保和獲得低保的金額都有顯著的影響，這再次印證勞動(dòng)收入對(duì)家庭脫貧的重要性。在家庭經(jīng)濟(jì)特征中，家庭擁有的家用電器數(shù)量對(duì)于能否獲得低保產(chǎn)生了顯著的影響。

(二)提高低保制度瞄準(zhǔn)效率的政策建議

本文的研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)低保制度的瞄準(zhǔn)效率較低。結(jié)合國(guó)際上對(duì)于瞄準(zhǔn)方法的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及我們調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)政策建議：

1.試點(diǎn)推廣代理家計(jì)調(diào)查法(Proxy means-test)

這是一種相對(duì)較新的瞄準(zhǔn)方法，最近幾年在拉美地區(qū)被廣泛推廣，也被一些文獻(xiàn)稱(chēng)為準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查。具體而言，該方法是指在核準(zhǔn)家庭信息成本很高、難度很大的情況下，只需家訪(fǎng)員記錄家庭基本生活的情況，然后根據(jù)統(tǒng)計(jì)模型估算家庭的貧困狀況。我們認(rèn)為，由于我國(guó)目前的貧困人群大多從事農(nóng)業(yè)工作或者非農(nóng)就業(yè)中的非正規(guī)工作，這就使得收入的核準(zhǔn)面臨天然的難題，無(wú)法像美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家那樣直接采用納稅記錄等證明文件來(lái)核準(zhǔn)家庭收入。代理家計(jì)調(diào)查法通過(guò)代理變量預(yù)測(cè)住戶(hù)的收支情況，是一個(gè)節(jié)約成本的瞄準(zhǔn)工具。

2.提高保障水平，縮小地區(qū)差距

本文的實(shí)證分析結(jié)果告訴我們，低保制度的減貧效果不佳既是因?yàn)榈捅５拿闇?zhǔn)效率不高，也是因?yàn)槊闇?zhǔn)正確的家庭獲得的補(bǔ)助金額較低，保障水平不足以使他們徹底擺脫貧困。因此，提高低保線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助金額是提高低保制度減貧效果的關(guān)鍵。此外，國(guó)家應(yīng)該設(shè)立更加統(tǒng)一的低保制度，使得不同地區(qū)的貧困人群能夠均等化地享受到基本生活保障。

3.完善監(jiān)管機(jī)制，增加騙保成本

雖然任何瞄準(zhǔn)方式都是有漏洞的，不可能達(dá)到百分之百的瞄準(zhǔn)效率，但為了達(dá)到更好的減貧效果以及推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧，必須建立更加嚴(yán)格的監(jiān)管制度，增加騙保成本，最大限度地防止騙保行為。即使在核準(zhǔn)制度較為完善的西方國(guó)家，也都非常強(qiáng)調(diào)對(duì)欺詐者的懲罰力度。至今，我國(guó)對(duì)騙保者的處理方式只是清理和停發(fā)低保，騙保者并沒(méi)有受到經(jīng)濟(jì)或其他方面的處罰，這在很大程度上使違法者覺(jué)得有利可圖進(jìn)而以身試法。

4.加強(qiáng)基層隊(duì)伍建設(shè)，探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制

當(dāng)前基層隊(duì)伍人員數(shù)量明顯不足，提供公共產(chǎn)品的能力明顯不夠。可以探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，由獨(dú)立于政府部門(mén)的第三方開(kāi)展收入核定工作，既可以將政府部門(mén)從具體事務(wù)中解放出來(lái)，又可以使經(jīng)濟(jì)狀況核查保持相對(duì)獨(dú)立，增強(qiáng)收入認(rèn)定的客觀(guān)性。