多中心治理視角下農(nóng)村水環(huán)境治理模式創(chuàng)新及機制構(gòu)建

摘 要：本研究聚焦農(nóng)村水環(huán)境治理，運用美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆創(chuàng)立的多中心治理理論，采用均衡分析框架，以江山市全域剿滅劣V類水為實證，探究農(nóng)村水環(huán)境的多中心治理，以期為農(nóng)村水環(huán)境的治理模式創(chuàng)新及機制構(gòu)建提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：多中心治理農(nóng)村水環(huán)境； 治理模式；創(chuàng)新

剿滅劣Ⅴ類水行動是當(dāng)前我省在“五水共治”工作中重點部署的一項工作。本研究聚焦于江山市全域剿滅劣V類水的實踐，主張變政府主導(dǎo)治理為多中心治理，以期構(gòu)建一個多主體、多層級的農(nóng)村水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)體系。

一、問題緣起及多中心治理理論綜述

本研究主要涉及社會管理與創(chuàng)新研究領(lǐng)域，以諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者埃莉諾.奧斯特羅姆為代表的一批研究者創(chuàng)立了多中心治理理論為理論框架，即：“治理如果僅僅停留在一個層次上是不能獲得持續(xù)成功的”。[1]

1.國外研究綜述

“多中心”一詞的概念最初是由英國自由主義思想家邁克爾·博蘭尼在《利潤與多中心性》和《管理社會事務(wù)的可能性》兩篇論文中闡述的。目前，國外學(xué)者對多中心治理理論的研究主要聚焦在以下三個方面：一是在基本概念上，英國學(xué)者邁克爾.博蘭尼，在其著作《自由的邏輯》（2002）一書中最先提出“多中心”這個概念，并且強調(diào)多中心治理才是真正意義上實現(xiàn)了公共立場上的自由正當(dāng)性。二是在生成邏輯上，國外學(xué)者詹姆斯.羅西瑙在其著作《沒有政府的治理》（2001）中提出了多中心治理可以是一種自發(fā)秩序下形成的多元主體治理。三是在行為邏輯上，多中心意味著多元決策主體并存，制度成本更低，更有利于提升政府公共治理績效和民主滿意度。

2.國內(nèi)研究綜述

目前，國內(nèi)學(xué)者主要將多中心治理理論引入村級組織治理、公共物品提供、社會公共服務(wù)研究領(lǐng)域，且都取得了一定成果。國內(nèi)學(xué)者王興倫在他的著作《多中心治理：一種新的公共管理理論》（2005）中指出，多中心治理理論的三大優(yōu)勢彌補了以往社會治理理論的不足：（1）多種選擇，民眾可以自發(fā)組建多個治理主體。（2）防止“搭便車”，避免了公共服務(wù)提供的不足。（3）強化了決策民主。有利于提升民眾的民主參與公共事務(wù)治理程度。[2]

3.國內(nèi)外研究述評

事實上，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對“多中心”治理理論已有相當(dāng)程度的共識，體現(xiàn)在它的基本假設(shè)、治理機制等方面，盡管用詞、表述上各不盡相同。比如，國外學(xué)者文森特·奧斯特羅姆就提出，多中心治理模式具有以下特征：（1）多中心治理強調(diào)多元參與主體。存在著政府、公眾、社團等多元主體的力量博弈，通過相互合作使得公共效用最大化，以避免“公地悲劇”和“搭便車”行為。（2）多中心治理模式依賴于政府、民眾的自發(fā)參與、信用基礎(chǔ)、合作平臺。（3）多中心治理中多元決策主體的利益多樣化。

二、農(nóng)村水環(huán)境多中心治理模式的創(chuàng)新實踐邏輯——江山市在全域剿滅劣V類水的實踐

江山市地處浙江西部，與福建、江西交界，是三省邊界發(fā)展高地。2017年，全省剿滅劣V類水體工作視頻會議后，江山市對全市19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），158個行政村，共排查出清單內(nèi)的256處劣V類水體。江山市在全域剿滅劣V類水工作中建立了一個以“政府引導(dǎo)、民眾自發(fā)、全員參與”的全域剿劣模式。

1.多主體共治——建立一個參與協(xié)商、管理協(xié)商、監(jiān)督協(xié)商的法律和制度平臺。全域剿滅劣V類水治理困境的解決，依賴完善的法律法規(guī)有效的制度安排。通過創(chuàng)新機制，江山市建立了涉水案件辦理聯(lián)席會議機制，將涉及水環(huán)境資源保護的環(huán)保、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等行政執(zhí)法機關(guān)和公、檢、法等司法機關(guān)作為聯(lián)席會議成員。定期召開聯(lián)席會議，共同研究涉及水環(huán)境保護的相關(guān)問題。同時，建立監(jiān)察機關(guān)的線索移送機制和案件辦理會商機制，做到及時處理、及時整改、及時落實。進一步完善矛盾糾紛化解機制，采取釋法說理、檢調(diào)對接等方式，妥善化解涉水案件的矛盾糾紛。

2.多中心協(xié)調(diào)——構(gòu)建以協(xié)商民主為基礎(chǔ)的多元利益協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。全域剿滅劣V類水需要對各個治理主體（主要是地方政府）進行多方面的協(xié)商，包括參與協(xié)商、跨界合作治理、監(jiān)督機制等方面。[3]江山市通過強化“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的深度融合，推動“菜單式”履職，充分發(fā)揮市政協(xié)機關(guān)、黨派團體、委員活動組和全體政協(xié)委員等在聚焦全面剿滅劣Ⅴ類水，決戰(zhàn)治污水、大戰(zhàn)防洪水排澇水專項集體民主監(jiān)督中的示范帶動作用，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部同聯(lián)點、同擔(dān)責(zé)，排查鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“清塘美河”治理現(xiàn)狀，查小溝、小渠、小溪、小池塘等小微水體，查農(nóng)村生活污水處理工程項目。

3.多元利益制衡——形成制成鏈條化責(zé)任、立體化督考。的權(quán)力制衡模式。根據(jù)省委省政府文件精神，各屬地政府承擔(dān)劣Ⅴ類水體剿滅行動的主體責(zé)任，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、住建局、開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)是本轄區(qū)劣Ⅴ類水體剿滅行動的第一責(zé)任人。江山市將剿滅劣Ⅴ類水體工作作為各類治水督查考核的重點，實行市領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系和督查工作機制，并與領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核評價掛鉤。建立劣V類水體點位（河段）整治掛號、報結(jié)和銷號機制。全面實行河長履職承諾、述職評議、媒體問詢、考核問責(zé)四大機制，確?！肮?、治、保”責(zé)任履行到位。制作村規(guī)民約指導(dǎo)性范本，指導(dǎo)全市各行政村將剿滅劣V類水工作寫入村規(guī)民約。

三、當(dāng)前農(nóng)村水環(huán)境治理領(lǐng)域中存在的問題與難點

農(nóng)村水環(huán)境治理不僅是改變生態(tài)環(huán)境的過程，同時也是社會轉(zhuǎn)型與社會治理機制轉(zhuǎn)變的過程。但是從具體實踐來看，仍然存在跨區(qū)域協(xié)作治理難、執(zhí)法不協(xié)調(diào)統(tǒng)一、法律制度不規(guī)范、長效機制不健全等問題。

1.基于農(nóng)村水環(huán)境的“公共池塘資源”屬性，具有消費的競爭性和受益的排他性。艾莉諾·奧斯特諾姆認為，農(nóng)村水資源系統(tǒng)是一種“公共池塘資源”，是一種區(qū)域性的公益品。“公共池塘資源”指的是一個自然或人造的資源系統(tǒng)，這個系統(tǒng)足夠大，因此排除使用資源而獲利的潛在受益者成本很高。[4]農(nóng)村水環(huán)境資源正是這種區(qū)域性公益品，排除潛在收益成本高昂，因此存在可持續(xù)問題與社會機制再整合的問題。因此，農(nóng)村水資源資源系統(tǒng)很容易產(chǎn)生“公地悲劇”。

2.缺乏多元利益協(xié)調(diào)治理的法律和制度供給。當(dāng)前，浙江省針對水環(huán)境治理，已先后出臺了《浙江省水污染防治條例》、《浙江省飲用水水源保護條例》等制度。通過建立健全最嚴格的水環(huán)境治理和監(jiān)管制度，確保各地在環(huán)境整治中擁有更加明確和可操作的法律依據(jù)。但是，在農(nóng)村水環(huán)境治理的法律保障方面，仍舊缺乏多元利益的制度安排。雖然，浙江省明確要求各村在村規(guī)民約修訂中，將“五水共治”、剿滅劣V類水等內(nèi)容寫入村規(guī)民約，并且受到鄉(xiāng)村風(fēng)俗習(xí)慣等方面的約束，但在農(nóng)村水環(huán)境賦權(quán)分配、跨行政區(qū)域治理、環(huán)境訴訟制度等方面，存在著不確定性和短板。

3.缺乏跨區(qū)域合作治理的政策法規(guī)和問責(zé)機制。目前我省基層水環(huán)境治理不僅有各市（縣）級水文、水利局、環(huán)保局主管，還有五水共治辦公室以及各級河長負責(zé)具體事務(wù)。各部門間有一定的職責(zé)交叉，特別是在處理跨市、省相關(guān)河流污染治理協(xié)調(diào)時候，由于跨區(qū)域缺乏合作治理的政策法規(guī)和問責(zé)機制，各行政區(qū)塊往往出于上級考核或維護自身利益的需要，相互扯皮、推諉。這種協(xié)調(diào)方式存在兩大沖突：其一是地方政府人事變動與政策執(zhí)行的連續(xù)性之間的沖突；其二是農(nóng)村水環(huán)境治理問題的復(fù)雜性和長效性之間的沖突。根據(jù)奧斯特羅姆的自主治理設(shè)計原則，必須建立、跨行政區(qū)域合作治理機制和生態(tài)補償機制，即對未達到地方水環(huán)境保護、水環(huán)境治理目標的責(zé)任人實行生態(tài)危害問責(zé)制。

四、健全以政府為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的農(nóng)村水環(huán)境多中心治理體系

多中心治理，就在于治理主體由單一主體向多中心轉(zhuǎn)變，治理方式由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，治理形態(tài)由單線化向網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。筆者認為，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與的水環(huán)境治理體系。[5]具體可以從這四個方面加以完善：

1.搭建地方政府、社團、民眾之間多中心合作治理的統(tǒng)一權(quán)威管理部門，降低制度成本。著名分權(quán)研究專家羅伯特·貝內(nèi)特認為，多中心治理指的是權(quán)威代表，也就是政府部門在社會治理中，將相關(guān)權(quán)力、責(zé)任向民營組織與民間組織轉(zhuǎn)移的過程，表現(xiàn)為不同層級的政府部門）將權(quán)力和責(zé)任向民間逐步釋放的過程。治水過程是一個社會治理結(jié)構(gòu)、動員機制再造的過程，在我國政府傳統(tǒng)的科層制組織體系中，農(nóng)村水環(huán)境管理部門條塊分割、職能交叉，主要以各市（縣）級水文、水利局、環(huán)保局主管，多頭管理、相互扯皮的問題突出。因此，必須有一個獨立的專業(yè)化綜合部門進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。要擴大平臺整合，把分設(shè)在不同部門下的治水職能，依托互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)進行平臺整合，實現(xiàn)信息共享、協(xié)同聯(lián)動，調(diào)動各方社會力量，提高水環(huán)境“共治”效率。

2.建立農(nóng)村水環(huán)境治理的多元利益協(xié)調(diào)和民意吸納機制，提升政府公共治理績效。根據(jù)奧斯特羅姆的多中心治理理論，由于“公共池塘資源”的存在，多元主體的利益構(gòu)成多樣化，因此需要通過協(xié)商、談判、法律、制度等建立一個利益協(xié)調(diào)制衡機制和民意基準機制。“有限政府”背景下，由于公共服務(wù)是政府逐步釋放到民間的，因此要更好的促進政府的協(xié)同治理能力。行政村、社區(qū)作為最基層的社會治理力量，對形成民意合力和輿論引導(dǎo)力的同時，要加強民主科學(xué)決策中的民意傾聽，通過多種形式，暢通意見表達渠道。要充分發(fā)揮和完善協(xié)商民主機制對政府水環(huán)境治理行為的監(jiān)督職能和利益協(xié)調(diào)功能。強化對民意的吸納，形成政府與社會的聯(lián)動，彌補政府與社會治理的雙向“失靈”。[6]要尊重公眾的環(huán)保訴求，確保項目的考察、設(shè)計、落地、運營等全環(huán)節(jié)的公眾參與，通過民眾的有效參與和項目信息的透明公開消除公眾的疑慮與恐慌。

3.構(gòu)建以協(xié)商民主為基礎(chǔ)的監(jiān)督管理平臺和網(wǎng)絡(luò)。民主化的過程實質(zhì)上是一個社會治理現(xiàn)代化的過程，促進水環(huán)境治理的立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商等多層制度化發(fā)展?；鶎訁f(xié)商民主能夠增底氣，助落實。有些決策，如果不經(jīng)民主協(xié)商，就經(jīng)不起群眾質(zhì)疑，落實也很困難。政府通過構(gòu)建多中心治理體系，搭建民主協(xié)商平臺，吸收專家、社會精英、社會團體等參與，使協(xié)商更具權(quán)威性。非政府組織由于自身的自主性、獨立性，能廣泛吸納民意，同時關(guān)注弱勢群體訴求，強化沖突管理，有效提升水環(huán)境治理的系統(tǒng)性、協(xié)同性。要充分借助治水智慧管理平臺滿足民眾對治水狀況的知情權(quán)、參與權(quán)和體驗感，實現(xiàn)政府治理與民眾自治的良性互動。

4.健全民眾有效參與制度以及選擇性激勵機制。在現(xiàn)代公共事務(wù)治理領(lǐng)域，特別是轉(zhuǎn)型時期的水環(huán)境治理過程之中，多中心治理已經(jīng)成為彌補“政府失靈”與“市場失靈”的有效方式。多中心治理理論趨向于將政府的角色定位為中介者，即制定多中心治理制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則。[7]村民作為多中心水環(huán)境治理的治理主體，不是松散的個體，要完善村民自治，不斷提高村民的自治意識和治理能力，鼓勵、引導(dǎo)村民參加志愿者組織、慈善組織、等非政府組織。在鄉(xiāng)村積極營造水環(huán)境治理的參與機制，培育成熟的公民社會，探索和創(chuàng)新政府與農(nóng)民合作共治的平臺，比如，在當(dāng)前許多村莊召開的民主懇談會、“同心會客室”等，就特定的議題邀請各界代表人士會同村溝通協(xié)商，拓寬村民有效參與渠道。

注釋：

[1]吳靈.多中心理論視角下的危機治理[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2009（5）： 67-68.

[2]王興倫.多中心治理：一種新的公共管理理論[ J] .江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2005（1） .

[3]吳堅：跨界水污染多中心治理模式探索— — 以長三角地區(qū)為例【J】.調(diào)查研究與案例分析.

[4][美]艾莉諾·奧斯特諾姆著；余遜達，陳旭東譯.公共事物的治理之道[M].上海：上海三聯(lián)書店，2O0O：l8—56.

[5][2]俞可平.權(quán)利政治與公益政治：當(dāng)代西方政治哲學(xué)評析[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，1999： 214-228.

[6]Ribot ，J.（ 2002） .Af r i can Decent r al i zali on：local Actors ，Powe a nd Account ability.Unit ed Nat i on Resear ch Ins t i t ut e f or Social Devel opme nt .New York：UNRI SD.P.5.

[7]劉峰，孔新峰.多中心治理理論的啟迪與警示：埃莉諾·奧斯特羅姆獲諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的政治學(xué)思考[J].行政管理改革，2010（1）： 68-72.

參考文獻：

[1][美] 埃莉諾.奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道[ M].三聯(lián)書店，2000.

[2]孔繁斌.公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機制建構(gòu)[M].南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F ，2008.

[3]張超.我國跨界公共問題治理模式研 究——以跨界水污染治理為例[J].理論探討 ，2007，（06 ）.

[4]董增川.對長江三角洲地區(qū)城市化程水問題及對策思考 [J].中國水利 ，2004 ，（10）.

[5]胡若隱.地方行政 割與流域水污染治理悖論 分析 [J].環(huán)境保護 ，2006 ，（03B ） .

作者簡介：徐苑卉（1987-11-），女，漢族，浙江江山，管理學(xué)學(xué)位，講師，研究方向：管理學(xué)，經(jīng)濟學(xué)。

本研究為“浙江省社會科學(xué)聯(lián)合會研究課題成果”，課題編號：2018N18。