案件管理類員額檢察官配備必要性思考

摘 要 司法改革以來，檢察人員分為檢察官、司法輔助人員、司法行政人員，員額檢察官主要配備在業(yè)務(wù)科室。但是，目前實(shí)踐中有些人認(rèn)為案件管理、法律政策研究等沒有直接辦案的部門不應(yīng)設(shè)立員額檢察官或應(yīng)控制在一定數(shù)量內(nèi)，控制員額數(shù)量的觀點(diǎn)切實(shí)可行，直接否定案件管理類員額檢察官配備必要性的觀點(diǎn)值得商榷。本文主要從案管的工作職責(zé)、權(quán)力性質(zhì)、人員素質(zhì)三方面去論證案件管理類員額檢察官配備的必要性。

關(guān)鍵詞 案件管理 員額檢察官 工作職責(zé) 權(quán)力性質(zhì) 人員素質(zhì)

作者簡介：伍杰，天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院檢察業(yè)務(wù)管理部檢察官助理。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.079

一、 問題提出

2014年6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》，我國司法體制第四輪改革正式啟動(dòng)。此次改革亮點(diǎn)之一就是司法人員分類管理為檢察官、司法輔助人員、司法行政人員。目前實(shí)踐中有一種聲音，除公訴、偵監(jiān)、民行等主要業(yè)務(wù)科室外，案件管理、法律政策研究等沒有直接辦案的部門不應(yīng)設(shè)立員額檢察官或者說應(yīng)該控制在一定數(shù)量內(nèi)，將更多的員額檢察官指標(biāo)配置給直接參與辦案的業(yè)務(wù)科室。本文比較贊同控制非直接辦案部門的員額數(shù)量，向主要業(yè)務(wù)部門傾斜的觀點(diǎn)，若直接否定案件管理類員額檢察官配備必要性，則值得商榷。本文主要從案管的工作職責(zé)、權(quán)力性質(zhì)、人員素質(zhì)三方面去論證案件管理類員額檢察官配備的必要性。

二、從案管的工作職責(zé)看員額檢察官配備的必要性

2003年5月，最高人民檢察院下發(fā)了首個(gè)關(guān)于案管工作的專門性文件《關(guān)于加強(qiáng)案件管理的規(guī)定》， 其目的是為了實(shí)現(xiàn)案件集約化管理，是人民檢察院事業(yè)發(fā)展到一定程度的歷史產(chǎn)物。2006年2月，最高院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》。 2009年12月最高院又下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)<中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見>的實(shí)施意見》。 2011年11月，最高院正式設(shè)立了“案件管理辦公室”，標(biāo)志著案件管理工作進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展階段，有專門部門負(fù)責(zé)案件管理，高檢院設(shè)立案管賦予其工作職責(zé)是案件管理、辦案監(jiān)督、法律服務(wù)、決策參謀。

（一）案件管理方面

案管設(shè)立目的是對(duì)案件進(jìn)行集約化管理、橫向管理，不同于以往分散化管理、縱向管理。雖然公訴、偵監(jiān)、民行、刑事執(zhí)行檢察、控申之間存在一定的約束和配合，但不是全面的、具體的、系統(tǒng)化的流程案件管理。檢察長雖然可以對(duì)每個(gè)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的管理，但沒有一個(gè)專門部門來對(duì)所有辦案過程進(jìn)行全程的、動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的、常態(tài)的管理。案管的案件管理還不同于政工部門的行政管理或黨務(wù)管理，行政黨務(wù)管理主要是對(duì)本院本部門工作人員的事務(wù)性、黨務(wù)性工作進(jìn)行系統(tǒng)化管理，不需要法律業(yè)務(wù)知識(shí)就可以管理。但是案件業(yè)務(wù)管理，是對(duì)具體司法案件進(jìn)行系統(tǒng)管理，比如對(duì)起訴書是否公開進(jìn)行鑒別，必須得對(duì)整個(gè)案件中的實(shí)體、程序等具體案件信息進(jìn)行細(xì)心辨別，若只是對(duì)案件進(jìn)行形式上的事務(wù)性處理就可以公開，那么很有可能侵犯具體當(dāng)事人的個(gè)人利益，損害國家或集體利益。

（二）辦案內(nèi)部監(jiān)督方面

案管從受案開始就對(duì)案件進(jìn)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)督，這種監(jiān)督不同于檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，外部監(jiān)督具有各個(gè)機(jī)關(guān)地位平等、互不隸屬的獨(dú)立性特征，是對(duì)公安、法院、司法行政機(jī)關(guān)、監(jiān)獄等機(jī)關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督，其關(guān)注點(diǎn)在于其行為是否違反法律規(guī)定，在監(jiān)督效果上具有很強(qiáng)的客觀性和權(quán)威性。案管的辦案內(nèi)部監(jiān)督也不同于紀(jì)檢監(jiān)察部門的紀(jì)律監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察部門關(guān)注的焦點(diǎn)是黨員干部行為是否符合黨章條例、國家法律，這種監(jiān)督是強(qiáng)制性、非業(yè)務(wù)性的。而案管監(jiān)督是對(duì)業(yè)務(wù)部門辦案流程進(jìn)行監(jiān)控、法律文書公開進(jìn)行監(jiān)督、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行再評(píng)估、案件質(zhì)量進(jìn)行評(píng)查，減少辦案錯(cuò)誤與紕漏出現(xiàn)。如果發(fā)現(xiàn)法律應(yīng)用不準(zhǔn)確、程序不正規(guī)，予以口頭提醒、書面流程監(jiān)控通知書。

（三）法律服務(wù)方面

在案件辦理工作中，案管充當(dāng)了辦案服務(wù)的角色，雖然沒有直接面對(duì)面與嫌疑人、當(dāng)事人了解案件信息，收取訴訟證據(jù)，但是在檢察統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中，完全可以看見案件全部信息，并加以管理監(jiān)督，說明其間接參與了辦案，只是沒有主導(dǎo)辦案，而是對(duì)辦案過程中出現(xiàn)的法律文書問題、流程節(jié)點(diǎn)問題、預(yù)警超期問題等進(jìn)行及時(shí)提醒和科學(xué)建議，在辦案主導(dǎo)業(yè)務(wù)部門之外設(shè)立案管，并不是對(duì)主導(dǎo)業(yè)務(wù)部門已經(jīng)開展的檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行重復(fù)性工作，而是加強(qiáng)辦案的流程服務(wù)、案件的管理監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)不同業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)服務(wù)。

（四）決策參謀方面

這可能是案管事務(wù)性工作的代表性特征，通過對(duì)司法辦案質(zhì)量、司法辦案形勢(shì)、司法辦案特點(diǎn)進(jìn)行歸納總結(jié)分析，提煉出某年度某類罪的表現(xiàn)特征、發(fā)展趨勢(shì)，為業(yè)務(wù)決策機(jī)關(guān)制定計(jì)劃、整合辦案資源提供數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)支持。雖然案管沒有像公訴、偵監(jiān)、民行等主要業(yè)務(wù)部門那樣去主導(dǎo)案件辦理過程，且又具有一些事務(wù)性工作，但不能因此將案管定義為非業(yè)務(wù)部門，從而認(rèn)為沒有必要配備員額檢察官。因?yàn)榘腹苤饕獦I(yè)務(wù)是對(duì)案件全程進(jìn)行監(jiān)督管理服務(wù)，決策參謀只是另外一項(xiàng)附加工作，不能因?yàn)槠涓郊有远裾J(rèn)其主業(yè)。

三、從案管的權(quán)力性質(zhì)看員額檢察官配備的必要性

依據(jù)憲法法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)被賦予行使檢察權(quán)，那么被賦予行使檢察權(quán)的執(zhí)行人員就是檢察官，二者是充分必要條件。檢察權(quán)包括了公訴權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、民事行政法律監(jiān)督權(quán)、批準(zhǔn)決定逮捕權(quán)、刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等，這些具體檢察權(quán)被賦予給了具體的檢察院內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門及其人員。檢察院還有政治處（科）、辦公室、財(cái)務(wù)處（科）等司法行政內(nèi)設(shè)部門，在此次司法改革之前，司法行政內(nèi)設(shè)部門的工作人員也被稱為檢察官，享受檢察津貼，2014年的司法改革讓人員管理趨于精細(xì)化。這里就出現(xiàn)了一個(gè)爭議性的話題，案管被賦予的權(quán)力是否屬于檢察權(quán)？因?yàn)楫吘乖谏鲜隽_列的檢察權(quán)中找不到案管所行使權(quán)力的影子。

那么，我們首先回顧看看檢察權(quán)的運(yùn)行模式有哪些，根據(jù)組織系統(tǒng)是否存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、檢察官是否獨(dú)立辦案，可以將檢察權(quán)分為獨(dú)立型檢察權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)型檢察權(quán)。獨(dú)立型檢察官存在于英美法系中，他們可以獨(dú)立開展檢察工作而不受上級(jí)檢察領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)，具有較大的起訴裁量權(quán)，可以根據(jù)內(nèi)心確信選擇辯訴交易權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)型檢察官主要起源于蘇聯(lián)檢察制度，而我國又主要繼承了前蘇聯(lián)的這種檢察制度。我國檢察權(quán)的行使主體是檢察機(jī)關(guān)整體，上下級(jí)檢察院是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，上級(jí)檢察院有權(quán)建議、變更、撤消下級(jí)檢察院的決定，檢察官也必須嚴(yán)格服從執(zhí)行檢察院的集體決定，檢察官的個(gè)人自由裁量權(quán)被限制在一定范圍內(nèi)，任何檢察官在行使檢察權(quán)時(shí)，都要受到檢察院內(nèi)部、上級(jí)檢察院的監(jiān)督和審查，某位檢察官的司法行為不能違背整體意志。我國案管的權(quán)力在檢察權(quán)中找不到具體的名目，可能更像是這些具體名目中權(quán)力的管理權(quán)或業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，從受案到判決都一直在后臺(tái)參與辦案，對(duì)案件進(jìn)行管理監(jiān)督。在我國，檢察權(quán)會(huì)受到上級(jí)的管理與領(lǐng)導(dǎo)，管理權(quán)分散存在于上下級(jí)審批、內(nèi)部請(qǐng)示報(bào)告等環(huán)節(jié)中，這可能是一種隱形的管理權(quán)，而案管將這種隱形的管理權(quán)顯性化了。上級(jí)檢察院的管理權(quán)側(cè)重于領(lǐng)導(dǎo)，而案管部門的管理權(quán)側(cè)重于監(jiān)督。如果說案管的管理權(quán)因?yàn)闆]有直接參與辦案不屬于檢察權(quán)，那么上級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察官的管理權(quán)是否也會(huì)因?yàn)闆]有直接參與辦案而不被承認(rèn)為檢察權(quán)呢？還有，案管部門對(duì)案件監(jiān)督管理的權(quán)力肯定也不同于行政科、辦公室、財(cái)務(wù)科等綜合部門的事務(wù)性管理權(quán)，因?yàn)榘腹艿闹饕獦I(yè)務(wù)是案件流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評(píng)查等。

四、從案管的人員素質(zhì)看員額檢察官配備的必要性

案管的職能要求案管人員具有應(yīng)有的素質(zhì)才能開展工作。根據(jù)案管相關(guān)規(guī)定，案管主要職能有以下十種：一是統(tǒng)一負(fù)責(zé)案件受理、流轉(zhuǎn)；二是統(tǒng)一負(fù)責(zé)辦案流程監(jiān)控；三是統(tǒng)一負(fù)責(zé)扣押凍結(jié)款物監(jiān)管；四是負(fù)責(zé)以高檢院署名的案件文書的監(jiān)管；五是統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織辦案質(zhì)量評(píng)查；六是負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)分析；七是負(fù)責(zé)宏觀業(yè)務(wù)指導(dǎo)；八是為完善案件管理信息系統(tǒng)建言獻(xiàn)策；九是負(fù)責(zé)案件法律文書公開；十是負(fù)責(zé)以案件質(zhì)量作為辦案人員績效考核的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。案管的十項(xiàng)主要職能中的流程監(jiān)控等業(yè)務(wù)需要具有專業(yè)法律知識(shí)的人來承擔(dān)。案件質(zhì)量評(píng)查工作是在已終結(jié)的案件中去查找出現(xiàn)的紕漏或錯(cuò)誤，這對(duì)案管人員的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)要求會(huì)更高。吸收曾經(jīng)在公訴、偵監(jiān)、民行等業(yè)務(wù)部門錘煉過的檢察人員進(jìn)入案管部門，將極大提高案管的綜合戰(zhàn)斗力。案管的工作人員不僅要掌握各業(yè)務(wù)部門法律知識(shí)，還要培養(yǎng)統(tǒng)計(jì)分析等能力。從案管職能所要求的人員素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)能看出其對(duì)法律知識(shí)的掌握是基本要求，因此為案件管理部門配備員額檢察官實(shí)屬必要。

注釋：

該文件主要內(nèi)容包括實(shí)事求是地做好統(tǒng)計(jì)月報(bào)工作；完善重大典型案件專報(bào)制度；建立辦案情況定期分析和上報(bào)制度；完善辦案信息審查和對(duì)下指導(dǎo)工作機(jī)制等。

該文件對(duì)檢察管理改革提出了新的要求，要求加強(qiáng)案件管理工作的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，要求加強(qiáng)辦案工作考核辦法等。

該文件涉及大量的改革檢察管理內(nèi)容，如在案件管理方面，提出了完善辦案流程和內(nèi)部制約機(jī)制，建立健全符合檢察工作規(guī)律、科學(xué)統(tǒng)一的辦案流程管理制度，完善案件管理組織體系，加強(qiáng)對(duì)人民檢察院辦案工作全過程的規(guī)范與有效控制。建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)具體、責(zé)任統(tǒng)一明確、考評(píng)科學(xué)、統(tǒng)一實(shí)用的檢察業(yè)務(wù)工作考評(píng)機(jī)制。