淺析警察行政執(zhí)法過程中的自由裁量權(quán)

吳南杰

摘要警察的自由裁量權(quán)是公安機(jī)關(guān)行政權(quán)力的重要組成部分，本文闡述了我國警察自由裁量權(quán)的含義，淺析了警察執(zhí)法過程中自由裁量權(quán)的使用不當(dāng)之處及其原因，并提出對該自由裁量權(quán)的一些完善策略，旨在促進(jìn)我國公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

關(guān)鍵詞警察 自由裁量權(quán) 監(jiān)督 救濟(jì)

一、警察自由裁量權(quán)的概念

現(xiàn)代警察權(quán)是中國走向法治國家道路上最需要重視的權(quán)力之一，其核心警察行政自由裁量權(quán)。在我國其定義是：警察自由裁量權(quán)的行使，一般是指在法律、法規(guī)對警察行政行為的內(nèi)容、范圍、方式未做明確規(guī)定的情況下，警察行政主體基于現(xiàn)行法律、法規(guī)的明示授權(quán)和消極默許，根據(jù)警察個(gè)體對相關(guān)法律、法規(guī)的理解，依據(jù)立法目的和比例原則，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況自由做出行政決定的權(quán)利。

二、警察自由裁量權(quán)的成因

警察行政自由裁量權(quán)作為國家行政權(quán)中警察權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中被經(jīng)常運(yùn)用的權(quán)力，貫穿公安行政管理全過程。其的形成有以下原因：一是因?yàn)榫瘎?wù)活動中涉及的主體具有廣泛復(fù)雜性。對不同主體同一違法行為的認(rèn)識都存在差別。在規(guī)范化執(zhí)法中應(yīng)用到自由裁量權(quán)，有利于公安機(jī)關(guān)因時(shí)因地因人因事進(jìn)行有效的行政管理。二是因?yàn)榉删哂袦笮?。法律適用于現(xiàn)在，卻制定于過去。對于案件出現(xiàn)法律明文規(guī)定外新情況，我們就要按照比例原則適用法律，這之中必然地要行使自由裁量權(quán)，通俗的說就是由于法律無法將不斷變化的社會關(guān)系內(nèi)容羅列窮盡。

三、警察自由裁量權(quán)的特點(diǎn)

警察自由裁量權(quán)具有國家性。警察的自由裁量權(quán)源于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，其形式上的表現(xiàn)帶有個(gè)人主義色彩，但實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是國家意志而不是做出自由裁量行為的警察個(gè)體判斷能力，因此必須體現(xiàn)社會公平、正義以及行政效率。我國憲法和相關(guān)法律規(guī)定，每個(gè)公民都有維護(hù)國家安全和公共秩序的義務(wù)。警察負(fù)有維護(hù)國家安全和公共秩序的職責(zé)，為實(shí)現(xiàn)這一職責(zé)，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)，采取的行政自由裁量權(quán)無需征得行政相對人的同意。相反，接受警察行政自由裁量行為的相對人則須無條件服從。當(dāng)然，法律同時(shí)賦予了相對人的行政復(fù)議的權(quán)利或向人民法院起訴的權(quán)利，以救濟(jì)對警察行政自由裁量行為的不服。

警察自由裁量權(quán)具有自主性和廣泛性。自主性是指警察在行政執(zhí)法過動中，針對不同的情況及造成的法律后果，運(yùn)用自己的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和法律知識，經(jīng)過理性判斷，可以自行選擇適當(dāng)?shù)男袨榉绞?、時(shí)間、程序。廣泛性是指行政自由裁量可以廣泛的應(yīng)用于警察行政執(zhí)法過程中的實(shí)體和程序規(guī)范的各個(gè)環(huán)節(jié)。

警察自由裁量權(quán)具有專屬性。它表現(xiàn)為警察依據(jù)專門的法律法規(guī)規(guī)定對法律賦予的行政職權(quán)進(jìn)行行使，警察是代表國家實(shí)施法律，除非法律明確授權(quán)，其它任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人均無權(quán)行使，例如《中華人民共和國治安管理處罰法》，這從性質(zhì)上將它與其他行政機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)和司法機(jī)關(guān)的司法自由裁量權(quán)區(qū)分開來。

四、行使警察自由裁量權(quán)存在的問題及其原因

警察在執(zhí)法過程中往往存在著濫用、亂用行政自由裁量權(quán)。濫用指警察自由裁量權(quán)的行使從表象上看符合相關(guān)法律法規(guī)，但實(shí)質(zhì)上卻沒有根據(jù)具體情況加以合理區(qū)分，也沒有根據(jù)比例原則進(jìn)行合理裁量。亂用是指警察在執(zhí)法實(shí)踐中，由于受相關(guān)利益的驅(qū)動，在行政裁量上各種形式的“以罰代教”、“以罰代拘”等現(xiàn)象仍然層出不窮，執(zhí)法過程亂象從生。如在實(shí)體法的運(yùn)用中，對可以“拘留或罰款”的就只用“拘留”，對拘留可在“十五日以下”的就頂格“拘留十五日”。在程序法的運(yùn)用中，盡管對警察履行法定職責(zé)的時(shí)限明角的規(guī)定，但在時(shí)限內(nèi)何時(shí)履行法定職責(zé)卻是由警察自行決定，因此往往存在著違反行政執(zhí)法效率原則，故意拖延甚至變通履行的情況，這必然會損害行政相對人乃至國家的權(quán)益。雖然這些行為從形式上來看沒有超越自由裁量權(quán)的權(quán)限，但不適當(dāng)?shù)匦惺剐姓杂刹昧繖?quán)，會導(dǎo)致行政處罰顯失公正，這會破壞法律的尊嚴(yán)，侵犯行政相對人的人權(quán)和其他應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。

五、完善警察自由裁量權(quán)的幾點(diǎn)思考

（一）行政程序制約

行政程序制約可以有效的控制警察執(zhí)法過程中濫用、亂用自由裁量權(quán)。其途徑有：一是公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對于本系統(tǒng)的工作程序、內(nèi)容都較為熟悉，裁量適當(dāng)與否判定較為容易，因此同級公安機(jī)關(guān)內(nèi)部承辦部門、法制審核部門、審批領(lǐng)導(dǎo)人之間，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審批制度，層層把關(guān)確保裁量合理合法；而上級公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對下級公安機(jī)關(guān)不合理、不適當(dāng)?shù)男姓袨橛枰灾匦虏昧俊６菆?jiān)持從實(shí)際出發(fā)，充分吸收借鑒基層長期執(zhí)法實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對執(zhí)法頻率較高、情形較復(fù)雜的違法行為處罰，盡可能細(xì)化具體的適用情形和處罰檔次。標(biāo)準(zhǔn)的制定要注重可操作性，做到既統(tǒng)一規(guī)范裁量權(quán)行使，又為個(gè)案的合理裁量預(yù)留空間，避免機(jī)械執(zhí)法。

（二）擴(kuò)大有效的救濟(jì)途徑

一是提升監(jiān)察救濟(jì)。行政相對人可以就警察執(zhí)法過程中亂用自由裁量權(quán)的造成的侵權(quán)行為向有關(guān)監(jiān)察部門申訴，請求救濟(jì)。這種救濟(jì)途徑，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能對行使該自由裁量權(quán)的執(zhí)法人員進(jìn)行處理，如行政處分，黨紀(jì)處分，但不能直接撤銷、變更一個(gè)具體行政行為。二是簡化復(fù)議程序，方便行政相對人根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，提請復(fù)議機(jī)關(guān)依法對具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，對于不合理的行政自由裁量行為及時(shí)做出變更或撤銷，以保護(hù)相對人合法權(quán)益。三是擴(kuò)大人民法院對不合理的行政行為的受案范圍，切實(shí)加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對警察自由裁量權(quán)的監(jiān)督和控制，根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為，對行政處罰顯失公正的，也可以直接判決變更。

（三）提升警察執(zhí)法水平

代表著國家公權(quán)力的警察理應(yīng)嚴(yán)格要求自己，努力提升自己，使執(zhí)法更符合普適的價(jià)值觀，避免執(zhí)法的隨意性和主觀性。提高公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，首先，要提高其政治素質(zhì)，牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的觀念，執(zhí)法為民尊重和保障人權(quán)，充分認(rèn)識濫用、亂用自由裁量權(quán)的危害性，合理行政時(shí)在公民的自由與國家的秩序上找到一個(gè)平衡點(diǎn)，盡量做到不要讓自由與秩序兩種價(jià)值進(jìn)行沖突。其次，要提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)，使其具有崇高的職業(yè)道德，要樹立正確的權(quán)力觀，做到秉公執(zhí)法、清正廉潔。再次，要提高執(zhí)法人員的法律素質(zhì)，加強(qiáng)對執(zhí)法人員公正、公平、嚴(yán)格執(zhí)法的法制教育，學(xué)法、尊法、守法、用法，確立執(zhí)法人員對法律負(fù)責(zé)的法制觀念。

（四）完善監(jiān)督制約機(jī)制

首先，要完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，將警察執(zhí)法過程置于監(jiān)督之下，不僅可以有效地促進(jìn)警察自由裁量權(quán)的正確實(shí)施，也能在當(dāng)前政府機(jī)關(guān)公信力下降的情況下保障警察自身的安全。其次，要健全社會監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。通過科學(xué)立法對群眾監(jiān)督的權(quán)限和程序進(jìn)行保障，使群眾監(jiān)督法律化、制度化。在保護(hù)好行政相對人的個(gè)人隱私的前提下對相關(guān)警務(wù)活動實(shí)行陽光執(zhí)法增加行政執(zhí)法的透明度，便于群眾對公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。輿論監(jiān)督是公眾通過輿論機(jī)關(guān)或運(yùn)用輿論工具，行使憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)利，這也是依法治國基本方略的必然要求。盡快出臺輿論監(jiān)督的法律，依法保障和規(guī)范輿論監(jiān)督的權(quán)利，使其更好地履行監(jiān)督義務(wù)。但也把握好輿論監(jiān)督與行政執(zhí)法活動的距離，過分強(qiáng)調(diào)社會輿論對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的監(jiān)督亦會影響其正常秩序。因此，必須加強(qiáng)社會整體的法治建設(shè)，才能有效地對警察自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，保障自由裁量的合適使用。

（五）對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的規(guī)定要權(quán)責(zé)統(tǒng)一

權(quán)責(zé)要統(tǒng)一，是指公安機(jī)關(guān)擁有的職權(quán)應(yīng)與其承擔(dān)的職責(zé)相適應(yīng)。行政立法應(yīng)對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的規(guī)定權(quán)責(zé)統(tǒng)一，在賦予有關(guān)公安機(jī)關(guān)必要職權(quán)的同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)定其行使職權(quán)的條件、程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。一方面會促使行政執(zhí)法人員實(shí)際執(zhí)法時(shí)有理有據(jù)，另一方面使警察在執(zhí)法過程中能夠明確自己的職責(zé)，審慎的行使手中的自由裁量權(quán)。