法制化的宏觀調控相機抉擇

楊絲琳

摘要相機抉擇是政府進行宏觀調控的主要手段，是政府權力的體現。政府進行相機抉擇以應對不斷變化的經濟形勢，有針對性的采取經濟政策，最終促進國民經濟的平穩(wěn)、健康發(fā)展。但是由于相機抉擇固有的過于靈活等弊端的出現，政府相機抉擇時的權力往往游離于監(jiān)管體制之外，引發(fā)權力尋租現象，因此相機抉擇的法制化顯得尤為必要。尤其是對于近年來興起的互聯網金融領域的監(jiān)管，政府的相機抉擇權力更需要在法律的約束之下行使。

關鍵詞相機抉擇 宏觀調控 法律化 法律規(guī)則

一、引言

自中國2001年加入WTO以來，我國經濟連續(xù)高位運行，工業(yè)產業(yè)結構調整步伐加快，新興產業(yè)層出不窮，居民、企業(yè)、財政收入不斷增長，人民生活水平進一步得到提升。但是與此同時，中國經濟市場“亂象”頻生，例如經濟增長過快、通脹壓力較大、投資反彈壓力仍然存在、外貿順差過大、外匯儲備不斷增加、消費拉動經濟增長的作用有待提高、流動性過剩，等等。這就迫使政府及時履行宏觀調控職能，采取措施穩(wěn)定當前經濟形勢的波動。

針對政府在對國民經濟進行宏觀調控的過程中，是應當按照“規(guī)則”行事還是依照“相機抉擇”做出決策這個問題，學界以及實務界都進行了激烈的討論。在各國的實踐中，一般都采取了以規(guī)則為主，輔之以相機抉擇的政策模式，摒棄了單一的規(guī)則或相機抉擇模式，因混合政策模式更具有靈活性，能夠應對經濟形勢的周期性變化。在當前的政府宏觀調控過程中，相機抉擇的重要地位仍舊值得引發(fā)人們深入思考，對其靈活性政府如果運用得當，將會成為沖破我國當前經濟運行“瓶頸期”的重要潤滑劑。

本文將從“相機抉擇”制度的理論基礎出發(fā)，分析其產生原因，進而闡述政府宏觀調控相機抉擇法制化的必要性，其中將會主要探究相機抉擇法制化后對我國互聯網金融行業(yè)監(jiān)管所產生的影響，最后筆者將對究竟應當如何將相機抉擇法制化給出自己的設想。

二、相機抉擇的理論基礎

（一）‘湘機抉擇”的含義

“相機抉擇”也稱為“斟酌使用”，指政府要根據經濟運行的階段特征以及政策效果來相機抉擇使用宏觀經濟政策。相機抉擇是國家宏觀調控的重要政策，其最大的理論意義在于其靈活性，是政府權力的體現，使政府能夠針對經濟運行中增出不窮的狀況采取靈活的應對方式，對國民經濟發(fā)展進行有效的干預和調控。政府主要通過以下兩種方式進行相機抉擇：財政政策、貨幣政策，這兩種政策又可分為擴張性和緊縮性兩個方面。當經濟過熱，出現通貨膨脹、物價上漲等情形時，政府會采取緊縮性政策，限制市場上貨幣的流通速度；當經濟衰退，市場上的貨幣流通量減少時，政府通常會采取增加政府投資等擴張性政策，以熨平經濟的過分波動，保障人民生活。

（二）“相機抉擇”的理論來源

凱恩斯的國家干預理論是相機抉擇的源頭。凱恩斯認為與“相機抉擇”相對應的概念是“規(guī)則”，指的是政府在對經濟形勢進行深入的研究過后，預先確定的經濟市場操作程序，并且在一定期間內保持此程序的穩(wěn)定性。而經濟市場上的產品產出和就業(yè)的短期波動主要是由社會總需求的變動而引起的，在這種情形下，政府已經制定好的“規(guī)則”并不能適應社會現實的變化，此時政府應當立足當前經濟形勢進行相機抉擇，控制總需求以避免產出的連續(xù)波動，化解金融風險，維持資本主義世界的經濟環(huán)境，緩和社會矛盾。

凱恩斯主義分析范式由此形成，當時西方世界主要運用這個理論解釋宏觀經濟的波動樣態(tài)，西方政府也將此作為指導其進行宏觀經濟調控的準則。隨著20世紀30年代凱恩斯革命的興起和對西方戰(zhàn)后宏觀經濟管理的成功指導，凱恩斯主義成為了相機抉擇的主要支持力量。

20世紀70年代后期，世界各國開始著手恢復被戰(zhàn)爭破壞的經濟。在凱恩斯理論的支持下，西方資本主義世界的經濟逐漸發(fā)展起來。但是隨著經濟的發(fā)展卻出現了通貨膨脹和失業(yè)并存的現象，給資本主義世界帶來了巨大恐慌，學者們也開始懷疑這個理論的正確性。

此時，基德蘭德和普雷斯科特站出來對凱恩斯的理論進行了反擊。他們認為：政府制定的規(guī)則相當于其對公眾、社會以及整個經濟市場的承諾，受到獨有的時間一致性問題的約束，不可以隨時按照政府的決策肆意改變。即便是一個理性的政府，基于為民眾謀福利的角度對規(guī)則進行改變，也是不可接受的。這就是“時間一致性”理論。他們主張對于民眾來說，政府的承諾是其合理安排生活的依據。民眾需要大量的時間適應政府改變后的規(guī)則，一旦政府不受約束的肆意改變制定好的規(guī)則，民眾將無法預測自己行為的正確性。與此同時，政府的權威形象、與民眾之間的信任程度也會蕩然無存。

從當前社會的經濟現狀來看，像凱恩斯一樣僅主張相機抉擇或同基德蘭德和普雷斯科一樣僅主張“時間一致性”理論，都無法長遠上促進國家經濟穩(wěn)定發(fā)展。一個理性且有遠見的政府，一般首先會制定出經濟運行的宏觀規(guī)則，并劃定該規(guī)則具體的實施時間，這樣一來當經濟形勢改變需要政府改變政策，政府可以相機抉擇有針對性的采取解決問題的最優(yōu)措施。原因在于政府無法完全掌握造成市場變動的所有因素，只能依據當前擁有的所有數據，制定出一個面向未來的最優(yōu)的計劃。但是即使決策的同時政府已經考慮到所有的相關因素，這個決策在日后看來也已經不會是最優(yōu)的選擇。此時面對經濟形勢的快速變化，政府采取相機抉擇的方式更能夠適應經濟市場環(huán)境，抵御經濟市場的變化給社會、居民生活帶來的震蕩，緩解社會矛盾，促進國民經濟平穩(wěn)運行。

三、相機抉擇產生原因

（一）經濟運行的不確定性

經濟運行中的不確定性是相機抉擇產生的主要原因。經濟社會是一個復雜的社會，由生產、銷售、中轉等要素組成，每個要素在經濟運行過程中都有可能發(fā)生各種形式的變化，變化導致的不確定性使得經濟呈現周期性波動，也使得國民經濟處在復雜多變的動態(tài)系統(tǒng)中。這種動態(tài)系統(tǒng)主要表現為社會總供給和總需求的不斷變化、各種經濟指標難以預測的起伏漲落，以及全國乃至世界性經濟危機的潛在威脅等。

經濟發(fā)展的不確定性，是價值規(guī)律的體現。但是這種不確定性帶來的物價變動等現象一方面會給公民生活帶來困難，使公民的家庭消費結構發(fā)生改變；另一方面，會使公民對國家的經濟政策產生懷疑，給政府的權威地位帶來威脅，為國家的經濟安全帶來隱患。因此針對經濟形勢的不斷變化，學者逐漸主張政府應當采用開放的態(tài)度處理經濟市場中出現的問題，針對市場亂象有針對性的采取政策，相機抉擇則是保持政府宏觀調控靈活性的最好方式。

（二）經濟下行態(tài)勢

我國的經濟下行的態(tài)勢證明之前采取的經濟政策已經不適應當前的經濟發(fā)展需要，因此政府需要相機抉擇對貨幣政策和財政政策進行調整以遏制經濟下行。2016年2月，中國制造業(yè)采購經理指數（PMI）為49.0%，降至一年來的最低點，微觀下行壓力很大；企業(yè)債券規(guī)模達到14.98億元，同比增速25.3%，債務壓力持續(xù)增大。在此背景下，政府放寬限制、采取寬松的貨幣政策利于增加市場上的貨幣流通速度，緩解中小企業(yè)融資壓力，遏制經濟下行。

（三）市場健康發(fā)展的需要

經濟市場主體的投資規(guī)模會隨經濟形勢的好壞而發(fā)生變化。經濟形勢好、產業(yè)前景廣闊，投資主體自然愿意投入更多資金，這一舉動也會促進市場上資金的流動，相關產業(yè)結構也會隨之進行調整；而在經濟下行、產業(yè)落后轉型升級失敗的情形下，投資主體會減少投入市場的資金，甚至會撤回之前投入的資金，這就使得市場上的資金流通減少，市場活力衰退。投資者的這種行為會帶來經濟的膨脹或者緊縮，此時允許政府相機抉擇對當前經濟發(fā)展狀況進行協(xié)調，有利于維持整個市場的可持續(xù)運行，保障就業(yè)，維護廣大人民的利益。

四、相機抉擇法制化的必要性

政府的相機抉擇行為具有靈活性，經常使政府的行為游離于國家監(jiān)管體制之外，因此應當將該抉擇行為納入法律范疇進行約束。政府在宏觀調控中的相機抉擇行為會影響到整個國家的穩(wěn)定繁榮，因此為了抑制有關職能部門行政權力的膨脹，防止權力濫用現象的出現，有必要運用法律手段對相機抉擇行為進行約束。

（一）法律規(guī)則的約束性

“規(guī)則”具有確定性。在法律約束下的規(guī)則不僅具有法律效力，更是人們行為的準則。將相機抉擇納入法制化范疇，實質上是利用法律的強制性要求政府嚴格按照法律規(guī)定規(guī)范自己的抉擇行為，在職責范圍內行事。這樣可以避免出現未經科學論證“拍腦袋”式的決定，約束調控部門的權力，減少其權力尋租的可能性，保證經過“抉擇”之后能夠形成一個規(guī)范與確定的經濟調控方案。。對于提升政府權威、維系政府與公民之間的信任關系、提升公民對政府決策的滿意度，具有重要的規(guī)范意義。

（二）政府財政的透明性

政府權力受到約束對于保證政府財政的透明性同樣意義重大。法制化后的相機抉擇使得政府在行使權力時不能肆意妄為，而是必要按照權力清單行事，主動受法律約束，實現財政透明。財政的透明會使得廣大金融消費者了解政府的治理狀況，利于提升公眾對政府的信任度，緩解社會矛盾。

（三）互聯網金融監(jiān)管的有效性

互聯網技術的進步帶來了互聯網金融領域的繁榮。互聯網金融是近年來發(fā)展起來的新興領域，其并不是互聯網與金融的簡單結合，而是傳統(tǒng)金融機構利用現代互聯網與信息通信技術，對支付、資金融通及投資等進行金融服務的新模式。相較于傳統(tǒng)金融行業(yè)，新興的互聯網金融領域更加適應大數據時代的消費需求。操作的便捷化節(jié)省了消費者前往實體店的時間，使其能夠方便的通過平臺操作找到心儀的產品；對于國家來說，互聯網金融的出現為國家的經濟發(fā)展創(chuàng)造了新的收益增長點，利于經濟的繁榮發(fā)展，其廣泛的市場覆蓋率也能夠對傳統(tǒng)金融服務的盲區(qū)進行填補，縮小地區(qū)差異。

互聯網金融發(fā)展帶來一系列市場亂象，政府需要相機抉擇有針對性的進行監(jiān)管，此時將相機抉擇納入法制化范疇利于互聯網金融領域監(jiān)管主體及其職責的明確化?；ヂ摼W金融涉及領域眾多，雖然我國近年來發(fā)布一系列監(jiān)管政策，但是仍沒有明確的立法對這一領域進行規(guī)制，當前監(jiān)管機構主體不明確、權責不明現象仍十分突出。對于政府來說，法制化的相機抉擇會明確監(jiān)管主體及其職責，使各部門之間分工明確，防止互相推諉現象的出現。

在經營者利益方面，政府相機抉擇的法制化會加強對其的保護?；ヂ摼W金融的發(fā)展在提升交易的效率的同時，也加快了市場上貨幣的流通速度，導致通貨膨脹。此時中國人民銀行如果不要求經營者將在途資金存入銀行，所引起的貨幣運動將在其監(jiān)控之外。這種情況下的政府相機抉擇行為若沒有法律規(guī)則進行約束，一方面可能會存在個別宏觀調控職能部門為了自己的經濟利益而犧牲金融領域經營者利益的現象，另一方面也可能會存在政府的不作為，刻意降低行政效率，濫用權力損害金融領域經營者的合法利益。

在金融消費者利益方面，政府相機抉擇的法制化成為其維權的工具。金融消費者保護的背景是消費者主權理論以及信息不對稱下互聯網金融機構對消費者權益的侵害，由于互聯網金融領域的消費者無法直接接觸商品，對商品信息沒有深入的掌握，因此在交易中經常處于劣勢地位。若沒有法律規(guī)則對相機抉擇進行約束，不僅政府的權力無法受到限制，更重要的是政府權力的濫用、對經濟利益的追求會使得金融消費者信息泄露等現象更為嚴重。

由此可見，政府相機抉擇的法制化確有必要。

五、相機抉擇法制化的具體措施

（一）制定宏觀調控基本法

相機抉擇是政府對宏觀經濟進行調控的主要方式。政府在宏觀調控過程中的行為，受宏觀調控法的直接約束。因此為了避免相機抉擇權力的濫用，制定宏觀調控基本法確有必要。

宏觀調控法是一系列法律的總稱，主要是調整宏觀調控中涉及的經濟關系，例如稅法、金融法等。我國當前在宏觀調控法的立法領域存在缺失，沒有一部完整的宏觀調控基本法。通過制定《宏觀調控基本法》，可以設立關于宏觀調控的基本規(guī)則，為相機抉擇行為提供指引，構建宏觀調控體系，順應我國經濟體制改革浪潮?！逗暧^調控基本法》體系下的各單項法律法規(guī)也能夠以此為參照，細化涉及相機抉擇的法律規(guī)定，約束政府權力，消除整個宏觀調控體系內的各項法律法規(guī)之間的沖突。

（二）明確抉擇主體以及職責

通過法律明確相機抉擇的主體，是一種對政府職能部門的權力進行分配的行為。能夠相機抉擇的主體應當嚴格依照法律規(guī)定行使職權、接受公民監(jiān)督，不能在部門之間互相推諉。在相機抉擇法制化的同時，應當指出哪些問題是需要進行相機抉擇的“過程性管理”問題，哪些是無需進行抉擇的“秩序性管理”問題。對于需要政府進行抉擇的“過程性管理”問題，政府職能部門應當嚴格執(zhí)行法律規(guī)則的內容，規(guī)范自身的抉擇行為，為國民經濟的發(fā)展助力。

（三）建立嚴格的抉擇程序

抉擇程序建立的實質是對抉擇主體權力的約束。在宏觀調控過程中，只有政府的調控部門嚴格按照法律規(guī)定的程序行使權力，不肆意超越法律明文規(guī)定的抉擇主體權限范圍，才能夠真正實現宏觀調控的政策效果。嚴格依照程序辦事不僅是對政府自我約束能力的考驗，更是對公眾利益保護的需要。行政權力的“膨脹性”這一特征往往會使政府在決策過程中遺忘其服務職能，導致對行政權力的濫用，進而損害人民的權利，阻礙經濟市場的健康發(fā)展。因此通過程序約束政府相機抉擇確有必要。

（四）確立抉擇后的救濟措施

在明確了相機抉擇的主體、職能以及程序之后，我們會得到一個抉擇的結果。如果抉擇的結果正確、符合當前經濟發(fā)展的趨勢，則其將會為整個國家的經濟帶來巨大收益；但是若抉擇的結果出現錯誤，其將會為國民經濟的發(fā)展帶來難以預料的阻礙。

法律具有國家強制性，能夠嚴格規(guī)范抉擇主體按照法律規(guī)則行事，一旦違反抉擇主體將承擔責任。通過法律確立抉擇的事后救濟，例如設立專門機構對政府職能部門抉擇的全過程進行監(jiān)督，一旦發(fā)現違規(guī)情況可以及時對違規(guī)部門進行處理，這樣一方面對政府抉擇錯誤的情形提供了有效的救濟方式，另一方面也為公眾提供了監(jiān)督政府相機抉擇行為的機會，公眾可以要求政府對自己的抉擇行為負責。

六、結語

相機抉擇是政府進行宏觀調控的基本方式。尤其在互聯網金融監(jiān)管方面，我國立足本國國情，高度重視加強金融監(jiān)管，注重問題導向，及時進行相機抉擇，例如設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會。但是由于相機抉擇的無約束性，使得政府在相機抉擇時擁有較大的“自由裁量權”，導致其權力的擴張與濫用，危害了國民經濟的平穩(wěn)運行。而法律是國家強制性的體現，具有穩(wěn)定性，能夠對政府的相機抉擇行為進行約束，促使政府依法辦事，主動發(fā)揮政府職能維護國民經濟的健康發(fā)展。

由此筆者認為，將相機抉擇法制化是保證國民經濟穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇。