對(duì)扶貧資金截留貪污的犯罪行為規(guī)制

摘 要 國(guó)家在扶貧領(lǐng)域一直都非常注重對(duì)貧困人口的資金支持，為了保障貧困人口生活，國(guó)家在扶貧政策上先后制定了低保、社會(huì)救助、精準(zhǔn)扶貧等各項(xiàng)政策措施。由于涉及資金，扶貧資金在層層下發(fā)過(guò)程中總是無(wú)法避免被截留問(wèn)題，雖然立法和扶貧資金管理規(guī)定都嚴(yán)厲禁止截留扶貧資金行為，但實(shí)踐中仍有發(fā)生，有的還構(gòu)成貪污犯罪，對(duì)因扶貧資金截留貪污的犯罪行為進(jìn)行規(guī)制的依據(jù)是什么以及如何進(jìn)行規(guī)制都是值得探討的，本文中對(duì)扶貧資金截留貪污犯罪進(jìn)行概述基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)扶貧資金貪污犯罪現(xiàn)狀以及立法現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，重點(diǎn)對(duì)如何進(jìn)行法律規(guī)制展開(kāi)了分析，旨在通過(guò)本文研究引起對(duì)扶貧資金截留貪污犯罪的重視，對(duì)扶貧資金截留貪污犯罪加強(qiáng)刑法規(guī)制。

關(guān)鍵詞 扶貧資金 貪污犯罪 刑法規(guī)制

作者簡(jiǎn)介：高林雪，中央民族大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D924.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.030

一、 扶貧資金截留貪污犯罪概述

（一）貪污犯罪概念及構(gòu)成要件

我國(guó)《刑法》第三百八十二條規(guī)定了貪污罪，是指國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財(cái)物的行為。貪污罪是社會(huì)危害性很大的一類犯罪，其構(gòu)成要件主要包括：犯罪客體，本罪的犯罪客體是公共財(cái)物所有權(quán)和國(guó)家機(jī)關(guān)正常活動(dòng)以及職務(wù)廉潔性；客觀方面，貪污罪的客觀方面表現(xiàn)為利用職務(wù)之便，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財(cái)物的行為；主體，貪污罪主體概指國(guó)家工作人員或者受委托管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的人員；主觀方面，貪污罪的主觀方面必須是直接故意，并且具有非法占有公共財(cái)物的目的。

（二）扶貧資金截留貪污犯罪產(chǎn)生的背景

精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)目前重要的創(chuàng)新型扶貧理念，當(dāng)前全國(guó)各地都進(jìn)入到精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)階段，國(guó)家在精準(zhǔn)扶貧方面也投入了大量的扶貧資金，包括用于解決貧困人口生活、為貧困人口脫貧創(chuàng)設(shè)項(xiàng)目等。精準(zhǔn)扶貧以來(lái)為真正解決貧困問(wèn)題發(fā)揮了重要作用，扶貧資金與其他扶貧措施相互配合更是形成了全方面多層次的扶貧體系。但扶貧資金在落實(shí)過(guò)程中也出現(xiàn)了一些被截留的問(wèn)題，尤其是在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村街，扶貧資金被截留問(wèn)題突出，有的甚至構(gòu)成貪污犯罪，不但影響惡劣更觸及刑法，本文也主要以精準(zhǔn)扶貧為背景對(duì)扶貧資金截留的貪污犯罪進(jìn)行刑法規(guī)制的探討。

二、我國(guó)當(dāng)前扶貧資金截留問(wèn)題的現(xiàn)狀與規(guī)制必要性

（一）我國(guó)當(dāng)前扶貧資金截留貪污的現(xiàn)狀

1.扶貧資金截留主體基層化。當(dāng)前扶貧資金截留貪污問(wèn)題主要發(fā)生在廣大基層，具體包括縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)，截留扶貧資金的主體也從縣級(jí)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村級(jí)干部，這三級(jí)主體對(duì)扶貧資金層層截留，嚴(yán)重影響了扶貧效果，同時(shí)也容易產(chǎn)生不良社會(huì)影響。村級(jí)是作為扶貧資金最后把關(guān)一層，在扶貧資金落實(shí)結(jié)果上更容易引起貧困戶以及社會(huì)的關(guān)注，根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，扶貧資金截留貪污案件在這三類主體中發(fā)生的總量中也是以村級(jí)干部居多，因此當(dāng)前我們對(duì)扶貧資金截留貪污的犯罪也應(yīng)當(dāng)以基層農(nóng)村干部為主體進(jìn)行規(guī)制。

此外，雖然縣級(jí)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到村級(jí)干部三類主體之間很少涉及共同截留扶貧資金問(wèn)題，但是在同一層級(jí)的主體中卻容易形成集體性貪污，例如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中間，多人共同參與截留扶貧資金構(gòu)成貪污罪共犯，村級(jí)干部之間更是容易產(chǎn)生所謂的集體決定截留扶貧資金形成貪污罪共犯。

2.截留扶貧資金手段方式多樣且具有隱蔽性。截留扶貧資金的手段方式在基層有著多樣化特點(diǎn)，扶貧資金被截留后大部分都是被私自瓜分了，但是不同層級(jí)的截留主體所使用的截留手段卻不同。以農(nóng)村干部截留扶貧資金來(lái)說(shuō)，手段包括虛列村內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目、在原有工程中增報(bào)工程量來(lái)向上級(jí)申請(qǐng)項(xiàng)目扶貧資金并截留在個(gè)人手中；用村內(nèi)貧困戶名義申請(qǐng)扶貧資金，但截留在個(gè)人手中；對(duì)有關(guān)具有集體性的扶貧資金根據(jù)所掌握的發(fā)放權(quán)進(jìn)行部分截留等各種手段。

基層主體截留扶貧資金還具有隱蔽性，例如上文所述手段中虛報(bào)項(xiàng)目、虛報(bào)貧困戶等方式，就是將扶貧資金隱蔽在了其他正當(dāng)名義下。還有的是以維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)等名義虛報(bào)的扶貧資金，獲得資金后但不使用直接被截留瓜分，也具有一定隱蔽性。

3.截留扶貧資金數(shù)額總量大

我國(guó)當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展，通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別已經(jīng)落實(shí)到每家每戶，在精準(zhǔn)扶貧整體思路下各項(xiàng)扶貧措施、各類扶貧資金也大規(guī)模流向貧困地區(qū)貧困戶。但是由于各方面原因，資金管理在一些地方有時(shí)不到位，這也使得一些基層干部有機(jī)可乘，雖然整體來(lái)說(shuō)截留扶貧資金并沒(méi)有大規(guī)模爆發(fā)，但是由于在全國(guó)大范圍統(tǒng)計(jì)，被截留的扶貧資金總量還是非常大的，近一年來(lái)此類貪污案件數(shù)量也相繼被查處。

4.截留扶貧資金全國(guó)形勢(shì)嚴(yán)峻，且具有區(qū)域性

隨著越來(lái)越多的扶貧項(xiàng)目和資金下?lián)艿交鶎?，?dāng)前發(fā)生在這一領(lǐng)域的腐敗風(fēng)險(xiǎn)正在上升。近期在許多地區(qū)都出現(xiàn)了一些地方基層干部、特別是村組干部在扶貧領(lǐng)域截留資金的案件，該問(wèn)題已經(jīng)引起國(guó)家和社會(huì)的關(guān)注，各地在脫貧攻堅(jiān)工作中也開(kāi)始強(qiáng)調(diào)嚴(yán)懲扶貧資金截留貪污等犯罪行為。根據(jù)當(dāng)前已經(jīng)發(fā)生的截留扶貧資金貪污犯罪案件發(fā)生情況，具有一定區(qū)域性，在西部少數(shù)民族地區(qū)較為集中，包括云、貴、川、藏等地區(qū)。

（二）對(duì)扶貧資金截留貪污的犯罪行為規(guī)制的必要性

從國(guó)家角度，厲行精準(zhǔn)扶貧目的就在于消除貧困，如果任由扶貧資金被截留勢(shì)必會(huì)影響扶貧工作開(kāi)展以及扶貧任務(wù)完成。從貧困戶角度，享受?chē)?guó)家對(duì)其進(jìn)行的扶貧資金補(bǔ)貼與支持是其權(quán)利內(nèi)容，本應(yīng)落實(shí)到貧困戶手中的扶貧資金被截留，也是對(duì)貧困戶權(quán)益的損害。從法律角度，截留扶貧資金是貪污犯罪行為，因此無(wú)論從任何一個(gè)方面都應(yīng)當(dāng)對(duì)扶貧資金截留的貪污犯罪行為進(jìn)行規(guī)制。尤其是當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展的精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)階段，對(duì)扶貧資金截留貪污犯罪規(guī)制的必要性更加突出，在扶貧工作中不但要保證扶貧資金真正用于貧困戶脫貧，還要做好廉潔扶貧和陽(yáng)光扶貧，對(duì)扶貧資金截留的貪污犯罪必須進(jìn)行嚴(yán)肅的刑法規(guī)制。

三、對(duì)扶貧資金截留貪污的犯罪行為規(guī)制

（一）立法依據(jù)

我國(guó)《刑法》第三百八十二條對(duì)貪污罪進(jìn)行了明確規(guī)定，同時(shí)在第二款中規(guī)定了對(duì)包括與國(guó)家工作人員和受委托管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的人員勾結(jié)，伙同貪污的，以共犯論處。《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九十三條第二款的解釋》“村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三第二款規(guī)定的‘其他依照法律從事公務(wù)的人員：（一）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理”。

（二）檢察機(jī)關(guān)對(duì)扶貧資金截留貪污犯罪的偵查控訴

結(jié)合刑法的上述規(guī)定，扶貧資金截留按照我國(guó)現(xiàn)行刑法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)以貪污罪論處。按照我國(guó)刑事法律規(guī)定，對(duì)貪污罪應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查和提起公訴，根據(jù)立法劃定的權(quán)限，對(duì)扶貧資金截留貪污犯罪的規(guī)制也必須以檢察機(jī)關(guān)為引領(lǐng)，按照法定程序運(yùn)用多種偵查手段開(kāi)展偵查。

1.檢察機(jī)關(guān)控訴申訴部門(mén)要對(duì)有關(guān)群眾舉報(bào)截留扶貧資金的貪污行為予以重視，結(jié)合舉報(bào)線索進(jìn)行及時(shí)偵查，包括對(duì)當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)上的一些舉報(bào)線索也應(yīng)當(dāng)甄別和處理，讓扶貧資金截留貪污犯罪無(wú)處可逃。

2.檢察機(jī)關(guān)案件管理部門(mén)對(duì)扶貧資金截留貪污案件從程序上進(jìn)行把控，尤其是有關(guān)辦案時(shí)間、辦案流程，因?yàn)榉鲐氋Y金截留大多發(fā)生在農(nóng)村，還是貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)，因此案件偵查會(huì)受到距離和其他條件方面限制，但是必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)偵查完畢。

3.扶貧資金截留的貪污案件最核心也是最困難的就是偵查環(huán)節(jié)。按照我國(guó)目前檢察機(jī)關(guān)職能劃分，此類案件偵查需由反貪賄賂部門(mén)進(jìn)行偵查，要圍繞案件定性、證據(jù)合法性、程序合法性等進(jìn)行偵查。具體偵查過(guò)程中要求偵查辦案人員處理好與貧困戶溝通，做通其工作，對(duì)有關(guān)基層村干部截留扶貧資金的方式不但要進(jìn)行有關(guān)資金流向查詢，還要運(yùn)用技術(shù)手段偵查實(shí)際真實(shí)情況。偵查中還要注意，對(duì)扶貧資金截留的貪污犯罪往往具有集體性，因此偵查過(guò)程中要根據(jù)線索、證據(jù)指向挖掘共犯是否存在。

4.按照法定職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)還是貪污案件的控訴部門(mén)，承擔(dān)著審查起訴職能，在審查起訴中要對(duì)案件性質(zhì)、有關(guān)證據(jù)合法性、程序合法性進(jìn)行全面審查，對(duì)符合起訴條件的依法提起公訴，對(duì)存在瑕疵的要退回偵查部門(mén)補(bǔ)充偵查。

（三）關(guān)于扶貧資金截留貪污犯罪的司法認(rèn)定

第一，對(duì)扶貧資金截留的貪污犯罪犯罪對(duì)象的認(rèn)定，犯罪對(duì)象是國(guó)家的各類扶貧資金當(dāng)然也包括扶貧物資，但是關(guān)于扶貧資金的范圍要結(jié)合國(guó)家扶貧政策、各地地方扶貧政策下的扶貧項(xiàng)目與扶貧資金。

第二，對(duì)扶貧資金截留的行為方式的認(rèn)定，行為方式是截留，但是需要對(duì)兩方面進(jìn)行認(rèn)定，一是是否利用了職務(wù)之便，這是貪污犯罪認(rèn)定的必要條件，二是截留資金采用的是非法占有的手段。具體截留方式則要結(jié)合實(shí)際確定是否符合上文所述截留的手段方式以及是否將截留扶貧資金私自瓜分。

第三，對(duì)扶貧資金截留的貪污犯罪主體的認(rèn)定，上文已經(jīng)從三級(jí)主體方面進(jìn)行分析，在認(rèn)定中也可以從這一主體范圍進(jìn)行分析認(rèn)定，除了這三級(jí)，上級(jí)黨政機(jī)關(guān)與政協(xié)工作人員也有可能參與到扶貧資金截留中，當(dāng)然在村級(jí)干部方面還可以拓展到村民小組長(zhǎng)，因?yàn)樵趯?shí)踐中常常作為共犯參與到村干部中截留扶貧資金并私自瓜分。

第四，對(duì)扶貧資金截留的貪污犯罪主觀方面的認(rèn)定，主觀方面故意在認(rèn)定中除了犯罪嫌疑人供述很難獲得直接有效證據(jù)，因此對(duì)其主觀方面的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)查考其非法占有的目的，因?yàn)榉欠梢酝ㄟ^(guò)其行為表現(xiàn)出來(lái)，可以據(jù)此推斷其主觀上具有非法占有的目的，只有這樣才能做到定罪的主客觀相統(tǒng)一。

（四）關(guān)于扶貧資金截留貪污犯罪的刑罰處罰

我國(guó)對(duì)貪污罪的刑罰處罰有著明確的量刑標(biāo)準(zhǔn)，刑法第三百八十三條規(guī)定了個(gè)人貪污在10萬(wàn)元以上的，處10年以上有期徒刑或無(wú)期徒刑，可以并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處死刑，并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。個(gè)人貪污在5萬(wàn)元以上不滿10萬(wàn)元的，處5年以上有有期徒刑，可以并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)，情節(jié)特別嚴(yán)重的，處無(wú)期徒刑，并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)。個(gè)人貪污在5千元以上不滿5萬(wàn)元的，處1年以上7年以下有期徒刑，情節(jié)嚴(yán)重的，處7年以上10年以下有期徒刑。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)近年來(lái)嚴(yán)厲打擊貪污犯罪取得了實(shí)質(zhì)性成果，但在廣大基層地區(qū)貪污犯罪仍然處于高發(fā)態(tài)勢(shì)，尤其是扶貧工作全面開(kāi)展中扶貧資金被截留的貪污犯罪逐漸有多發(fā)之勢(shì)。對(duì)此我們應(yīng)當(dāng)以立法為依據(jù)，積極發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)貪污犯罪的偵查起訴職能，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)扶貧資金截留貪污犯罪行為的刑事法律規(guī)制，以法律之權(quán)威性起到對(duì)扶貧工作的保障支持。

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