專門委員會的設(shè)置和優(yōu)化

滕修福 王曉

黨的十九大報(bào)告就縣級以上各級人大專門委員會的設(shè)置和優(yōu)化，進(jìn)行了特別強(qiáng)調(diào)：“完善人大專門委員會設(shè)置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)?！蹦敲?，縣級以上地方各級人大如何貫徹落實(shí)好黨的十九大精神，完善人大專門委員會設(shè)置，優(yōu)化人大專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)呢？就此，筆者縱觀地方各級人大專門委員會的設(shè)置現(xiàn)狀，結(jié)合中央文件和地方組織法等相關(guān)法律之規(guī)定，談一管之見。

從黨的十八大到十九大，黨中央持續(xù)不斷對人大專門委員會的設(shè)置和優(yōu)化提出新要求。2012年11月8日召開的黨的十八大，胡錦濤在黨的十八大報(bào)告中首次強(qiáng)調(diào)要優(yōu)化人大專門委員會的知識和年齡結(jié)構(gòu)，明確要“健全國家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會、專委會組成人員知識和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力”。2014年12月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，明確了全國人大專門委員會參與主導(dǎo)立法的相關(guān)制度，即：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。建立由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度。增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。”2015年6月22日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》提出：“根據(jù)需要，縣級人大可以設(shè)立法制、財(cái)政經(jīng)濟(jì)等專門委員會?！?017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)：“完善人大專門委員會設(shè)置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)?！庇纱丝梢姡O(shè)立和完善各級人大專門委員會，尤其是在縣一級設(shè)立人大專門委員會，對于貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想，加強(qiáng)人民當(dāng)家作主制度保障，健全和完善縣級以上各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度建設(shè)，尤為重要。

關(guān)于縣級以上地方各級人大專門委員會的設(shè)置，憲法和地方組織法幾經(jīng)修正完善。關(guān)于全國人大專門委員會的設(shè)置，“五四憲法”一開始就有明確：“全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法案委員會、預(yù)算委員會、代表資格審查委員會和其他需要設(shè)立的委員會。民族委員會和法案委員會，在全國人民代表大會閉會期間，受全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)”（第三十四條之規(guī)定）。到文革后期制定的“七五憲法”關(guān)于全國人大設(shè)立專門委員會的規(guī)定，遺憾被刪除。改革開放之初制定的“七八憲法”恢復(fù)了全國人大設(shè)立專門委員會的規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會可以根據(jù)需要設(shè)立若干專門委員會”（第二十七條之規(guī)定），但是比較籠統(tǒng)?，F(xiàn)行“八二憲法”對全國人大設(shè)立專門委員會的規(guī)定有了進(jìn)一步明確：“全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會”（第七十條之規(guī)定），該條款一直沿用至今。關(guān)于地方各級人大專門委員會的設(shè)置，1979年地方組織法制定之初，只明確在人代會期間可以臨時(shí)設(shè)立委員會：“地方各級人民代表大會舉行會議的時(shí)候，可以設(shè)立代表資格審查委員會、議案審查委員會和其他需要設(shè)立的委員會，在主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”（第十三條之規(guī)定）。1982年地方組織法第一次修正時(shí)，仍未明確地方各級人大設(shè)立專門委員會。直到1986年地方組織法進(jìn)行第二次修正時(shí)，才明確：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制（政法）委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會等專門委員會”（第二十五條之規(guī)定）。2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議通過了對地方組織法的第五次修正，增加規(guī)定：“縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設(shè)法制委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會等專門委員會”（地方組織法第三十條之規(guī)定）。至此，將地方人大設(shè)立專門委員會由設(shè)區(qū)的市（自治州）級以上延伸到了縣一級。

綜上所述，對縣級以上各級人大專門委員會的設(shè)置完善和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，筆者認(rèn)為，應(yīng)依法在“等”字上有所突破，在“專”字上尋求優(yōu)化。具體來說，應(yīng)把握好以下原則。

（一）完善人大專門委員會的設(shè)置，既要做到依法而設(shè)，也要依法務(wù)實(shí)突破。所謂依法而設(shè)，就是要按照相關(guān)法律條款所列舉的，在全國人大要設(shè)立“民族委員會、法律委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會”（憲法第七十條之規(guī)定）；在設(shè)區(qū)的市（自治州）級以上地方各級人大要設(shè)立“法制委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會”，在縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）一級人大要設(shè)立“法制委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會”（地方組織法第三十條之規(guī)定）。所謂務(wù)實(shí)突破，就是不拘泥于相關(guān)法律條款所列舉，依據(jù)本級人大及其常委會行使職權(quán)的需要，依法用活“可以設(shè)立……等專門委員會”的法理，設(shè)立相應(yīng)的專門委員會。如：全國人大根據(jù)需要還設(shè)立了“內(nèi)務(wù)司法委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會”等專門委員會；一些地方人大參照全國人大的設(shè)立和需要，也突破地方組織法相關(guān)條款的列舉，在法制、財(cái)經(jīng)、教科文衛(wèi)之外，也設(shè)立多個(gè)專門委員會。以安徽省為例，還設(shè)立了“內(nèi)務(wù)司法委員會、人事代表選舉委員會、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境與資源保護(hù)委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、民族宗教僑務(wù)外事委員會”等專門委員會。

筆者認(rèn)為，地方人大尤其是市、縣兩級人大更應(yīng)務(wù)實(shí)創(chuàng)新依法設(shè)立相關(guān)專門委員會。一是對應(yīng)上級人大設(shè)立相應(yīng)專門委員會，便于上下聯(lián)動開展工作。如全國人大設(shè)立的相關(guān)專門委員會，省一級人大可以相應(yīng)設(shè)立，省一級人大設(shè)立的專門委員會，設(shè)區(qū)的市一級人大也可以相應(yīng)設(shè)立，設(shè)區(qū)的市一級人大設(shè)立的專門委員會，縣一級人大也可以相應(yīng)設(shè)立。二是突出重點(diǎn)設(shè)立相關(guān)專門委員會，以強(qiáng)化本級人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)的重點(diǎn)工作。如2012年11月黨的十八報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)”，要“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。2014年10月黨的十八屆四中全會決定也特別強(qiáng)調(diào)，要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。建立由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度”。一些地方就單獨(dú)設(shè)立了法律委員會、預(yù)算委員會，分別與內(nèi)務(wù)司法委員會、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會分離開來，專門從事立法（修法）、預(yù)決算的審查和監(jiān)督工作。尤其是2015年8月地方組織法第五次修正，賦予設(shè)區(qū)的市一級人大地方立法權(quán)和明確縣一級人大可以設(shè)立專門委員會以后，設(shè)區(qū)的市一級人大相應(yīng)設(shè)立法律委員會，縣一級人大也依法設(shè)立了法制委員會和財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會。三是專門委員會與工作委員會對應(yīng)設(shè)立，實(shí)現(xiàn)本級人大職權(quán)與本級人大常委會職權(quán)及專門委員會相關(guān)職能的鏈接?；诟骷壢舜笤O(shè)立專門委員會的法定情形不同和職數(shù)限制，下一級人大所設(shè)立的專門委員會一般都少于上一級人大，尤其是市、縣兩級人大，特別是縣一級人大過去沒有法定。但為了對應(yīng)上一級人大及其常委會的工作職能，下一級人大常委會一般設(shè)立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)（工作委員會）予以對接。但是，工作機(jī)構(gòu)不能等同于專門機(jī)構(gòu)（專門委員會）。工作委員會只是本級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下的工作機(jī)構(gòu)，無法定職能。地方組織法第五十三條只規(guī)定：“常委會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)?！倍鴮ｉT委員會（由本級人大代表組成）作為本級人大的專門機(jī)構(gòu)，依法不僅受本級人大領(lǐng)導(dǎo)，閉會期間還受本級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，并且依法具有“研究、審議和擬訂有關(guān)議案”和對“本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議”的職能（地方組織法第三十條之規(guī)定）。因此，地方人大在成熟設(shè)立本級人大常委會工作機(jī)構(gòu)的實(shí)踐基礎(chǔ)上，可以依法用活“可以設(shè)立……等專門委員會”的法理，相應(yīng)設(shè)立相關(guān)專門委員會，以實(shí)現(xiàn)上下級人大及其常委會以及本級人大與常委會及專門機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)之間職能的無縫銜接。例如縣一級人大，不僅僅只依據(jù)法定情形，設(shè)立法制和財(cái)政經(jīng)濟(jì)這兩個(gè)專門委員會，還有必要設(shè)置諸如專門的議案審查委員會，也可以單獨(dú)設(shè)置計(jì)劃和預(yù)算審查委員會，獨(dú)立于財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會之外。這樣一來，就無須在每次人代會的預(yù)備會議上都要設(shè)立臨時(shí)的計(jì)劃和預(yù)算審查委員會、議案審查委員會了，由常設(shè)的專門審查委員會來持續(xù)履行相關(guān)職能更為合適。

（二）優(yōu)化人大專門委員會組成人員結(jié)構(gòu)，既要做到專職，也要考慮專業(yè)對口。一是專司其職。首先，要保障和不斷擴(kuò)大人大常委會組成人員專職的比例。2012年11月黨的十八大報(bào)告就強(qiáng)調(diào)要“提高專職委員比例”，2014年10月黨的十八屆四中全會決定就人大主導(dǎo)立法特別強(qiáng)調(diào)要“增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例”。2015年6月22日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》進(jìn)一步明確“優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu)，逐步將專職組成人員比例提高到60%以上”。因此，地方各級人大專職組成人員的比例要確保在60%以上，并逐屆有所提升。有了足夠的人大專職常委會委員，有助于人大專門委員會的專職化。一般情況下，人大專門委員會的正、副主任委員，可以由這些專職常委來擔(dān)任，專司其職。其次，要保障各專門委員會有專職委員。要注重從本級人大常委會各工作、辦事機(jī)構(gòu)和“一府兩院”機(jī)關(guān)選拔專業(yè)人才，推選其為本級人大代表，進(jìn)入人大各專門委員會專司其職。二是專業(yè)對口。人大專門委員會主任委員、副主任委員和委員的人選，依法須在本級人大代表中提名通過。因此，在提名推薦人大代表時(shí)，就要注重相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員當(dāng)選人大代表的比例，以保障人大各專門委員會組成人員有專業(yè)對口的代表人選。人大各專門委員會組成人員，尤其是委員，未必非要全部專職，但盡可能做到專業(yè)對口。三是制度創(chuàng)新?；谌舜蟾鲗ｉT委員會的組成人員，必須是本級人大代表，而我國人大代表不同于西方議會議員，并非專職。因此，要進(jìn)一步優(yōu)化人大專門委員會組成人員的結(jié)構(gòu)，就要與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)相關(guān)制度創(chuàng)新。黨的十八屆四中全會決定就健全人大主導(dǎo)立法工作，明確提出要“依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度”。諸如一些地方聘請專家學(xué)者作為人大各專門委員會或人大常委會各工作委員會的兼職委員，這一彌補(bǔ)人大專門委員會專業(yè)化不足的制度創(chuàng)新，值得倡導(dǎo)。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會）