美國退出伊朗核協(xié)議的動(dòng)因及對(duì)中東局勢(shì)的影響

魏敏

內(nèi)容提要 美國總統(tǒng)特朗普2018年5月8日宣布，美國將退出伊朗核協(xié)議，稱其是一個(gè)“全方位的失敗”，并宣布重啟因伊朗核協(xié)議而豁免的對(duì)伊制裁，旨在削弱伊朗在中東地區(qū)日益上升的影響力，扶持美地區(qū)盟友，以最低代價(jià)維系其對(duì)中東局勢(shì)的主導(dǎo)權(quán)。美國此舉或使伊朗國內(nèi)保守力量上升，重回與美對(duì)抗軌道，并將導(dǎo)致中東局勢(shì)更趨惡化。

關(guān)鍵詞 特朗普政府；伊朗核協(xié)議；中東局勢(shì)

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.07.012

2018年5月8日，美國總統(tǒng)特朗普宣布退出由美國、英國、法國、俄羅斯、中國和德國與伊朗簽署的伊朗核問題《聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱伊朗核協(xié)議），并在過渡期后，重新實(shí)施美國取消的與伊朗核問題有關(guān)的制裁措施。盡管美國的退出未必意味著國際法意義上的伊朗核協(xié)議自然終結(jié)，但特朗普總統(tǒng)隨即發(fā)布了一份《國家安全總統(tǒng)備忘錄（NSPM）》，指示財(cái)政部和其他部門采取必要行動(dòng)落實(shí)其決定。根據(jù)特朗普總統(tǒng)的指導(dǎo)意見，美國財(cái)政部將能源和能源出口相關(guān)的船運(yùn)、港口和銀行業(yè)過渡期設(shè)為180天，其他行業(yè)則為90天，全面制裁將在過渡期結(jié)束后立即恢復(fù)。

伊朗核協(xié)議作為奧巴馬政府的政治遺產(chǎn)，在競(jìng)選總統(tǒng)期間就曾遭受特朗普抨擊，被其認(rèn)為是“最糟糕的協(xié)議”，并揚(yáng)言要“解除與伊朗的災(zāi)難性交易”。在特朗普當(dāng)選后，他本人并沒有輕言退出核協(xié)議。

依據(jù)美國國會(huì)在2015年伊朗核協(xié)議達(dá)成前通過的《伊朗核協(xié)議審查法》，總統(tǒng)必須每隔90天向國會(huì)“認(rèn)可”伊朗履行了協(xié)議承諾，以確保協(xié)議的延續(xù)。特朗普總統(tǒng)曾于2017年4月和7月連續(xù)兩次“認(rèn)可”伊朗履行了協(xié)議承諾。而在10月13日，他正式宣布“不能也不會(huì)做出認(rèn)可”，并“責(zé)成行政部門與國會(huì)合作處理協(xié)議的眾多漏洞，包括對(duì)彈道導(dǎo)彈缺乏限制等內(nèi)容”。2018年1月，特朗普最后一次延長美國對(duì)伊朗核問題的制裁豁免期，并將5月12日定為修改伊朗核協(xié)議的最后期限。但在5月8日，即最后期限三天前，特朗普就迫不及待地對(duì)外界宣布美國退出伊朗核協(xié)議的決定。特朗普政府此次單方面退出伊朗核協(xié)議，不僅再次體現(xiàn)了其將商業(yè)關(guān)系與國際關(guān)系密切關(guān)聯(lián)的交易型外交風(fēng)格，也進(jìn)一步表明美國對(duì)伊朗政策的戰(zhàn)略調(diào)整和轉(zhuǎn)向，勢(shì)必對(duì)中東局勢(shì)帶來更為深刻的影響。

特朗普政府“退群”與伊朗核協(xié)議的存續(xù)

自伊朗核協(xié)議簽署并生效以來，尤其是特朗普總統(tǒng)執(zhí)政后，圍繞伊朗核協(xié)議的執(zhí)行和存續(xù)問題成為國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。2017年10月13日，特朗普拒絕認(rèn)可“伊朗履行了協(xié)議承諾”，并表示如不糾正核協(xié)議中存在的“嚴(yán)重缺陷”，美國政府將退出伊朗核協(xié)議。伊朗對(duì)特朗普的威脅言論給予了針鋒相對(duì)的回應(yīng)，宣稱一旦美國撕毀協(xié)議，伊朗將馬上重啟核計(jì)劃。特朗普政府在伊朗核協(xié)議上的強(qiáng)硬立場(chǎng)遭到國際社會(huì)的普遍質(zhì)疑和反對(duì)。

一、伊朗核協(xié)議的簽署及其法律效力問題

自1980年美伊斷交，美伊關(guān)系一直處于敵對(duì)狀態(tài)。1984年1月19日，美國國務(wù)院將伊朗認(rèn)定為“支持恐怖主義的國家”，隨即對(duì)伊朗展開制裁。長期以來，伊朗核問題一直是美國制裁和打壓伊朗的一把利器，并形成了一整套制裁伊朗和遏制伊朗發(fā)展的法律體系。奧巴馬上臺(tái)后，美國中東政策發(fā)生重大戰(zhàn)略調(diào)整，美國與伊朗的關(guān)系開始緩和。2013年10月，伊朗迫于美國歷史上最嚴(yán)厲的《制裁伊朗法案》的實(shí)施，開始了與伊朗核問題六國的談判，提出了包括時(shí)間表在內(nèi)的解決核問題的新方案，希望美國和歐洲國家取消對(duì)其經(jīng)濟(jì)制裁。經(jīng)過兩年多共14輪談判，2015 年7月，伊朗核問題六國與伊朗簽署了伊朗核問題《聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃》。協(xié)議簽署后，國際社會(huì)對(duì)協(xié)議給予了高度評(píng)價(jià)并對(duì)協(xié)議的執(zhí)行充滿期待。因?yàn)橐晾什皇堑谝粋€(gè)，也不會(huì)是最后一個(gè)在發(fā)展核能道路上出現(xiàn)問題的國家，該協(xié)議的簽署開辟了通過協(xié)商和談判解決核問題的路徑，成為防止核擴(kuò)散、維護(hù)地區(qū)和平的典范。該協(xié)議不僅是七國間的多邊協(xié)議，而且獲得聯(lián)合國安理會(huì)2231號(hào)決議的批準(zhǔn)和通過，具有歷史性意義。

然而，在當(dāng)前國際環(huán)境下，多邊協(xié)議甚至安理會(huì)決議能否得到全面有效的執(zhí)行并無絕對(duì)的保障，尤其涉及協(xié)議的主要當(dāng)事方美國。依據(jù)美國憲法規(guī)定，由參議院三分之二參議員審議通過并批準(zhǔn)加入的國際協(xié)議才可稱為“條約”（Treaty），條約具有極強(qiáng)的約束力，且高于美國國內(nèi)法。而不需要獲得參議院批準(zhǔn)的國際協(xié)議被稱為“行政協(xié)議”（Executive Agreement），不具有法律約束力。忌憚?dòng)诿绹鴩鴷?huì)內(nèi)部共和黨人的極力反對(duì)，奧巴馬政府在伊朗核協(xié)議簽署后，并沒有將該協(xié)議遞交國會(huì)，尋求國會(huì)將協(xié)議作為條約通過。因而，從法律角度看，伊朗核協(xié)議在美國不具備條約的法律地位，對(duì)美國的約束力很有限。美國國務(wù)院甚至認(rèn)為，伊朗核協(xié)議連“行政協(xié)議”也算不上，只是“政治承諾”。無論是“行政協(xié)議”還是“政治承諾”，若是行政領(lǐng)袖更替，協(xié)議就可能被廢止。繼任總統(tǒng)廢止前任達(dá)成的“行政協(xié)議”的情況在美國歷史上并不鮮見。[1]

盡管伊朗核協(xié)議具有一定的國際法屬性，但對(duì)美國而言，伊朗核協(xié)議并未通過美國國會(huì)的立法程序，仍從屬于美國國內(nèi)法，且未得到美國國內(nèi)法的保護(hù)，在法律效力方面存在先天不足。因此，伊朗核協(xié)議的命運(yùn)從一開始就與美國行政當(dāng)局對(duì)伊朗的態(tài)度和美國對(duì)伊外交政策相聯(lián)系。奧巴馬政府時(shí)期，伊朗核協(xié)議得以簽署并執(zhí)行，特朗普政府則可以不予認(rèn)可。

二、美國“退群”及伊朗核協(xié)議的存續(xù)

從國際法的角度來看，美國退出并不意味著伊朗核協(xié)議的自然終結(jié)，況且美國也僅代表簽署國一方的意見，而其他簽署國具有維系伊朗核協(xié)議的自由選擇。然而，由于美國相較于其他簽署國在經(jīng)濟(jì)影響力和對(duì)世界金融體系的操控能力方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，因此歐盟三國圍繞伊朗核協(xié)議的存續(xù)，積極奔走和游說，并與特朗普政府就歐洲企業(yè)的豁免權(quán)進(jìn)行了多次磋商，希望美國能夠留在協(xié)議內(nèi)。

自2017年9月以來，英、法、德等歐洲國家領(lǐng)導(dǎo)人就開始與特朗普專門討論伊朗核協(xié)議問題。[2] 2017年10月13日，特朗普提出“不認(rèn)可”伊朗履行核協(xié)議后，英、法、德三國發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)支持核協(xié)議，稱“維護(hù)核協(xié)議是我們共同的國家安全利益”。2017年11月1日，俄羅斯總統(tǒng)普京訪問伊朗時(shí)表示，核協(xié)議是一份積極的協(xié)議，有助于國際和平與穩(wěn)定，國際原子能機(jī)構(gòu)是唯一有權(quán)確認(rèn)伊朗是否遵守核協(xié)議的機(jī)構(gòu)。中國也表示，伊朗核協(xié)議是經(jīng)過聯(lián)合國安理會(huì)正式確認(rèn)的國際協(xié)議，繼續(xù)維護(hù)和執(zhí)行協(xié)議是各當(dāng)事方的責(zé)任，也符合國際社會(huì)共同愿望。[3] 2018年5月24日，國際原子能機(jī)構(gòu)發(fā)布了美國宣布退出伊朗核協(xié)議后的第一份伊朗核問題報(bào)告，認(rèn)定伊朗仍在與國際原子能機(jī)構(gòu)合作，繼續(xù)履行伊朗核問題《聯(lián)合全面行動(dòng)計(jì)劃》。25日，除美國以外的伊朗核協(xié)議的簽署方代表在奧地利首都維也納舉行會(huì)議，這是伊朗、英國、法國、俄羅斯、中國和德國代表在美國退出伊朗核協(xié)議后首次舉行會(huì)議，磋商如何保持協(xié)議生效，避免外國企業(yè)受美國制裁波及等應(yīng)對(duì)措施。伊朗總統(tǒng)魯哈尼表示，從這一刻起，伊朗核協(xié)議成為一項(xiàng)伊朗與其他五方的協(xié)議。但他同時(shí)表示，在未來磋商中，如果協(xié)議規(guī)定的伊朗利益不能得到維護(hù)，伊朗原子能組織將重啟“工業(yè)規(guī)?！钡拟櫇饪s活動(dòng)。

目前來看，國際社會(huì)普遍反對(duì)美國退出伊朗核協(xié)議，中、英、法、俄、德和伊朗都表示將繼續(xù)留在協(xié)議內(nèi)，并將針對(duì)美國的單邊制裁，尋求維系伊朗核協(xié)議的路徑和方法。20世紀(jì)90年代，美國通過《赫爾姆斯—伯頓法案》制裁古巴時(shí)，歐洲就曾拒絕接受美國的控制，維系了歐洲與古巴的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此，伊朗核協(xié)議的存續(xù)主要取決于歐洲對(duì)美國和伊朗的立場(chǎng)。

特朗普政府退出伊朗核協(xié)議的動(dòng)因

長期以來，伊朗核問題是影響中東局勢(shì)的核心問題之一。對(duì)特朗普政府來說，延續(xù)奧巴馬中東政策，以最低代價(jià)維系其對(duì)中東局勢(shì)的主導(dǎo)權(quán)，是特朗普政府中東政策的最優(yōu)選項(xiàng)。但美國罔顧伊朗核協(xié)議簽署國以及聯(lián)合國、歐盟和國際原子能機(jī)構(gòu)等國際組織的強(qiáng)烈反對(duì)，一意孤行，其背后真正的目的是什么呢？

首先，以退促變，回歸到協(xié)議簽署之前的對(duì)伊政策軌道。特朗普總統(tǒng)退出伊朗核協(xié)議基于三方面的理由：一是對(duì)伊朗鈾濃縮的限制期過短；二是沒有限制彈道導(dǎo)彈的研制；三是沒有全面限制伊朗的國家能力。如果說核協(xié)議的簽署意味著奧巴馬政府希望在中東實(shí)施相對(duì)平衡的戰(zhàn)略，那么特朗普政府的“退群”則表明美國對(duì)伊政策出現(xiàn)了調(diào)整和轉(zhuǎn)向，重新回到了全面遏制伊朗的框架。

其次，照顧傳統(tǒng)盟友以色列的利益關(guān)切以制衡伊朗。特朗普?qǐng)?zhí)政后，毫不掩飾“親以”的立場(chǎng)，以色列在美國中東政策中的優(yōu)先地位明顯上升。2018年5月14日，美國將其駐以色列使館遷到耶路撒冷，引發(fā)了巴以之間新的大規(guī)模沖突。以色列將伊朗發(fā)展導(dǎo)彈和核能視為重大國家安全威脅。在伊朗核談判期間，以色列曾多次揚(yáng)言要使用武力打擊和摧毀伊朗的核設(shè)施，對(duì)伊朗核協(xié)議的達(dá)成更是難以接受。作為美國在中東地區(qū)的傳統(tǒng)盟友，可以說，以色列是美國退出伊朗核協(xié)議的最大受益者。

再次，特朗普總統(tǒng)試圖構(gòu)建中東“小北約”以遏制伊朗的崛起。沙特與伊朗之間存在歷史與教派等方面的長期矛盾，使得雙邊關(guān)系一直比較緊張。近年來，隨著伊朗影響力的擴(kuò)大，特別是得到伊朗支持的伊拉克政府、敘利亞阿薩德政權(quán)、黎巴嫩真主黨、也門胡賽武裝等一系列什葉派力量的增強(qiáng)，使擁有大量遜尼派人口的沙特感受到安全威脅。特朗普總統(tǒng)積極與以色列、沙特、埃及和約旦等盟友磋商，希望能在中東建立起對(duì)抗伊朗的“小北約”。2017年5月，特朗普總統(tǒng)把執(zhí)政以來的首次出訪選在沙特，與沙特簽下超千億美元的軍售大單。后來，特朗普政府還撮合沙特與伊拉克緩和關(guān)系，同時(shí)沙特和海灣國家也向以色列釋放出改善關(guān)系的跡象，無非也是出于遏制伊朗的目的。

最后，特朗普退出伊朗核協(xié)議與國會(huì)對(duì)伊朗的態(tài)度及其本人的利益有關(guān)。美國國會(huì)長期擁有一批親以色列、反伊朗的議員。美國憲法中的三權(quán)分立制度不會(huì)因國家總統(tǒng)簽署了伊朗核協(xié)議，國會(huì)就會(huì)取消之前所有的對(duì)伊制裁法案。并且，本屆美國國會(huì)（第115屆）共和黨在參眾兩院都占據(jù)多數(shù)，且多是傳統(tǒng)的建制派共和黨。2017年7 月25日和27日，美國國會(huì)參眾兩院以絕對(duì)多數(shù)票通過了制裁俄羅斯、朝鮮和伊朗的議案；2017年8月2日，特朗普總統(tǒng)簽署了《通過制裁打擊美國敵人法案》，使得制裁伊朗的議案成為法案。依據(jù)該法案，美國財(cái)政部發(fā)布了《全球恐怖主義制裁條例》，對(duì)伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊(duì)下屬的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和官員、代理商或分支機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁。盡管共和黨在參眾兩院占據(jù)多數(shù)席位，但沒有達(dá)到三分之二的絕對(duì)多數(shù)。特朗普總統(tǒng)不是傳統(tǒng)的保守派，共和黨內(nèi)的建制派也不與他合作，而民主黨正在全力以赴地攻擊特朗普政府，計(jì)劃在2018年11月的中期選舉中接管參眾兩院，并彈劾特朗普總統(tǒng)。在此形勢(shì)下，特朗普的退出迎合了國會(huì)共和黨建制派長期以來一貫遏制伊朗的政策主張，為贏得中期選擇打下了一定的基礎(chǔ)。

美國退出伊朗核協(xié)議對(duì)中東局勢(shì)的影響

美國宣布退出伊朗核協(xié)議幾乎招致國際社會(huì)的一致反對(duì)，因?yàn)橐坏┖藚f(xié)議破裂或美伊關(guān)系惡化，美國龐大的制裁伊朗的系列法案可以重新發(fā)揮巨大效力，這將進(jìn)一步影響伊朗的國家利益，也給本已戰(zhàn)亂頻發(fā)的中東局勢(shì)帶來一系列重大影響。

一、啟動(dòng)新版伊朗核協(xié)議的談判恐難成現(xiàn)實(shí)

特朗普總統(tǒng)曾在退出伊朗核協(xié)議后宣布，美國將與盟友共同合作，尋找真正的、全面的和持久的解決方案以消除伊朗帶來的威脅。[4]而特朗普政府所聲稱的解決方案或是特朗普版的伊朗核協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容除將包括與核相關(guān)的內(nèi)容外，還會(huì)涉及伊朗人權(quán)狀況、恐怖主義，阻止伊朗的彈道導(dǎo)彈計(jì)劃，阻止伊朗在中東干涉從敘利亞到也門的沖突，禁止伊朗對(duì)真主黨等組織的資助等，以達(dá)到全面遏制伊朗發(fā)展核武器能力的效果。但伊朗外長扎里夫明確表示，伊朗將在伊朗核協(xié)議的基礎(chǔ)上同其他各方談判，不接受某些簽署國提出的“補(bǔ)充協(xié)議”。所以，新版伊朗核協(xié)議在短時(shí)間內(nèi)恐難達(dá)成。

二、 伊朗國內(nèi)保守力量上升或重回與美對(duì)抗軌道

伊朗國內(nèi)長期存在著強(qiáng)硬的保守派和持有改革思想的溫和派的斗爭(zhēng)。伊朗核協(xié)議的達(dá)成是以魯哈尼政府為代表的溫和派的重要外交成就，也是魯哈尼總統(tǒng)能夠在2017年5月取得連任的重要因素。協(xié)議實(shí)施后，被長期抑制的伊朗石油經(jīng)濟(jì)得以恢復(fù)，2016年伊朗GDP增長率一度達(dá)到12.5%，伊朗工業(yè)、礦業(yè)和貿(mào)易領(lǐng)域共吸引超過60億美元的境外直接投資。[5]然而，隨著經(jīng)濟(jì)增長放緩，伊朗國內(nèi)物價(jià)上漲，腐敗和失業(yè)問題嚴(yán)重，而政府新的財(cái)政緊縮計(jì)劃削減了對(duì)窮人的補(bǔ)貼，保護(hù)了宗教建制派的利益，進(jìn)一步激發(fā)了民眾的不滿情緒。美國退出伊朗核協(xié)議后，將使伊朗經(jīng)濟(jì)雪上加霜，這勢(shì)必加劇伊朗社會(huì)的動(dòng)蕩和保守勢(shì)力的上升。近期，魯哈尼連任時(shí)最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、強(qiáng)硬保守派代表伊布拉辛·萊希被任命為馬什哈德著名的伊瑪目禮薩清真寺主席，這被視為伊朗專家委員會(huì)和憲法監(jiān)護(hù)委員會(huì)等保守力量上升的重要標(biāo)志。長期持反對(duì)美國立場(chǎng)的強(qiáng)硬派重回伊朗政治舞臺(tái)中心，將會(huì)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和國家外交政策議程的控制，或?qū)⒎艞墱睾团赏菩械慕?jīng)濟(jì)自由化和社會(huì)改革，并重回與美國對(duì)抗的外交政策軌道。

三、美國退出伊朗核協(xié)議使中東局勢(shì)更趨惡化

特朗普政府全面遏制伊朗的政策鼓勵(lì)以色列、沙特等國與伊朗直接對(duì)抗。在特朗普宣布退出核協(xié)議之前，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡曾向媒體出示由以色列情報(bào)機(jī)構(gòu)摩薩德從伊朗獲取的核武器計(jì)劃文件，以佐證伊朗具有發(fā)展核武器的計(jì)劃。未來，沙以兩國對(duì)伊政策可能會(huì)更加激進(jìn)與冒險(xiǎn)，與伊朗爆發(fā)軍事沖突的可能性增大。此前，伊朗對(duì)以色列一再打擊其在敘利亞軍事目標(biāo)的行動(dòng)采取謹(jǐn)慎回應(yīng)態(tài)度。但在特朗普宣布退出核協(xié)議的第二天，伊朗首次對(duì)以色列在戈蘭高地的軍事設(shè)施進(jìn)行了導(dǎo)彈襲擊，作為對(duì)美國退出伊朗核協(xié)議和以色列轟炸其敘利亞軍事基地的報(bào)復(fù)?？梢灶A(yù)料，伊朗與美國、以色列、沙特等國在敘利亞、伊拉克、黎巴嫩、也門等問題上的博弈將更加激烈，并給地區(qū)局勢(shì)以及相關(guān)熱點(diǎn)問題帶來消極影響。

總之，特朗普政府在國際關(guān)系中采取將商業(yè)和外交事務(wù)進(jìn)行“關(guān)聯(lián)”的“特朗普式”外交手法。在美國宣布退出伊朗核協(xié)議后，歐洲對(duì)于特朗普政府單方面宣布退出伊朗核協(xié)議的抵制程度也超乎特朗普的意料，這也表現(xiàn)出美歐在伊朗核問題上的意見分歧。特朗普政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，要想最終妥善解決伊朗核問題，談判和妥協(xié)是必不可少的選擇。

（作者系中國社會(huì)科學(xué)院西亞非洲研究所研究員）

（責(zé)任編輯：蘇童）

[1] 秦天：《伊核協(xié)議：正在走向慢性死亡？》載《世界知識(shí)》，2017年第22期，第14-22頁。

[2] Background Briefing on President Trump's Decision To Withdraw From the JCPOA， https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/05/281959.htm.

[3]《王毅與伊朗外長扎里夫通電話》，http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1525550.shtml.

[4] Mike Pompeo， “On President Trump's Decision to Withdraw From the JCPOA”， https：//www.state.gov/secretary/remarks/2018/05/281938.htm.

[5] 鳳凰國際智庫：《伊核協(xié)議簽訂近三年 伊朗經(jīng)濟(jì)受益幾何？》，http：//pit.ifeng.com/a/20180509/58219299_0.shtml.