人大代表的言論自由與免責(zé)

孫瑩 陳雨夢(mèng)

現(xiàn)行法律規(guī)定言論免責(zé)權(quán)有其重要的法律淵源，我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定存在不足，如何填補(bǔ)法律漏洞，明確言論免責(zé)權(quán)界限范圍，進(jìn)一步推進(jìn)該項(xiàng)制度更適合現(xiàn)今國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求，是我們需要繼續(xù)進(jìn)行探索的地方。

一、問(wèn)題的提出

每逢“兩會(huì)”召開(kāi)之時(shí)，人們除了關(guān)注“兩會(huì)”的議程和議題，還關(guān)注人大代表和政協(xié)委員的議案、提案、建議和發(fā)言，民間甚至?xí)园l(fā)按照代表委員的發(fā)言積極度制作排名榜，評(píng)選提案大王，并且摘錄代表、委員的發(fā)言。一個(gè)有趣的衍生品，就是代表委員“雷人語(yǔ)錄”。民間自發(fā)摘取 “雷人語(yǔ)錄”評(píng)價(jià)代表委員的建言，這個(gè)現(xiàn)象其實(shí)表明了公民對(duì)人大制度的重視，對(duì)人大代表的期待，期待其更多更好地為民代言，望之深，責(zé)之切?！袄兹苏Z(yǔ)錄”和履職排行榜可以在某種程度上鞭策人大代表、政協(xié)委員用心負(fù)責(zé)審慎地對(duì)待其提案建議的權(quán)力。通常“雷人語(yǔ)錄”是公眾發(fā)現(xiàn)的人大代表和政協(xié)委員提出了違背常識(shí)的，不負(fù)責(zé)任的言論。這樣的言論作為代表建議、議案提出，如果對(duì)政策制定產(chǎn)生影響就是有害的，如果沒(méi)有影響也是無(wú)謂的浪費(fèi)。不僅是這些民間自發(fā)的評(píng)判，在全國(guó)和地方“兩會(huì)”召開(kāi)期間，媒體輿論也會(huì)實(shí)時(shí)公布和評(píng)論代表的建議議案和發(fā)言。從另一個(gè)角度看，上述的輿論和民間監(jiān)督有時(shí)會(huì)矯枉過(guò)正，影響代表委員發(fā)言的積極性，對(duì)提議案建議畏首畏尾瞻前顧后，失去自主度和獨(dú)立性。例如，2011年的深圳“兩會(huì)”上，有人大代表提出“關(guān)于提高公務(wù)員工資待遇”的建議被媒體報(bào)道后引來(lái)公眾批判指責(zé)，提出該建議的人大代表當(dāng)天就撤回了這份建議[1]。同年的深圳“兩會(huì)”還有一個(gè)事件就是馬化騰領(lǐng)銜提出的議案涉及騰訊和360之爭(zhēng)，馬化騰也因而受到輿論抨擊。深圳市人大常委會(huì)還因之專門(mén)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，聲明馬領(lǐng)銜提出的議案是20多名人大代表的集體行為，并非馬的個(gè)人行為[2]。公眾關(guān)注代表發(fā)言、履職這是值得肯定和提倡的。一方面，我們拒絕“沉睡代表”“啞巴代表”，期許人大代表動(dòng)起來(lái)，發(fā)揮他們的代議監(jiān)督立法等職能，另一方面，我們也期待代表是正確有效地履職，而不是不負(fù)責(zé)任地敷衍了事。從學(xué)理和法律上，選民都有對(duì)代表的監(jiān)督權(quán)。如何適度把握公民對(duì)代表的監(jiān)督，在督促代表履職的同時(shí)，不打擊其積極性，不影響其履職的自主空間，這涉及到代表制的一個(gè)傳統(tǒng)，即議員的言論免責(zé)權(quán)。言論免責(zé)權(quán)是指“國(guó)會(huì)議員（人民代表）在立法機(jī)關(guān)各種會(huì)議上享有發(fā)言和表決不受法律追究的權(quán)利”[3]。言論免責(zé)權(quán)與刑事豁免權(quán)構(gòu)成了議員的個(gè)體特權(quán)，也是議員行使代議職能的法律保障。我國(guó)《代表法》也專章規(guī)定了代表執(zhí)行職務(wù)的保障，包括代表的言論豁免權(quán)、刑事豁免權(quán)、時(shí)間保障、物質(zhì)保障等。關(guān)于言論免責(zé)權(quán)，《代表法》的規(guī)定較為簡(jiǎn)單：“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！?在這里，“不受法律追究”作何理解？這意味著代表可以隨意發(fā)言嗎？代表發(fā)言是否有形式和內(nèi)容上的要求？如何避免代表的發(fā)言沒(méi)有被法律追究，但是地方當(dāng)權(quán)者用其他方式排擠打壓？民間對(duì)代表發(fā)言的反饋，包括雷人語(yǔ)錄的嘲諷，是公民言論自由的表達(dá)，但是是否構(gòu)成對(duì)代表言論免責(zé)的侵犯？

二、議員言論免責(zé)權(quán)的理論溯源

從許多域外國(guó)家議員言論免責(zé)權(quán)的保障機(jī)制來(lái)看，迄今為止，世界絕大多數(shù)國(guó)家都已經(jīng)在自己的憲法中明確規(guī)定并闡述了議員所擁有的言論免責(zé)權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利最初來(lái)源于“憲政之母”英國(guó)，1688年《權(quán)利法案》第九條便有相關(guān)規(guī)定：“任何外界他人不得干擾議員在議會(huì)內(nèi)的演講、談?wù)摷盃?zhēng)辯?！盵4]其他國(guó)家憲法也有類似條款。例如1919年德國(guó)《魏瑪憲法》規(guī)定：“聯(lián)邦議會(huì)之議員，無(wú)論何時(shí)，不得因其表決或因行使議員權(quán)利發(fā)生而發(fā)生的言論，受司法上或紀(jì)律上的懲處?！盵5]隨著18世紀(jì)憲政體制的興起，言論免責(zé)權(quán)被廣為傳播并被各國(guó)所接受[6]。

議員言論免責(zé)權(quán)具有重要的理論和實(shí)踐意義，是維持議會(huì)尊嚴(yán)與權(quán)威，維護(hù)議員獨(dú)立意志的重要手段?！蔼?dú)立代表說(shuō)”主張議員憑借個(gè)人的學(xué)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)履行職責(zé)，依據(jù)自己的判斷行動(dòng)，不受選民或其他主體意志的約束[7]。但與此同時(shí)，我們必須明確，議會(huì)是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，議員的言論免責(zé)權(quán)只是憲法為了更好使議員履行自身職責(zé)的一種手段，這注定了言論免責(zé)權(quán)的行使不是沒(méi)有邊界的，議員行使該項(xiàng)權(quán)利時(shí)必須受到憲法的約束。從各國(guó)憲法條文來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家憲法在規(guī)定言論免責(zé)權(quán)時(shí)也同時(shí)規(guī)定了言論免責(zé)權(quán)的界限。當(dāng)議員言論構(gòu)成對(duì)公民基本權(quán)利及社會(huì)秩序的侵害，就超出了言論免責(zé)權(quán)的范圍。各國(guó)對(duì)言論免責(zé)權(quán)的限制可以分為以下幾種類型：（1）場(chǎng)所限制，即從大多數(shù)國(guó)家的憲法僅僅規(guī)定在“院內(nèi)”議員的言論可以不受法律追究[8]。（2）言論免責(zé)權(quán)不能侵犯他人名譽(yù)[9]。在實(shí)行民主法治的國(guó)家，政權(quán)存在的基礎(chǔ)就在于保障人權(quán)，而維護(hù)個(gè)體尊嚴(yán)是保障人權(quán)的精髓所在。（3）議員言論受到非公權(quán)力的約束。即議員言論不受法律追究并不包括不受其他紀(jì)律機(jī)構(gòu)等非公權(quán)力組織的追究[10]。美國(guó)憲法第一修正案將議員言論及行為分為“立法言論行為”和“非立法言論及活動(dòng)”。前者受言論免責(zé)權(quán)保障，后者則不受保障[11]。（4）議會(huì)本身對(duì)言論免責(zé)權(quán)也存在相關(guān)限制。美國(guó)參議院議事規(guī)則第十條及眾議院議事規(guī)則第十九條明確規(guī)定：美國(guó)國(guó)會(huì)議員發(fā)言不能做不必要的使人厭煩的言論，發(fā)言應(yīng)嚴(yán)格限制在自身主題，不得逾越議題之外，并規(guī)定議員批評(píng)政府應(yīng)保持一般禮貌的風(fēng)度[12]。

三、我國(guó)人大代表言論免責(zé)權(quán)的演進(jìn)及適用范圍

（一）人大代表言論免責(zé)權(quán)的歷史演進(jìn)

最初，中國(guó)共產(chǎn)黨在建立解放區(qū)根據(jù)地時(shí)，通過(guò)《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)議會(huì)組織條例》和《張家口市參議會(huì)組織暫行條例》規(guī)定：“各級(jí)參議會(huì)議員，在議會(huì)之間言論，對(duì)外不負(fù)責(zé)任?！盵13]新中國(guó)成立以來(lái)頒布的前三部憲法中并未規(guī)定人大代表具有言論免責(zé)權(quán)。我國(guó)憲法中最早關(guān)于全國(guó)人大代表言論免責(zé)權(quán)的規(guī)定來(lái)自于1982年憲法：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決，不受法律追究。”隨后，1989年修改后的憲法再次重申該項(xiàng)權(quán)利。第七屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》，進(jìn)一步確定了全國(guó)人大言論免責(zé)權(quán)的法律地位[14]。

（二）人大代表言論免責(zé)權(quán)的適用范圍

人大代表言論免責(zé)權(quán)的適用空間范圍包括全國(guó)人大代表在全國(guó)人大各種會(huì)議、全國(guó)人大代表在列席原選舉單位的人大各種會(huì)議上，在上述會(huì)議上的發(fā)言和表決都不會(huì)受到法律的追究。此外，地方各級(jí)人大代表在人大會(huì)議上的發(fā)言和表決，同樣也不受法律追究[15]。人大代表的言論免責(zé)權(quán)的適用范圍在實(shí)踐中得到進(jìn)一步發(fā)展。首先，從言論免責(zé)權(quán)的主體來(lái)看，人大代表言論免責(zé)權(quán)已經(jīng)拓展到了人大常委會(huì)會(huì)議[16]。作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，我們也鼓勵(lì)其積極行使該項(xiàng)權(quán)利，維護(hù)廣大群眾利益，因此，常委會(huì)組成人員和全國(guó)人大代表在常委會(huì)會(huì)議上的各種發(fā)言和表決，同樣享有言論免責(zé)權(quán)。其次，有學(xué)者認(rèn)為，可以從以下兩個(gè)方面探討人大代表免責(zé)權(quán)的適用范圍：從會(huì)議性質(zhì)來(lái)看，全國(guó)人大代表的言論免責(zé)權(quán)適用于全體會(huì)議、代表團(tuán)會(huì)議、代表團(tuán)小組會(huì)議、各專門(mén)委員會(huì)會(huì)議等各種全國(guó)人大的會(huì)議等等。從人大代表發(fā)言內(nèi)容來(lái)看，為鼓勵(lì)人大代表暢所欲言，免除其后顧之憂，即使是存有爭(zhēng)議或者是不正確的發(fā)言，都不會(huì)受到法律的追究。而且人大代表可以任意行使各項(xiàng)包括贊成、反對(duì)或棄權(quán)，對(duì)各種會(huì)議議題的表決權(quán)利[17]。另外，我們必須強(qiáng)調(diào)的是，根據(jù)憲法的嚴(yán)格規(guī)定，言論免責(zé)權(quán)是有相應(yīng)的約束機(jī)制的，對(duì)于代表在會(huì)議之外發(fā)表言論的行為，不適用本條的規(guī)定，應(yīng)該按國(guó)家法律保護(hù)公民言論自由的一般規(guī)定處理。

四、人大代表行使言論免責(zé)權(quán)面臨的窘境

人大代表的言論免責(zé)權(quán)之所以實(shí)施效果不理想，產(chǎn)生一系列問(wèn)題，與人大代表制度存在漏洞與死角，以及代表自身責(zé)任義務(wù)感的缺少有著很大關(guān)系。

（一）有言論自由，而無(wú)真正意義免責(zé)權(quán)

因?yàn)槿狈唧w詳細(xì)的人大代表言論免責(zé)權(quán)保障制度，許多政府部門(mén)受傳統(tǒng)習(xí)慣和思維定式的約束，官本位思想濃重，利用法律漏洞，對(duì)那些敢于發(fā)言，勇于揭露社會(huì)現(xiàn)實(shí)，批判熱點(diǎn)現(xiàn)象的人大代表實(shí)施打擊報(bào)復(fù)。一些機(jī)關(guān)和部門(mén)利用諸如涉嫌妨害公務(wù)甚至是違反某某法條等莫須有的理由在人大代表閉會(huì)期間進(jìn)行挾私報(bào)復(fù)[18]。歸根到底，就是因?yàn)樵S多人大代表一不小心說(shuō)了不該說(shuō)的話，做了不該做的事，在履職過(guò)程中談?wù)摿四承┍容^敏感的內(nèi)容，從而損害了地方政府利益，惹怒了領(lǐng)導(dǎo)者。假如等到會(huì)議結(jié)束或者身份消失后，人大代表不再受到法律的保護(hù)，那他們必然會(huì)進(jìn)行自我約束，害怕日后受到責(zé)任追究，不敢“知無(wú)不言，言無(wú)不盡”，不敢隨心所欲提出議案建議，發(fā)言表決。這必然會(huì)影響代表主動(dòng)性、積極性的發(fā)揮，從而導(dǎo)致人大代表履職的社會(huì)環(huán)境難以改善。作為理性人，處在夾縫中的代表就選擇了歌功頌德式發(fā)言，獻(xiàn)媚式獻(xiàn)策。所謂“一句不說(shuō)，不夠意思；說(shuō)了幾句，沒(méi)有意思；多說(shuō)幾句，什么意思？少說(shuō)幾句，意思意思”。

另外，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的保障制度，其他許多因素也在制約著人大代表言論免責(zé)權(quán)的行使，例如，在各類大會(huì)上，政府報(bào)告繁重的議題、短暫的會(huì)期、代表自身冗長(zhǎng)的發(fā)言等等都會(huì)導(dǎo)致代表無(wú)法充分傳達(dá)群眾的意愿，準(zhǔn)確闡述自己的觀點(diǎn)。再者，中國(guó)政治和司法體制具有特殊性，人大的監(jiān)督常常要寓于對(duì)政府的支持中。一些敢于發(fā)言的代表在換屆后慘遭落選，無(wú)法連任。典型例子是某全國(guó)人大代表致力于揭發(fā)當(dāng)?shù)毓珯z法的腐敗黑幕，贏得了選民的信任和喝彩，但得罪了地方勢(shì)力，因而在爭(zhēng)取連任時(shí)得不到地方政府的支持而失敗[19] 。種種現(xiàn)象為我們提供了進(jìn)一步思考的話題：如何才能為人大代表有效行使言論免責(zé)權(quán)創(chuàng)造更有效的履職環(huán)境，擺脫某些黨政實(shí)權(quán)人物的干擾？

（二）法律缺乏程序性規(guī)定，難以操作

在對(duì)言論免責(zé)權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制時(shí)，上文談到世界各國(guó)普遍對(duì)言論免責(zé)權(quán)實(shí)行相對(duì)保障，而非絕對(duì)保障。最早實(shí)行議員言論免責(zé)權(quán)相對(duì)保障的國(guó)家是西德，1949年西德基本法第四十六條第一項(xiàng)規(guī)定：“國(guó)會(huì)議員免責(zé)權(quán)的例外，適于犯有誹謗罪的情形?！盵20]對(duì)比來(lái)看，目前我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定在此方面就很容易留有歧義。關(guān)于發(fā)言內(nèi)容有誹謗、侮辱等人身攻擊的，例如某些人大代表自詡社會(huì)上層人士，發(fā)言含沙射影對(duì)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工者實(shí)施諷刺的行為，這種發(fā)言是否也不受法律追究，我國(guó)目前尚無(wú)明確定論。由于立法不具體，缺乏可操作性，使得人大代表的言論免責(zé)權(quán)實(shí)施程序性不足。第一，若人大代表在會(huì)議期間確實(shí)存在具有攻擊、謾罵他人，甚至擾亂會(huì)議秩序的行為，由此產(chǎn)生的侵犯他人權(quán)利及危害社會(huì)秩序等不良后果，憲法并未規(guī)定人大代表的各種不良行徑先由何種機(jī)關(guān)進(jìn)行處理[21]。第二，我國(guó)憲法僅僅規(guī)定人大代表在大會(huì)上的發(fā)言和表決自由，不用承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，但與此同時(shí)，這是否也理所當(dāng)然包括不受黨的紀(jì)律追究，也不受其他組織機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制性評(píng)價(jià)呢？或者說(shuō)，人大代表所在機(jī)構(gòu)或者組織能否將代表在會(huì)議上言論是否“政治正確”納入考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，作為提干選拔的依據(jù)呢[22]？另外，我國(guó)人大代表豁免權(quán)制度規(guī)定了人大代表的言論和免責(zé)免除一切法律責(zé)任，但是對(duì)于人大代表是否要受人民代表大會(huì)議事規(guī)則的制約并沒(méi)有規(guī)定[23]。第三，學(xué)界普遍認(rèn)為，各國(guó)議員的言論是可追溯的免除，而非該言論違法性的免除。人大代表的發(fā)言即使符合違法構(gòu)成要件，但因具有違法阻卻事由，所以法律責(zé)任可以得到免除[24]。但與此同時(shí)，這又帶來(lái)了新的思考：不具有法律性質(zhì)的政治責(zé)任和道德責(zé)任能否受到免除？

（三）代表人員構(gòu)成不科學(xué)，工作職能虛化

目前，我國(guó)人大代表文化素質(zhì)差異很大，職業(yè)構(gòu)成不合理，由此導(dǎo)致了一系列讓人頭疼的問(wèn)題。一是領(lǐng)導(dǎo)干部在人大代表構(gòu)成中占據(jù)很大的比例，普通代表面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)代表，下一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)代表面對(duì)上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)代表，只有選擇歌功頌德或者干脆沉默不語(yǔ)，才能不損害領(lǐng)導(dǎo)利益，從而使自身仕途不受影響[25]。二是人大代表均有自己的本職工作，對(duì)于“副業(yè)”履職熱情不高。因此，即使《中華人民共和國(guó)代表法》規(guī)定了人大代表應(yīng)該聽(tīng)取和反映選民和原選舉單位的意見(jiàn)與要求，許多人大代表也忙于“主業(yè)”，而疏于同群眾保持密切聯(lián)系。再加上人大代表即使不發(fā)言，也不會(huì)受到強(qiáng)制性約束的懲罰，更有一些“啞巴代表”就是因?yàn)樵跁?huì)議上從來(lái)不投反對(duì)票，不與政府叫板，從而仕途大順，反而年年有當(dāng)代表的資格，成了樣板典范。如此種種，人大代表言論免責(zé)權(quán)陷入沉睡狀態(tài)也是自然。

（四）人大代表自身水平受限，胡亂發(fā)言現(xiàn)象嚴(yán)重

縱觀歷屆各級(jí)人大會(huì)議，人大代表“雷人語(yǔ)錄”“雷人議案”現(xiàn)象層出不窮?？陀^來(lái)說(shuō)，這些雷人發(fā)言和議案不僅加劇了公眾對(duì)于人大代表履職工作的不信任與誤解，一些“火藥味”十足的發(fā)言還埋下了社會(huì)不和諧的隱患。比如“個(gè)稅起征點(diǎn)太高就剝奪了低收入者作為納稅人的榮譽(yù)”“溺愛(ài)百姓可能讓他們變成刁民”“中國(guó)不存在上學(xué)難、上學(xué)貴問(wèn)題”“公務(wù)員最好放半年的假”“春運(yùn)鐵路一票難求在于票價(jià)太低”“要用高房?jī)r(jià)控制人口素質(zhì)”等等這些讓人啼笑皆非的言論。各類“雷人發(fā)言”的產(chǎn)生，歸根到底，是由兩方面因素決定的。一是人大代表根本沒(méi)有履職意識(shí)，也未緊密聯(lián)系實(shí)際，對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)具有錯(cuò)誤認(rèn)知，所以履職活動(dòng)流于形式，發(fā)言和議案只為博取公眾關(guān)注。二是受制于自身文化水平，許多人大代表不能準(zhǔn)確提出議案與建議，無(wú)法合理表達(dá)自身觀點(diǎn)，而一些地方對(duì)這類文化素養(yǎng)不高的人大代表予以放任態(tài)度，不進(jìn)行組織培訓(xùn)學(xué)習(xí)，即使開(kāi)展學(xué)習(xí)履職活動(dòng)，也基本流于形式。代表未進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)便走馬上任，履職效能低下，自然久而久之對(duì)人大工作失去了感知能力，履職意識(shí)便難以提高。

五、人大代表言論免責(zé)權(quán)的再探索與完善

（一）規(guī)范代表發(fā)言內(nèi)容，增強(qiáng)議案科學(xué)性

一些人大代表基于自身情況，并沒(méi)有認(rèn)真進(jìn)行調(diào)研，在大會(huì)前不深入工作區(qū)了解群眾疾苦，在大會(huì)中只知道做“舉手鼓掌代表”，隨隨便便發(fā)發(fā)言，被形容為“接到通知就開(kāi)會(huì)，碰上選舉就劃圈，提交議案不領(lǐng)銜，附和隨手把名簽”[26]。因此，規(guī)范代表發(fā)言與議案就顯得尤為重要。從會(huì)議程序與機(jī)制分析，可以規(guī)定辯論程序，通過(guò)博弈導(dǎo)入復(fù)雜的利害人關(guān)系，最終形成妥協(xié)與合意[27]。辯論活動(dòng)是各國(guó)議會(huì)非常重要的活動(dòng)，如果代表就議案進(jìn)行辯論，就意味著問(wèn)題的解決可以通過(guò)高效合理的方式達(dá)成一致的意見(jiàn)，這對(duì)解決前述部分中所提到的政府報(bào)告繁重的議題、短暫的會(huì)期、代表自身冗長(zhǎng)的發(fā)言等因素對(duì)人大代表言論免責(zé)權(quán)的限制具有重要意義。從發(fā)言的內(nèi)容范圍來(lái)看，有的地方人大用“望聞問(wèn)切”四字法來(lái)指導(dǎo)具體工作?！巴本褪且獔?jiān)持從大局出發(fā)，少管些百姓“家里長(zhǎng)家里短”的私事；“聞”是指進(jìn)行人大代表常態(tài)化“大走訪”活動(dòng)，傾聽(tīng)第一手的群眾聲音；“問(wèn)”即調(diào)查摸底，探究百姓關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題；“切”即聚焦問(wèn)題。綜合運(yùn)用“望、聞、問(wèn)、切”的方法，庖丁解牛，提出有針對(duì)性的建議和要求[28]。代表發(fā)言只有抓住問(wèn)題本質(zhì)，才能有的放矢，否則就是浪費(fèi)資源，做無(wú)用功。因此，只有對(duì)癥下藥，通過(guò)相關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)要求代表的發(fā)言與議案具備一定的社會(huì)效益和實(shí)用價(jià)值，才能從源頭上減少流于形式的“雷人發(fā)言”。

（二）拓展言論免責(zé)權(quán)的時(shí)空范圍，設(shè)置約束條件

現(xiàn)有法律規(guī)定，人大代表的言論免責(zé)權(quán)的時(shí)空范圍限于各類人大會(huì)議上的發(fā)言和表決，而人大代表必須與人民群眾保持密切聯(lián)系，傾聽(tīng)群眾心聲，才能及時(shí)反映人民群眾的愿望和要求。這就要求除會(huì)議之外，人大代表必須在閉會(huì)期間開(kāi)展一系列調(diào)研、考察實(shí)踐。可以這么說(shuō)，代表履行職責(zé)，絕大部分工作都是通過(guò)閉會(huì)期間開(kāi)展各項(xiàng)群眾活動(dòng)展開(kāi)的。因此，將人大代表言論免責(zé)權(quán)的空間范圍擴(kuò)大到一些除人大代表會(huì)議之外的場(chǎng)所是很有必要的[29]。同時(shí)，我們又必須清醒地認(rèn)識(shí)到，言論免責(zé)權(quán)是人大代表特殊保障制度的一種重要形式，也是一種特權(quán)。但無(wú)論在任何社會(huì)形態(tài)下，公民的自由都要受到法律的約束，毫無(wú)限制的自由是不存在的。現(xiàn)今有一些代表以權(quán)謀私，濫用權(quán)力，就是因?yàn)榉稍诮o予特權(quán)的同時(shí)，未進(jìn)行合理的限制。筆者認(rèn)為，從法律與政治的關(guān)系角度來(lái)看，若是代表的發(fā)言有失實(shí)或偏激的成分，但沒(méi)有到受法律制裁的程度，此時(shí)即使應(yīng)該承擔(dān)道德上的責(zé)任，也不該受到紀(jì)律處罰的約束，以免投鼠忌器，影響人大代表職責(zé)的發(fā)揮。正如在紐約時(shí)報(bào)訴沙利文案中確立的準(zhǔn)則，即“對(duì)公共問(wèn)題的爭(zhēng)議應(yīng)該健康進(jìn)行，不受阻礙，并廣泛公開(kāi)；它很可能包含對(duì)政府及其官員的激烈、辛辣且有時(shí)尖銳的攻擊。在此背景下，我們來(lái)考慮本案的問(wèn)題。本案的廣告抗議我們時(shí)代的主要公共問(wèn)題；它顯然有權(quán)獲得憲法保護(hù)。問(wèn)題在于，某些事實(shí)陳述上的錯(cuò)誤以及原告所宣稱的誹謗是否使之喪失保護(hù)。在自由辯論中，錯(cuò)誤陳述是不可避免的，要是言論自由具有它所需要的‘呼吸空間，這類錯(cuò)誤就必須受到容忍”[30]。但是，人大代表的發(fā)言若嚴(yán)重到構(gòu)成對(duì)他人人格的侮辱罪或誹謗時(shí)，的確應(yīng)當(dāng)排除在言論免責(zé)范圍之外，這在前述內(nèi)容中已經(jīng)進(jìn)行過(guò)說(shuō)明。

（三）強(qiáng)化履職培訓(xùn)，用獎(jiǎng)懲機(jī)制對(duì)“雷人發(fā)言”設(shè)限

針對(duì)人大代表屢見(jiàn)不鮮的“雷人發(fā)言”，加強(qiáng)履職培訓(xùn)活動(dòng)，建立考核懲戒機(jī)制是關(guān)鍵。對(duì)各地人大代表的培訓(xùn)與考核應(yīng)該從宏觀與微觀兩個(gè)角度入手，宏觀上，一要強(qiáng)調(diào)代表必須對(duì)憲法基本知識(shí)，人大制度基本理論，全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則等法律規(guī)范都要有相應(yīng)的了解。二要建立并完善代表網(wǎng)絡(luò)履職登記制度以及代表向選民述職制度[31]，使得人大代表能夠傾聽(tīng)最響亮的群眾呼聲。建立大會(huì)優(yōu)秀代表議案表彰機(jī)制，使得有質(zhì)量、得民心的發(fā)言與議案能夠脫穎而出，在代表間實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)與交流。微觀上，要重視引導(dǎo)人大代表該怎么當(dāng)一名合格代表，對(duì)怎么提建議、怎么收集民意、怎么開(kāi)展調(diào)研等等具體工作內(nèi)容都要熟練掌握，并定期進(jìn)行抽查考核，對(duì)那些經(jīng)培訓(xùn)后仍一再胡亂發(fā)言，以及連續(xù)兩屆提出的議案建議嚴(yán)重脫離實(shí)際生活，只為吸引公眾眼球的人大代表，則需對(duì)其進(jìn)行誡勉談話或勸辭。例如有的地方人大建立代表履職考評(píng)機(jī)制，對(duì)于連續(xù)兩次被評(píng)定為較差等級(jí)的代表，建議選舉單位不再提名為換屆連任代表候選人人選。對(duì)法律明確規(guī)定以及群眾或選舉單位反映比較強(qiáng)烈、不再適合執(zhí)行代表職務(wù)的代表，就暫停其執(zhí)行代表職務(wù)[32]。

六、結(jié)語(yǔ)

黨的十九大報(bào)告提出“健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，更好發(fā)揮人大代表作用，使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”。憲法賦予人大代表言論免責(zé)權(quán)的最重要目的是充分提高代表履職積極性，使得代表遵從內(nèi)心，不受其他機(jī)關(guān)和任何個(gè)人的干涉，保持獨(dú)立意志。需要注意的是，現(xiàn)行法律規(guī)定言論免責(zé)權(quán)有其重要的法律淵源，我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定存在不足，如何填補(bǔ)法律漏洞，明確言論免責(zé)權(quán)界限范圍，進(jìn)一步推進(jìn)該項(xiàng)制度更適合現(xiàn)今國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求，是我們需要繼續(xù)進(jìn)行探索的地方。

注釋：

[1]《深圳人大代表撤回公務(wù)員漲福利建議》，載《南方日?qǐng)?bào)》2011年1月20日。

[2]深圳新聞網(wǎng)《深圳人大科技組：1號(hào)議案非馬化騰個(gè)人行為》，http//news.sznews.com/content/2011-01/18/conte

nt_5275599.htm，2011-01-18.

[3]韓大元：《試論國(guó)會(huì)議員的言論免責(zé)權(quán)》，載《外國(guó)法譯評(píng)》1996年第1期。

[4][20][25]陳亞軍、謝詳為、戴曉紅：《人大代表言論免責(zé)權(quán)之探索》，載《人大研究》2011年第4期。

[5][14]丁曉軍：《論人大代表的言論免責(zé)權(quán)》，載《湘潭大學(xué)碩士論文》2008年。

[6]喻少如、張運(yùn)昊：《人大代表豁免權(quán)研究》，載《黨政研究》2005年第2期。

[7]孫瑩：《論我國(guó)人大代表結(jié)構(gòu)比例的調(diào)整優(yōu)化—以精英主義和多元主義代表模式為分析框架》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第4期。

[8]孫輝：《論人大代表的言論免責(zé)權(quán)》，載《西南政法大學(xué)碩士論文》2015年。

[9][17]苗連營(yíng)：《民意代表的言論免責(zé)權(quán)之研究》，載《西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法律科學(xué)）》1999年第5期。

[10][22]易衛(wèi)中：《國(guó)外議員言論免責(zé)權(quán)的限制》，載《吉林人大》2010年第1期。

[11]陳伯禮、鄭凌：《議員免責(zé)制度研究—兼論我國(guó)人大相關(guān)制度的完善》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2005年第6期。

[12]郭道暉：《法的時(shí)代精神》，湖南出版社1997年版，第453頁(yè)。

[13]邵自紅：《全國(guó)人大代表言論免責(zé)權(quán)研究》，載《河北法學(xué)》2007年第7期。

[15]《憲法為什么規(guī)定全國(guó)人大代表享有言論免責(zé)權(quán)和表決免責(zé)權(quán)》，載《公民與法治》2013年第12期。

[16]林慶偉、沈少陽(yáng)：《人大代表言論免責(zé)權(quán)的適用范圍》，載《人大研究》2004年第8期。

[18]王曉敏：《關(guān)于人大代表特殊保障制度之爭(zhēng)的一些思考》，載《人大研究》2013年第12期。

[19]石破：《落選代表姚秀榮壯心不已》，載《山東人大工作》2003年8期。

[21]洪開(kāi)開(kāi)、王鋼：《人大代表履職約束機(jī)制研究—兼對(duì)代表法修改的若干意見(jiàn)》，載《人大研究》2010年第7期。

[23][29]殷慧喬：《試論規(guī)范行使人大代表言論免責(zé)權(quán)》，載《韶關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期。

[24]楊臨宏、蘇西剛：《試論人大代表的言論免責(zé)權(quán)—關(guān)于憲法第75條解讀》，載《云南法學(xué)》2000年第2期。

[26]《溆浦16位選民聯(lián)名要求審查代表議案》，載《湖南日?qǐng)?bào)》2005年12月1日。

[27]胡弘弘《論人大代表提案權(quán)的有效行使》，載《法學(xué)》2012年第5期。

[28]蒲曉磊：《百姓的關(guān)注就是我們監(jiān)督的方向》，載《法制日?qǐng)?bào)》2017年5月16日。

[30]New York Times Co. v. Sullivan https：//www.law.cornell.edu/supremecourt/text/376/254.

[31]茅臨生：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作應(yīng)把握好定位和尺度》，載《中國(guó)人大》2015年第19期。

[32]《葫蘆島市人大代表履職考評(píng)辦法（試行）》，http：//www.hldrd.gov.cn/news_view.asp？id=459.

（作者分別系中山大學(xué)法學(xué)院副教授，中山大學(xué)法學(xué)院2017級(jí)法律碩士研究生）