2018年中非合作論壇峰會展望：優(yōu)勢與挑戰(zhàn)

李安山

內(nèi)容提要 中非關(guān)系存在四個基本事實：發(fā)展迅猛、為非洲提供新選擇、中國在非洲的作為對多方有利以及非洲民眾對中國的印象比較好。目前國際舞臺上圍繞著非洲的大國主要有英、法、美等國，各大國在非洲各有各的優(yōu)勢（如歷史聯(lián)系或血緣關(guān)系、語言宗教、政治制度等），這些大國在非洲的優(yōu)勢可以說是中國的短板，但也成就了中國在非洲的優(yōu)勢（歷史相似、平等相待、互相支持、自主性強和共同發(fā)展）。新形勢下，中非關(guān)系面臨著新的機遇與挑戰(zhàn)，在新一屆中非合作論壇峰會上需要認真制定戰(zhàn)略規(guī)劃，充分利用民間社會組織和國際平臺，加強文化交流，提供公共產(chǎn)品，加強非洲留學(xué)生后續(xù)服務(wù)以及共同制定移民政策。

關(guān)鍵詞 中非合作論壇峰會；中非關(guān)系；文化交流；移民政策

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.07.005

2018年中非合作論壇峰會給人們帶來了新期盼。它將給進入新時代的中國和快速發(fā)展中的非洲帶來什么機遇？新形勢下雙方合作面臨怎樣的挑戰(zhàn)以及如何應(yīng)對？以上問題為本文分析的重點。

中國在非洲的優(yōu)勢

目前，中非關(guān)系存在著四個世人所公認的基本事實。第一，中國與非洲關(guān)系發(fā)展迅猛，已成為一種國際社會普遍關(guān)注的現(xiàn)象。第二，中國為非洲提供了一種新的選擇，即發(fā)展新伙伴和發(fā)展新模式的選擇。第三，中國人在非洲所作所為特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對所有的利益攸關(guān)方有益，他們修建的鐵路、公路和橋梁為非洲人和外國人提供了各種便捷。第四，非洲民眾對中國的看法基本正面。非洲人對中國的看法直接牽涉到各種有關(guān)中非合作的話語權(quán)，是檢驗中非關(guān)系最直接的證據(jù)。

皮尤公司每年都就“對中國的看法”（Opinion of China）這一問題進行全球抽樣調(diào)查。非洲國家的反映往往最好。2015年皮尤的全球態(tài)度調(diào)查項目結(jié)果顯示，絕大多數(shù)非洲人對中國持肯定態(tài)度（favorable）。在列出受訪結(jié)果的所有非洲國家中，對中國好感度最高的是加納的受訪者，占比為80%；其次是埃塞俄比亞和布基納法索，均為75%；坦桑尼亞為74%；塞內(nèi)加爾、尼日利亞和肯尼亞三國的受訪者中有70%對中國表示稱贊；處于最末位的南非也有超過半數(shù)的受訪者對中國持有好感，有52%表示肯定。[1]這種對中國的好感一方面來自中國企業(yè)對非洲人民做出的貢獻，另一方面也來自中國移民在當?shù)氐淖鳛椤?/p>

非洲晴雨表在2016年的世界發(fā)展信息日（10月24日）發(fā)布了一份研究報告。該報告就36個非洲國家的5萬民眾對中國的態(tài)度進行了調(diào)查統(tǒng)計，平均63%的被調(diào)查者對中國持正面看法，其中馬里的比例最高，達92%。[2]2018年4月，國際著名民調(diào)機構(gòu)益普索（IPSOS）發(fā)布調(diào)查報告顯示，中國成為肯尼亞民眾最認可的發(fā)展合作伙伴。2015年以來，益普索在肯尼亞七次開展東非域外國家影響力民調(diào)。3月，益普索對肯全國2003名普通民眾進行抽樣調(diào)查，其中34%的受訪者認為，肯中關(guān)系是最重要的雙邊關(guān)系，名列第一。美國、南非、英國分別以26%、5%、4%分列二、三、四位。對于來自權(quán)威民調(diào)機構(gòu)的最新調(diào)查結(jié)果，肯尼亞《星報》專門撰文分析，從各個方面詳述中國是如何在肯尼亞默默耕耘，最終贏得了非洲人的心。[3]這種良好印象無疑為“一帶一路”倡議在非洲的落實及中非合作打下了良好基礎(chǔ)。

過去18年來，中非合作論壇給國際社會帶來了諸多機會和驚喜，有必要好好地總結(jié)一下它的成功之處。與非洲國家和前殖民宗主國的峰會不同，中非合作論壇的倡議來自非洲人（馬達加斯加外長利娜·拉齊凡德里亞馬納納），會議的議程由雙方商定，行動計劃由雙方落實。自從2000年中非合作論壇設(shè)立以來，每三年召開一次，論壇舉辦的地點分別在中國和非洲國家之間輪換。這種模式成為其他國家效法的榜樣。韓國、南美洲國家、印度、土耳其、伊朗等國家在中非合作論壇創(chuàng)立后的幾年內(nèi)紛紛建立了類似論壇。最具典型的是1993年成立的東京非洲發(fā)展國際會議（TICAD），每五年召開一次，前五屆均在東京召開。然而，非洲國家對這種會議設(shè)置提出異議。在第五屆東京非洲發(fā)展國際會議上，日本終于決定仿效中國，將召開的周期改為每三年一次，2016年第六屆會議的地點也改在肯尼亞的首都內(nèi)羅畢。

目前，國際政治舞臺圍繞著非洲有多種峰會和論壇，有的定期，有的不定期。主要大國英、法、美均有自己的峰會架構(gòu)。英聯(lián)邦政府首腦會議在英殖民帝國的基礎(chǔ)上組成，1944年稱英聯(lián)邦總理會議，1976年改現(xiàn)名。所有非洲的前英國殖民地均為成員，會議每兩年一次（特殊情況除外），由成員國輪流舉辦。法非首腦會議始于1973年，機制較靈活。成員從非洲法語國家逐漸擴大到非洲英語、葡萄牙語和西班牙語國家，有時涵蓋所有非洲國家（1996年）。1988年恢復(fù)兩年一次后，輪流在法國和非洲法語國家召開。在不舉行首腦會議的年份，法、非外長舉行磋商會議。會議對促進法國與非洲地區(qū)國家關(guān)系具有重要作用。美國雖然直到2014年才舉辦首屆美國—非洲領(lǐng)導(dǎo)人峰會，但它有各種其他渠道與非洲國家溝通。這些國家與非洲打交道有四點優(yōu)勢。一是歷史的聯(lián)系。前宗主國和殖民地的關(guān)系使得雙方在各方面保持了溝通渠道。二是非洲移民的存在，英法均有大量非洲移民，美國有12%左右的非洲裔。這使雙方具有某種意義上的血緣關(guān)系。三是語言和宗教相同或相似。非洲國家的官方語言一般都用前殖民宗主國的語言，從而雙方在交流上非常便捷。基督教在非洲十分普遍。四是政治制度相同。非洲國家目前大都是采取與前宗主國相同的政治制度。這四種因素是英、法、美與非洲國家關(guān)系的基礎(chǔ)。

上面這四點可以說是中國的短板，但也成就了中國的優(yōu)勢。中非雙方存在著歷史交往，但殖民主義時期基本中斷（少數(shù)華人移民除外）。然而，中國與非洲具有某種天然關(guān)系。首先是歷史發(fā)展進程相似，都有過燦爛的文明，屈辱的歷史以及為國家獨立而斗爭的經(jīng)歷。雙方在文化上有相似之處，又都是發(fā)展中國家。在民族獨立及隨后的發(fā)展中，中非雙方互相支持。21世紀以來，在中非合作論壇的框架下，雙方合作涵蓋多個方面。特別是近年來，從六大工程（產(chǎn)業(yè)、金融、減貧、綠色生態(tài)環(huán)保、人文交流、和平與安全）到三網(wǎng)一化藍圖，再到中非合作論壇約堡峰會提出的涵蓋政治、經(jīng)濟、文明、安全和國際事務(wù)的五大支柱。中非合作已經(jīng)打下了堅實的基礎(chǔ)，形成了自身的優(yōu)勢。這種優(yōu)勢是其他國家在發(fā)展與非洲關(guān)系時所缺乏的。

中國在非洲的優(yōu)勢建立在以下四個原則基礎(chǔ)之上。一是平等相待的原則。政治學(xué)教科書研究“平等”時強調(diào)權(quán)利、機會和結(jié)果的平等，但在以強權(quán)和實力為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)國際關(guān)系中，游戲規(guī)則的制定者從未提過“平等”概念。中非關(guān)系的平等可謂國際關(guān)系的楷模。二是互相支持的原則。非洲國家相繼獨立后，中非雙方的支持主要表現(xiàn)在政治斗爭方面，后來發(fā)展到經(jīng)濟上互相幫助?，F(xiàn)在這種互相支持是全方位的。三是自主性原則。中國在對非合作特別是援助時不附帶任何政治條件，這不斷受到西方國家的責難，因為它們習(xí)慣于將自己的標準強加于他國。中國尊重他國主權(quán)，將援助看作國際合作的一部分。這種合作中最重要的是自主性原則。四是共同發(fā)展的原則。共同發(fā)展既是中非合作的目的，也是雙方一直遵循的原則，更是國際關(guān)系民主化的一種體現(xiàn)。在國際合作中，雙方都有自己的利益訴求，這是十分自然的。只有在合作中充分考慮雙方的發(fā)展，這種合作才具有可持續(xù)性?？梢哉f，自中非合作論壇成立以來，首腦外交奠定了中非關(guān)系的基礎(chǔ)，平等觀念是中非關(guān)系的靈魂，互利雙贏是中非關(guān)系的實質(zhì)，規(guī)范機制是中非關(guān)系持續(xù)發(fā)展的保證。

在中非合作論壇成立以來的18年里，中國在中非合作以及非洲的發(fā)展問題上盡心盡力，已經(jīng)取得了一定成就，如前所述，這些成就已經(jīng)體現(xiàn)在非洲人對中國的總體印象中。在相關(guān)具體問題的話語權(quán)上，中國也逐漸爭取了主動。例如，在非洲人就業(yè)問題上，2017年麥肯錫的研究報告通過對八個主要非洲國家1073家中國企業(yè)的調(diào)研后得出結(jié)論：中國企業(yè)雇用了89%的非洲人，管理層44%是非洲人。當然，報告也指出了中國企業(yè)存在的問題（如勞動者待遇與環(huán)境污染等）。[4]在技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題上一直存在相互矛盾的觀點：一種觀點認為中國很少甚至沒有向非洲國家轉(zhuǎn)移技術(shù)；[5] 另一種觀點認為，中國通過商品和其他方式對非洲進行了技術(shù)轉(zhuǎn)移。[6]中國學(xué)者在分析這一問題時，通過不同階段分析了中國向非洲進行技術(shù)轉(zhuǎn)移的不同途徑。[7]

中非關(guān)系面臨的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對

新形勢下，中國在非洲具備一些其他國家所不具備的優(yōu)勢，但雙方合作也面臨一些不容忽視的挑戰(zhàn)。中非雙方需要著力應(yīng)對這些挑戰(zhàn)才能使雙方合作實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

從2000年以來，中非合作論壇設(shè)立已經(jīng)跨過了18個年頭，這種機制被實踐證明是有效的。每次論壇上總有一些新的提法或新的舉措。然而，中國提出的一些新觀念，應(yīng)該是具有長遠指導(dǎo)意義；一些大的合作項目，也不是三年就能完成的，必須經(jīng)過多年的合作才能出成效。因此，每一屆都要有新舉措的做法難以持續(xù)。以2015年12月通過的《中非合作論壇—約堡行動計劃》為例。這一計劃提出2016—2018年中非合作的“五大支柱”（政治上平等互信、經(jīng)濟上合作共贏、文明上交流互鑒、安全上守望相助、國際事務(wù)中團結(jié)協(xié)作）和“十大合作計劃”（工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施、金融服務(wù)、綠色發(fā)展、投資貿(mào)易便利化、減貧、公共衛(wèi)生、人文交流、和平安全）。客觀地說，五大支柱具有戰(zhàn)略層面的考慮，十點計劃涵蓋面極大，很難在三年時間內(nèi)完成。在此背景下，雙方應(yīng)進一步督查這一行動計劃的落實情況。

如何補上中非合作的短板，這是雙方應(yīng)該考慮的另一個問題。中非合作論壇的優(yōu)勢是充分運用中國和非洲國家特別是中國各政府部門的力量，力圖涵蓋各個層面。然而，如何調(diào)動民間的積極性，將民間社會力量整合到中非合作這一盤棋中，是當前中非合作的短板之一。上文提到的英、法、美三個大國有自身的優(yōu)勢和組織框架，而日本和德國在運用國際組織和地區(qū)組織方面做得比較好。東京非洲發(fā)展國際會議從設(shè)計時就將聯(lián)合國拉進來作為合作方，后來一直充分利用聯(lián)合國的影響力、動員力和號召力。日本的“一村一品”項目不僅長期堅持，也很有影響。德國目前正在利用二十國集團的平臺發(fā)展與非洲國家關(guān)系。2017年在德國發(fā)展研究所主導(dǎo)下成立的“二十國集團—非洲常設(shè)集團”（The T20 Africa Standing Group）包括三方面力量：全球治理國家、二十國集團和非洲國家。[8]2018年4月，“二十國集團—非洲常設(shè)集團”在亞的斯亞貝巴召開首次年會。30余個國際智庫參加會議，共同探討了與非洲發(fā)展和國際合作相關(guān)的重要問題。從會議的宗旨看，德國希望在非洲發(fā)展特別是在政策設(shè)計方面起到引領(lǐng)作用。聯(lián)合國非洲經(jīng)委會負責人在會上表示：“二十國集團非常重要，因為在七國集團和二十國集團周圍有一大群機構(gòu)為不同的政府寫政策報告，但是我們卻沒有自己的這種政策制定者?！痹摻M織另一個合作機構(gòu)南非國際事務(wù)研究所的代表表示：“非洲的聲音在全球討論中至關(guān)重要，因為世界上大多數(shù)的決定都以某種方式影響著非洲大陸。非洲與二十國集團之間的接觸不足，會議成功地探討了這一點?！焙苊黠@，德國發(fā)展研究所（DIE）在德國政府的支持下，聯(lián)合了其他國家的研究力量特別是南非國際問題研究所（SAIIA），力爭在二十國集團的平臺上引領(lǐng)對非洲發(fā)展的國際合作。[9]如何充分利用國際組織和民間力量來促進中非合作，是雙方應(yīng)該認真考慮的另一個問題。

近年來，中非合作的大動作都是在經(jīng)貿(mào)方面。然而，從各種輿論導(dǎo)向、媒體運作、文化互動及民間交流看，雖然文化互鑒提上了議事日程，也有所行動，但重視不夠。正因為如此，中國作為主體，在舉辦一些活動時總會出現(xiàn)這樣或那樣的問題，從而在非洲民眾中引發(fā)議論或批評，有時使中國在以西方媒體為主的國際輿論場頗為被動。沒有文化交流和相互理解作為基礎(chǔ)，中非合作走不遠。有的人認為，文化交流有助于增強中國的“軟實力”，有助于糾正西方對中國的扭曲宣傳和非洲人對中國的不當看法。不可否認，加強文化交流有可能達到以上目的，但筆者認為，中非文化交流不應(yīng)僅是基于上述目的。文化交流的本質(zhì)既非宣傳，也非增強“軟實力”，而是互相學(xué)習(xí)的過程。只有通過文化互鑒，才能增強互相理解。文化交往絕不是為了體現(xiàn)一種“實力”，而是一種平等交流的過程。雙方可以考慮在中非合作論壇框架下設(shè)立中國與非洲的文化咨詢專家，定期舉辦流動講座和交流，以促進對雙方文化的理解。如果以宣傳方式代替文化交流，結(jié)果可能會適得其反。

隨著綜合國力的提高，中國對外交往領(lǐng)域的擴大，中國在國際事務(wù)中承擔的義務(wù)不斷增加，如果仍以外交為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)這種原則為出發(fā)點，不僅會局限中國外交人員的視野，也將極大影響中國作為一個有擔當、有作為的大國的形象。中國不能只注重經(jīng)濟利益，還必須要推崇道義力量，加強雙方政治合作。聯(lián)合國成立時，非洲獨立國家寥寥無幾，根本沒有條件參與聯(lián)合國的正常工作。然而，70年過去了，非洲大陸已有54個獨立國家，非洲聯(lián)盟已成為非洲整體利益的合法代表，而非洲在代表全人類利益的國際組織——聯(lián)合國安理會中卻無代表，這從道義或法理上都無法解釋。近年來，非洲國家已經(jīng)發(fā)出強烈聲音，迫切要求在聯(lián)合國安理會擁有常任理事國席位。這種要求合理合法，也是建立公正合理的國際政治體系的需要。有鑒于此，中國應(yīng)高舉道義大旗，理解和支持非洲。

為中非合作提供各種便捷的公共服務(wù)是中非合作論壇應(yīng)該努力的另一個方面。筆者多次聽到非洲學(xué)者朋友談到，他們希望進行有關(guān)中非合作具體內(nèi)容的研究，很難找到相關(guān)資料。論壇如果能及時有效地收集并提供各種具體合作的相關(guān)資料，開設(shè)各種資料檢索平臺，定期發(fā)布雙方合作成果匯編以及相關(guān)評價，必將促進雙方以及國際民眾、學(xué)者、媒體、非政府組織對這一論壇的了解，也將對增加互信釋疑解惑有正面積極的作用。在合作項目的設(shè)計上，如果能增加針對某些社會群體特別是婦女和青年群體設(shè)計一些輔助性幫扶或創(chuàng)業(yè)項目，促進雙方婦女青年的交流，這不僅有利非洲社會，而且對加強民間交流更具積極效果。

中國政府在提供非洲在華留學(xué)生獎學(xué)金方面做了大量工作。這些留學(xué)生對中國有感情，愿意為中非關(guān)系做貢獻，是促進雙方合作的有生力量。然而，在這些留學(xué)生回國后的后續(xù)聯(lián)系以及合作方面的工作，中國著力不多。如果中國政府在整理這些留學(xué)生的總數(shù)、國別、學(xué)科分布、資助項目、畢業(yè)去向、交流渠道等方面進一步做好后續(xù)工作，必將會對中非合作起到重要的促進作用。

在中非合作論壇的框架內(nèi)加強與非洲國家商量并制定相關(guān)的移民政策是另一個重要問題。中非貿(mào)易額的迅速增加以及雙方經(jīng)貿(mào)合作的快速提升，有賴于雙方移民的努力。反過來，中非關(guān)系的加速也催生了雙向移民的增加，這是十分自然的過程。然而，中非雙方均在移民問題上面臨著相同的困難，如簽證逾期、文化溝通、非法滯留以及卷入一些非法活動等。雙方應(yīng)該在合作框架內(nèi)認真探討移民問題，使其成為促進雙方合作的正能量。如何更好地保護移民，為移民的經(jīng)商貿(mào)易提供更便捷的條件，應(yīng)該成為論壇框架中的議題。

（作者系北京大學(xué)非洲研究中心主任，教授）

（責任編輯：魏銀萍）

[1]“Opinion of China”， http：//www.pewglobal.org/database/indicator/24/survey/17/.值得注意的是，2017年的調(diào)查結(jié)果表明，非洲人對中國的印象雖總體不錯，但有所下降。

[2] “AD122： Chinas growing presence in Africa wins largely positive popular reviews”，October 24， 2016， http：//globalreleases.afrobarometer.org/global-release/ad122-chinas-growing-presence-africa-wins-largely-positive-popular-reviews.

[3]《中國影響力碾壓美國 數(shù)年默默付出換來這個國家真心稱贊》，http：//www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/zxxx/t1556375.htm.

[4] Irene Yuan Sun， Kartik Jayaram， Omid Kassiri， “Dance of the lions and dragons： How are Africa and China engaging， and how will the partnership evolve？” The McKinsey Global Institute， June 2017.

[5] Juliet U. Elu and G.N. Price， “Does China Transfer Productivity Enhancing Technology to Sub-Saharan Africa？ Evidence from Manufacturing Firms”， African Development Review， Vol. 22， No. S1（2010）， pp.587–598； Hilary Patroba， “China in Kenya： Addressing counterfeit goods and construction sector imbalance”， SAIIA， The China in Africa Project， Occasional Paper， No，110， March， 2012； Frank Youngman， “Strengthening Africa-China Relations： A perspective from Botswana”， The Centre for Chinese Studies， Stellenbosch， November 2013， Discussion Paper， p.11.

[6] .Jonathan Munemo， “Examining Imports of Capital Goods from China as a Channel for Technology Transfer and Growth in Sub-Saharan Africa”， Journal of African Business， Vol.14， No.2 （July， 2013）， pp.106-116. 正面觀點還可參見“授之以漁：中資企業(yè)對非技術(shù)轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀調(diào)研”項目組：《中資企業(yè)對非技術(shù)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀與前瞻》，載《西亞非洲》，2015年第1期，第129-142頁。

[7] Anshan Li， “Technology transfer in China–Africa relation： myth or reality”， Transnational Corporations Review， 8：3（2016）， pp.183-195.

[8] “T20 Africa Standing Group”， https：//www.die-gdi.de/en/t20africastandinggroup/.

[9] Julia Leininger， Christine Hackenesch， Adolf Kloke-Lesch， Elizabeth Sidiropoulos， Neuma Gobbelaar， “G20 and Africa – Ready for a Steady Partnership？”， November 1， 2017， http：//www.g20-insights.org/policy_briefs/g20-africa-ready-steady-partnership/.