深化住房公積金制度改革的對策建議

歐國良，朱祥波，周志剛

[摘要] 住房公積金制度在促進(jìn)住房體制改革、發(fā)展住房市場、培育住房金融和提升居民消費水平等方面發(fā)揮了重要作用。隨著住房制度改革的推進(jìn)，公積金制度改革也需要深化。筆者基于調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)，對深圳住房公積金制度運行現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，探究存在問題及原因，從加強(qiáng)政策宣傳、優(yōu)化繳存與提取政策、拓寬融資渠道等方面，提出了優(yōu)化住房公積金制度的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 住房公積金制度 運行效果 深圳

[中圖分類號] F299.23 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）03-0067-05

[基金項目]教育部人文社科青年基金“農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保障的協(xié)同機(jī)制研究”（13YJC630115）；湖北省教育廳人文社科青年項目“公共租賃住房用地供給問題研究”（17Q056）；湖北省人文社科基地開放基金“移民城鎮(zhèn)化安置模式的風(fēng)險與對策研究”（2016KF11）。

[作者簡介] 歐國良（1982 — ），湖北黃岡人，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，博士，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、土地利用與政策；朱祥波（1984 — ），湖北荊州人，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院，博士，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、土地利用與政策；周志剛（1981 — ），湖南郴州人，深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。

一、引 言

住房是重要的生活必需品，有效提升居民住房水平和居住質(zhì)量是住房制度改革的重要導(dǎo)向，也是住房保障的重要任務(wù)。我國住房制度處在持續(xù)的變革狀態(tài)，從改革開放前的實物住房分配制度（低房租、高補(bǔ)貼和福利制）到20世紀(jì)末的住房市場化改革（住房分層供應(yīng)），從政府全面主導(dǎo)（財政資金建設(shè)、組織分配和物業(yè)管理）到政府宏觀指導(dǎo)（政府宏觀調(diào)控，市場主導(dǎo)）。其核心問題就是能否解決住房有效供給和住房合理消費，其中合理解決住房投資與消費的資金問題是住房制度的本質(zhì)。

住房公積金制度是我國政府在解決住房投資與消費問題方面進(jìn)行的重要嘗試，在促進(jìn)住房體制的改革、增加居民住房供給、解決群眾住房問題、培育住房金融發(fā)展、支持城鎮(zhèn)家庭住房保障等方面，發(fā)揮了巨大作用。

二、深圳住房公積金制度運行情況

1. 現(xiàn)有政策體系

當(dāng)前，深圳住房公積金政策體系主要由“1個辦法+4項規(guī)定”構(gòu)成，形成了相對系統(tǒng)的住房公積金政策體系。政策體系內(nèi)各要素的相互關(guān)系如圖1所示：

2. 深圳住房公積金制度運行現(xiàn)狀

（1）運行現(xiàn)狀

住房公積金的繳存、提取和貸款水平，是表征一個地區(qū)住房公積金制度運行狀態(tài)的重要指標(biāo)。依照《深圳市住房公積金2017年度報告》披露的相關(guān)數(shù)據(jù)，深圳住房公積金繳存、提取和貸款情況如表1所示，各運行環(huán)節(jié)呈現(xiàn)如下特征：

首先，住房公積金繳存持續(xù)穩(wěn)定增長，累計年均繳存額的增長率高于繳存余額的年增長率。從年繳存額上看，2017年深圳住房公積金年繳存額較2016年，增幅超過30%，達(dá)到566.85億元。從累計繳存總額和繳存余額上看，2017年的水平也比2016年同期增長明顯，增幅分別為29.70%和24.69%，達(dá)到2475.44億元和1366.86億元。

其次，住房公積金提取緩慢增長。從提取數(shù)量上看，2017年提取額達(dá)到296.17億元，較2016年增長28.07%。從占繳存額比率上看，住房公積金的提取力度有所減緩，2017年為52.25%，而2016年為53.94%。

再次，住房公積金貸款次數(shù)及總額均有所減緩。從數(shù)量上看，2017年深圳住房公積金發(fā)放個人住房貸款2.82萬筆，達(dá)到181.73億元。與2016年相比，分別下降17.93%和16.79%。從比例上看，個人住房貸款余額占繳存余額的比例進(jìn)入下降區(qū)間，2017年比2016年減少2.55%，僅為55.96%。

（2）深圳住房公積金制度政策內(nèi)容認(rèn)知

為了解深圳市民對深圳住房公積金制度的認(rèn)知狀況，課題組于2017年6～7月進(jìn)行了“深圳市住房公積金制度實施效果”的專題調(diào)研，探究城市各不同群體對住房公積金政策的認(rèn)知，以及住房公積金的“繳存、提取和貸款”各環(huán)節(jié)的評價。問卷主要針對四類人群進(jìn)行發(fā)放，分別是“已繳存住房公積金的企事業(yè)單位職工”、“未繳納住房公積金的企事業(yè)單位職工”、“未繳納住房公積金的工商戶及其雇工和自由職業(yè)者”和“負(fù)責(zé)住房公積金事務(wù)的單位專辦員”。問卷內(nèi)容主要涉及個人基本信息、住房背景信息、住房公積金的繳存、提取使用和認(rèn)知評價等幾個方面。本次調(diào)查共計發(fā)放問卷4000份，回收3535份，回收率為88.38%，其中有效問卷3413份，問卷有效率為96.55%。基于調(diào)研所得結(jié)果，深圳市民對住房公積金政策認(rèn)知處于如下狀況：

首先，住房公積金政策認(rèn)知程度有待提高。針對已繳納住房公積金的群體，其明確表示“非常了解”住房公積金政策的比例不足5%，回答“不太了解”和“一無所知”的比例合計超過了30%。針對未繳納住房公積金群體，以及個體戶及其雇工和自由職業(yè)者，其政策認(rèn)知狀況更差，回答“不太了解”和“一無所知”的比例均較高。各類群體對于住房公積金制度的認(rèn)知狀況如圖2示：

其次，住房公積金政策內(nèi)容及群體的政策認(rèn)知，會影響居民的住房租購決策。從政策內(nèi)容認(rèn)知上看，貸款額度低是共識。針對已繳納住房公積金的群體，表示“貸款額度偏低”的比例接近80%。能否享有和使用公積金會顯著影響購房決策，并會改善其住房狀況。從影響程度上看，針對已繳納住房公積金群體，明確表示住房公積金對住房租購決策有“較大”和“重大”影響的比例達(dá)到50%。從住房改善狀況上看，因享有住房公積金政策而使住房狀況“十分”和“比較”改善的比例超過50%。從政策完善方向上看，提高住房公積金的額度（包括繳存額度、提取額度和貸款額度）的期望尤為迫切。針對已繳納住房公積金的群體，在住房公積金政策對其購買決策的影響、影響程度和改善方向的調(diào)研結(jié)果如下表2所示：

（3）市民對公積金繳存及使用的認(rèn)知情況

首先，住房公積金繳存范圍應(yīng)該擴(kuò)大。針對已繳存住房公積金的群體，明確表示“自愿繳存”的比例達(dá)到93.84%。針對未繳存住房公積金的群體，表示愿意繳納住房的比例為71.79%，只是囿于各種原因未能實現(xiàn)。針對個體工商戶及其雇工、自由職業(yè)者等群體，其希望繳納住房公積金的比例也接近一半，達(dá)到45.28%。住房公積金繳存范圍擴(kuò)大，將各類群體納入是他們共同的愿望。

其次，住房公積金貸款額度亟需提升。80%的繳存住房公積金對象都認(rèn)為當(dāng)前公積金貸款額度相對于房價偏低甚至嚴(yán)重偏低，70%以上的受訪者表示，提高住房公積金的貸款額度是住房公積金制度重要改革方向。

第三，公積金的提取額度也有待改善。已繳存住房公積金的群體中將近60%曾經(jīng)提取過住房公積金，大多數(shù)沒有申請過公積金貸款。住房公積金的提取使用中大部分（42.35%）是用于購買住房，其次35.29%用于償還本市范圍內(nèi)住房的貸款本息，還有24.71%是用于提取支付房租。其中用于償還本市范圍內(nèi)住房的貸款本息的人當(dāng)中，60%以上的公積金提取額度只能覆蓋40%以下的月房貸金額；用于支付房租的人當(dāng)中，超過一半的公積金提取額只可覆蓋20%以內(nèi)的月房租，反映了住房公積金用于償還貸款本息和支付房租時面臨的限制。

三、深圳住房公積金制度

實施中存在的制約因素

深圳住房公積金政策的實施，顯著支撐了居民的住房消費，但從制度運行狀況上看，依舊存在不少問題。

首先，相對住房公積金的繳存狀況，其貸款及提取環(huán)節(jié)均有待改善。近年來，深圳住房公積金個人貸款的發(fā)放額度雖有增長，但其增速顯著放緩，并呈現(xiàn)出下降的態(tài)勢。同時，住房公積金貸款相對于商業(yè)性貸款的優(yōu)勢愈發(fā)減弱，在個人住房貸款市場中的占有率也逐年下降。從住房公積金的保障水平上看，深圳住房公積金的貸款及提取額度，均無法有效支持居民的住房消費。

其次，住房公積金的提取與使用政策需要完善。根據(jù)《住房公積金管理條例》和《深圳市政府公積金管理暫行辦法》等政策文件的規(guī)定，住房公積金的提取和使用必須嚴(yán)格限制在某些固定途徑。如同一時段內(nèi)僅能就一種住房消費形式提出申請、存在多套住房消費時僅能就其中一套住房申請?zhí)崛〉取Ｍ瑫r，住房公積金可提取與使用的比例較低。如提取公積金繳納房租時，每月可提取額不超過申請當(dāng)月應(yīng)繳存額的30%。過低的提取比例根本無法支撐居民的住房消費。

再次，住房公積金貸款的手續(xù)繁瑣，優(yōu)勢日減。囿于居民住房公積金的繳存基數(shù)及繳存比例，住房公積金貸款存在額度控制且有最高額度限制，而商業(yè)銀行對于住房貸款的單筆貸款最高額度并無硬性限制，從時間和數(shù)量上，商業(yè)性貸款均優(yōu)于公積金貸款。同時，住房公積金貸款的審批手續(xù)繁瑣，等待和耗費時間長，無法滿足購房者的貸款需求。

深圳住房公積金制度存在問題的原因，包括以下方面：

首先，住房公積金的立法層次不高和政策體系相對混亂。從住房公積金政策的立法層次上看，2002年國務(wù)院修訂的《住房公積金管理條例》是最高層次的法律規(guī)定。作為一個在全國實施的政策，其上位法律僅為一個行政規(guī)章，過低的立法層次無法有效保障住房公積金政策的實施。同時，從住房公積金的政策體系上看，國務(wù)院及其所屬的相關(guān)部委先后出臺了40多個關(guān)于住房公積金的政策文件。這些文件要么出自于特定部門的利益考慮，要么注重解決特定時期的特定問題，難免存在應(yīng)急性和片面性，不同時期或不同部門間的文件常常發(fā)生沖突。此外，住房公積金采取屬地管理原則，一些地方政府制定的管理政策呈紛繁復(fù)雜狀況，影響了住房公積金政策的執(zhí)行和實施。

其次，住房公積金政策內(nèi)容亟需更新，政策宣傳有待強(qiáng)化。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和住房改革的深入，住房公積金部分政策內(nèi)容已經(jīng)無法適應(yīng)住房市場的發(fā)展，其政策規(guī)定已與社會現(xiàn)實脫節(jié)。同時，住房公積金政策有效宣傳的缺位，導(dǎo)致普通市民無法有效獲取和理解住房公積金的政策內(nèi)容，對住房公積金的理解浮于表面。從一定程度上講，對住房公積金政策認(rèn)知的缺乏，與個體積極繳納住房公積金的動力不足，單位不替員工繳納住房公積金的問題都有了相關(guān)性。

再次，住房公積金的“低存低貸”模式影響了中低收入者的積極性。目前，我國住房公積金政策采取的是單一的低存款利率和低貸款利率（“低存低貸”）的原則。具體而言，通過住房公積金低貸款利益獲得的收益來補(bǔ)償住房公積金低存款利率造成的損失，前提是公積金繳存者必須有能力購房和能夠獲得住房公積金貸款，否則就必須承受低存款利率帶來的損失。從深圳住房市場的現(xiàn)狀來看，有能力購房且能夠享受住房公積金貸款多為中高收入家庭，中低收入者是很難有購房能力的。大多數(shù)的中低收入者的住房公積金收益被獲得貸款的中高收入者享有，中低收入者對住房公積金政策的積極性和正面反饋會自然減少。

四、深化深圳住房公積金

制度改革的可行路徑

（一）通過制度改革進(jìn)一步優(yōu)化繳存和提取政策

深圳住房公積金的覆蓋面相對較高，但普遍認(rèn)為貸款額度較低，制度力度不夠。優(yōu)化繳存和提取政策，優(yōu)化強(qiáng)制繳存、拓展自愿繳存，進(jìn)而逐步放寬提取條件，提高繳存和提取的靈活性。

首先，在住房公積金繳存方面，探索建立自愿繳存機(jī)制，將按照目前政策無法納入公積金制度的群體，使其獲得相應(yīng)的渠道參加住房公積金制度。打破就業(yè)限制，明確將個體工商戶和自由職業(yè)者等人群納入公積金的覆蓋范圍，將有意愿繳存住房公積金且收入穩(wěn)定的群體引入住房公積金制度體系。

其次，創(chuàng)新住房公積金的提取和使用范圍。擴(kuò)大提取范圍，讓住房公積金制度真正涵蓋每一項住房消費，包括支付首付款、房屋裝修費、繳納物業(yè)費等。同時，拓寬住房公積金的使用途徑，可對住房公積金支付居民重大疾病的醫(yī)療費用、子女的教育費用等問題進(jìn)行探討，研究購房多次提取住房公積金的可行性。

再次，建議適度放寬提取條件，繼續(xù)加大租房提取支持力度。由于以租房方式占據(jù)住房問題占較大比例，加大租房提取的支持力度對減輕市民的租房消費負(fù)擔(dān)有著積極作用，可以在調(diào)高租房提取額度的基礎(chǔ)上，評估政策效果和提取率增長等情況，研究適度提取住房公積金租房提取比例，特別是針對基本保障對象租賃公共租賃住房的市民。

（二）拓寬機(jī)構(gòu)融資渠道，提高低息貸款額度

擴(kuò)展公積金制度的外部融資渠道，使公積金制度具備對合理住房消費提供足額政策性貸款額度的能力，以及支持保障性住房供應(yīng)的能力，切實滿足居民對制度功能的實際需求。

首先，強(qiáng)化和完善公積金貸款機(jī)制，提高公積金支持新市民住房消費的力度和效果。一方面，充分挖掘外部融資渠道和資金資源，根據(jù)平均住房標(biāo)準(zhǔn)和房價水平，適度調(diào)整目前住房公積金貸款的最高額度，使其與居民平均住房水平相適應(yīng)，真正發(fā)揮住房公積金的支持作用。另一方面，繼續(xù)完善住房公積金貸款額度和職工繳存貢獻(xiàn)度相關(guān)聯(lián)的機(jī)制，同時限制貸款使用次數(shù)，如每戶只能享受一次住房公積金貸款，為最有需要職工合理購房提供足額貸款支持。

其次，在滿足需求端的情況下，公積金制度同時也應(yīng)積極在住房供給端提供支持，促進(jìn)租賃住房的供應(yīng)。如對面向符合條件的租賃住房、保障房建設(shè)項目發(fā)放住房公積金貸款或者直接投資。對于從事運營、開發(fā)住房租賃事業(yè)的企業(yè)，可以提供短期貸款支持。切實體現(xiàn)租售并舉的住房政策。

（三）完善住房公積金制度的宣傳，建立執(zhí)行的多方聯(lián)動機(jī)制

大力加強(qiáng)公積金制度的宣傳，提高政策的影響力，提高制度的社會認(rèn)可度。通過不斷宣傳，提升社會群體對于住房公積金政策的認(rèn)知水平，確保盡可能多的群體對住房公積金的政策有深刻的理解。同時，通過政策宣傳強(qiáng)化用人單位繳存住房公積金的意識。

在住房公積金主管部門層面，進(jìn)一步明晰住房公積金在繳存、提取、貸款、使用及監(jiān)管等全環(huán)節(jié)的政策規(guī)定，強(qiáng)化運行機(jī)制，提升住房公積金運行效率。在相關(guān)配套部門層面，充分發(fā)揮工商部門、人社部門、銀行以及審計部門的輔助系監(jiān)督作用，規(guī)范和約束住房用人單位和職工積極按時繳納住房公積金，實現(xiàn)各行為主體責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，提升違法成本。在住房公積金監(jiān)督監(jiān)督方面，構(gòu)建有效率的住房公積金監(jiān)管體系，依法依規(guī)對住房公積金管理部門及銀行進(jìn)行監(jiān)督。引入社會監(jiān)督，強(qiáng)化全方位監(jiān)督。

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The Countermeasures and Suggestions on Deepening Reform of the

Housing Provident Fund System： Based on Shenzhens Investigation

Ou Guoliang1，Zhu Xiangbo1，2，Zhou Zhigang1

（ 1. School of Architecture and Environmental Engineering， Shenzhen Polytechnic， Shenzhen， Guangdong 518055；

2. School of Law and Public Administration， China Three Gorges University， Yichang， Hubei 443002 ）

Abstract： Housing provident fund system has played an effectively role in promoting the housing system reforms， developing the housing market， fostering housing finance and raising the level of residential consumption in china. With the continuous deepening of housing reform， the reform of the housing provident fund system is also imminent. This article analyzes the policy system， operating status and effects of the Shenzhen housing provident fund system， explores the problems and causes of the housing provident fund system， and proposes them from the aspects of strengthening policy advocacy， optimizing deposit and withdrawal policies， and broadening financing channels. A viable path to improve the effectiveness of the housing provident fund policy.

Key words： Housing Provident Fund System； Operation Effect； Shenzhen

（收稿日期：2018-05-20 責(zé)任編輯：靳 葉）