京津冀協(xié)同發(fā)展新思路

[摘要] 通過分析京津冀協(xié)同發(fā)展存在的關(guān)鍵問題，本文提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略思路及對策。建議未來京津冀應(yīng)以強化頂層設(shè)計、加快非首都功能疏解、構(gòu)建經(jīng)濟反磁力中心、推動科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、縮小公共服務(wù)差距、完善綜合交通網(wǎng)絡(luò)、加強聯(lián)防聯(lián)控等為突破口，打破區(qū)域利益和體制鴻溝，協(xié)同推動京津冀世界級城市群建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 京津冀 協(xié)同發(fā)展 對策建議

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）03-0109-04

[作者簡介] 王德利（1984 — ），山東淄博人，北京市社會科學(xué)院副研究員，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟、區(qū)域與城市規(guī)劃。

京津冀地區(qū)在中國未來經(jīng)濟發(fā)展格局中承擔著重要引擎作用，但在發(fā)展過程中面臨諸如區(qū)域協(xié)同機制不暢、城鎮(zhèn)體系存在斷層、產(chǎn)業(yè)梯度落差較大、城際聯(lián)系通道較弱、生態(tài)環(huán)境約束較強等問題。京津冀協(xié)同發(fā)展能否破局，主要看三方能否本著“京讓津冀受惠、津冀為京分憂”的大原則出發(fā)，突破體制機制障礙，解決北京“大城市病”，帶動提升河北整體發(fā)展水平。未來應(yīng)盡快破除阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機制障礙，通過北京非首都功能疏解，搭建北京科技創(chuàng)新與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的“橋梁”，構(gòu)建空間布局合理、功能定位銜接的組團式城鎮(zhèn)體系，協(xié)同推進京津冀世界級城市群建設(shè)。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展存在的主要問題

1. 區(qū)域合作及協(xié)調(diào)機制尚不完善。京津冀區(qū)域一體化進程緩慢，協(xié)商機制和決策機制的制度化程度依然較低，延緩了地方政府間的深度合作。區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略調(diào)整、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境共育等重要問題難以落地，影響了京津冀區(qū)域整體發(fā)展水平的提升。

2. 北京“虹吸效應(yīng)”導(dǎo)致“城市病”愈加嚴重，致使北京“龍頭”和輻射帶動作用未能真正發(fā)揮。北京的區(qū)域承載能力難以支撐經(jīng)濟社會發(fā)展，“城市病”愈加嚴重。同時，“虹吸效應(yīng)”導(dǎo)致環(huán)首都區(qū)域發(fā)展相對滯緩，產(chǎn)生“環(huán)京津貧困帶”，北京建設(shè)世界城市的腹地支撐作用不足。

3. 區(qū)域城鎮(zhèn)體系存在斷層，使得較低層級的城市不能很好地接受京、津的聯(lián)動輻射。與長三角、珠三角相比，京津冀城鎮(zhèn)體系存在斷層，北京、天津城市規(guī)模較大，城市能級較高，而群內(nèi)其他城市城鎮(zhèn)規(guī)模較小，經(jīng)濟發(fā)展水平較低。由于缺少發(fā)揮“二傳手”功能的區(qū)域中心城市，區(qū)域內(nèi)兩極分化現(xiàn)象較為嚴重，導(dǎo)致能級較低的城市難以接受京津的聯(lián)動輻射，京津的科技創(chuàng)新資源及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難以在河北落地產(chǎn)業(yè)化。

4. 區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度落差較大，致使首都科技輸出基本上跳躍出京津冀。由于京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展差距過大，導(dǎo)致河北難以承接京津的外移企業(yè)，首都科技創(chuàng)新成果也難以在河北產(chǎn)業(yè)化，北京與天津、河北之間的創(chuàng)新協(xié)作不足。

5. 城際間聯(lián)系通道較弱，抑制了京津冀協(xié)同發(fā)展的步伐。在首都經(jīng)濟圈地區(qū)內(nèi)部基本形成了以北京為主中心、天津為副中心的陸?？站C合交通運輸網(wǎng)絡(luò)，但區(qū)域性交通網(wǎng)絡(luò)對區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制約作用依然較大，尤其是一些區(qū)域性機場、港口、鐵路、高速公路等的建設(shè)尚缺乏統(tǒng)一部署。

6. 水資源供需矛盾和大氣環(huán)境污染約束較大，制約了京津冀世界城市群建設(shè)進程。水資源短缺和部分城市大氣污染已成為制約京津冀區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的首要和關(guān)鍵因素。城鎮(zhèn)化發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)間的矛盾日益突出，制約了京津冀世界級城市群建設(shè)進程。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略思路

1. 在合作中強身，提升北京在京津冀協(xié)同發(fā)展中的引領(lǐng)帶動作用。通過參與京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，以功能疏解、人口調(diào)控、擁堵緩解、生態(tài)改善等為重點任務(wù)，鞏固北京的核心城市地位。通過區(qū)域合作，提高北京現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的輻射力，推動實現(xiàn)北京制造業(yè)的高端化，加快北京非首都功能疏解與“城市病”治理，引領(lǐng)京津冀成為中國最強的科技創(chuàng)新高地、現(xiàn)代制造研發(fā)轉(zhuǎn)化基地、國際金融中心、國際物流中心等，提升北京在京津冀協(xié)同發(fā)展中的影響力和控制力。

2. 在疏解中健體，通過功能疏解，突破發(fā)展瓶頸，更好地發(fā)揮首都核心功能。未來應(yīng)盡快完善非首都功能疏解的頂層機制設(shè)計，制定非首都功能疏解規(guī)劃及中長期疏解路線圖；充分利用北京行政副中心及雄安新區(qū)建設(shè)的重大歷史機遇，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮北京非首都功能疏解，推動非首都功能“疏得出”、“留得住”、“能發(fā)展”。

3. 在創(chuàng)新中引領(lǐng)，搭建北京科技創(chuàng)新與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的“橋梁”，充分發(fā)揮首都的科技引領(lǐng)帶動作用。未來應(yīng)著重完善科技創(chuàng)新頂層設(shè)計，明確京津冀科技創(chuàng)新戰(zhàn)略定位，把握京津冀科技創(chuàng)新方向；北京應(yīng)圍繞建設(shè)全國乃至世界科技創(chuàng)新中心的定位，打造原始創(chuàng)新策源地、全球科技人才重要集聚區(qū)、引領(lǐng)世界創(chuàng)新的新引擎；津冀應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，圍繞現(xiàn)代制造業(yè)研發(fā)優(yōu)勢，打造京津冀科技成果轉(zhuǎn)化區(qū)和轉(zhuǎn)型發(fā)展示范區(qū)。

4. 在承接中提升，構(gòu)建“孵化→產(chǎn)業(yè)化→配套服務(wù)”的完整化產(chǎn)業(yè)鏈條，打造若干經(jīng)濟反磁力中心。通過北京非首都功能疏解與科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移及跨區(qū)產(chǎn)業(yè)化，充分利用河北空間、資源、生態(tài)、人才等優(yōu)勢，推動河北傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，減小京、津、冀的產(chǎn)業(yè)落差，強化戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)地位，夯實產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作新根基。利用好北京非首都功能疏解的歷史機遇，加強河北高校、醫(yī)院等與北京重點高校、三甲醫(yī)院等進行對接，吸引部分公共服務(wù)資源到河北建設(shè)分支機構(gòu)，提升非首都功能承載地環(huán)境。

5. 在整合中提質(zhì)，在京津冀范圍內(nèi)聯(lián)合培育一批聚集能力較強的節(jié)點城市，協(xié)同建設(shè)京津冀世界級城市群。北京建設(shè)世界級城市，不僅僅要注重自身的發(fā)展，還要加快周邊城市群建設(shè)，形成一個城鎮(zhèn)體系合理布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展分工明確、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美共育的世界級城市群格局，走出一條高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化道路。未來應(yīng)增強石家莊、唐山以及雄安新區(qū)作為區(qū)域中心城市的功能，輻射帶動冀中南、冀東兩翼發(fā)展，充分發(fā)揮張承地區(qū)的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，極化邯鄲在冀南地區(qū)中心城市地位，提升滄州、邢臺、衡水等作為節(jié)點城市的綜合實力，形成空間布局合理、功能定位銜接、發(fā)展方向各異的組團式城鎮(zhèn)體系。

6. 在改革中轉(zhuǎn)型，以深化改革破除阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機制障礙，打造區(qū)域體制機制高地。著重圍繞突破制約一體化發(fā)展的體制機制，加快公共服務(wù)一體化改革，創(chuàng)新京津冀區(qū)域利益分配機制，推動要素市場一體化改革等方面，減少京津冀協(xié)同發(fā)展的區(qū)域壁壘。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展對策建議

（一）完善體制機制，強化京津冀協(xié)同發(fā)展頂層設(shè)計

建議未來在國家發(fā)改委設(shè)立專門的推進機構(gòu)，負責京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的制定、實施，針對京津冀區(qū)域城鎮(zhèn)體系發(fā)展失衡問題提出相應(yīng)優(yōu)化政策，組織協(xié)調(diào)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域協(xié)同治理，完善跨區(qū)域能源、水資源等的優(yōu)化配置。

（二）加快非首都功能疏解，更好地發(fā)揮首都核心功能

以深化改革為重要前提，減小戶籍制度及公共服務(wù)資源不均衡性帶來的梯度落差。京津冀協(xié)同發(fā)展存在的重要障礙之一是區(qū)域城鎮(zhèn)體系的發(fā)展失衡，由于缺乏發(fā)揮“二傳手”功能的節(jié)點城市，北京、天津的重要產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資源難以與河北形成對接，尤其是優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源，以“蛙跳”的形式在相對河北區(qū)位優(yōu)勢較弱的長三角、珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)化；未來北京非首都功能疏解不應(yīng)僅僅局限于京津冀地區(qū)，而應(yīng)著眼于全國，將京津冀協(xié)同發(fā)展及非首都功能疏解置于全國整個區(qū)域經(jīng)濟格局中考慮。由中央層面與京津冀三地及中央部委協(xié)同制定非首都功能疏解方案。盡快制定非首都功能疏解路線圖，從近期、中期、遠期三個階段研究制定非首都功能疏解問題。

（三）建設(shè)具有“二傳手”功能的區(qū)域性中心城市，加快構(gòu)建京津冀“經(jīng)濟反磁力中心”

應(yīng)加快解決京津冀城鎮(zhèn)體系發(fā)展失衡問題，將培育200萬～500萬人口的大城市作為未來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一項重要任務(wù)，促使城鎮(zhèn)體系朝著多中心結(jié)構(gòu)發(fā)展，推動京津雙城聯(lián)動向“京津石保唐”等多城聯(lián)動格局轉(zhuǎn)變。在加快雄安新區(qū)建設(shè)的同時，在河北境內(nèi)還需增加2-3個副中心城市（保定、邯鄲和滄州）進行重點打造，盡快完善發(fā)揮“二傳手”功能的區(qū)域性中心城市建設(shè)?？稍诒本┲苓?0～100公里范圍內(nèi)，選擇一些生態(tài)承載力大、交通便利的現(xiàn)有重點城鎮(zhèn)，輔以優(yōu)惠政策，建設(shè)滿足京津冀發(fā)展需求的職業(yè)教育基地、醫(yī)療衛(wèi)生基地、科技創(chuàng)新基地、健康養(yǎng)老基地等，增強其對人才、技術(shù)、資金、產(chǎn)業(yè)等的吸引力，打造北京“經(jīng)濟反磁力中心”。

（四）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局，明確京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位與方向

應(yīng)把培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，把壯大先進裝備制造業(yè)作為支撐未來經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手，通過“改造—提升—引進”等方式，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向中高端邁進。做大做強生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，做優(yōu)做精生活性服務(wù)業(yè)，培育壯大知識性服務(wù)業(yè)。加快農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展高效、優(yōu)質(zhì)、生態(tài)、品牌農(nóng)業(yè)。分區(qū)域來看，北京應(yīng)著重發(fā)揮在全國的科技創(chuàng)新中心作用，著重發(fā)展與科技創(chuàng)新及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)聯(lián)系較為密切的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，退出一般制造業(yè)、區(qū)域性物流市場，挖掘新興經(jīng)濟增長點，進一步加快產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。天津應(yīng)強化航空航天、信息技術(shù)、生物技術(shù)、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，圍繞建設(shè)國際級重型裝備制造基地為目標，以臨港裝備制造產(chǎn)業(yè)為龍頭，正確引導(dǎo)企業(yè)跨區(qū)域、跨行業(yè)兼并重組。河北要盡快完善非首都功能承載地建設(shè)，優(yōu)化承載地環(huán)境，強化京津、京秦、京唐、京開、京張、京承等交通廊道對產(chǎn)業(yè)的集聚、擴散作用，承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和科技成果轉(zhuǎn)化，建設(shè)新型工業(yè)化基地及特色產(chǎn)業(yè)集群。

（五）推動科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動，充分發(fā)揮首都科技的引領(lǐng)帶動作用

凝聚國際一流要素，構(gòu)建全球具有重要影響力的原始科技創(chuàng)新中心。重點圍繞國際前沿、關(guān)鍵共性、社會公益等方面，綜合考慮首都發(fā)展戰(zhàn)略需求，超前部署國際前沿技術(shù)領(lǐng)域攻關(guān)；針對國際戰(zhàn)略創(chuàng)新及京津冀發(fā)展需求取得重要突破。突破科技創(chuàng)新體制機制障礙，最大限度地釋放首都勢能。明確三地科技需求，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，消除首都科技創(chuàng)新中的“孤島現(xiàn)象”。盡快構(gòu)建互利共贏的科技合作機制，出臺指導(dǎo)區(qū)域科技創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)專項規(guī)劃，包括《京津冀科技創(chuàng)新中長期規(guī)劃》、《京津冀科技創(chuàng)新“十三五”規(guī)劃》等，明確京津冀三地科技創(chuàng)新發(fā)展重點、合作路徑，協(xié)同共建京津冀創(chuàng)新共同體。

（六）縮小公共服務(wù)差距，實現(xiàn)公共服務(wù)資源均衡化

統(tǒng)籌分類推進京津冀人口城鎮(zhèn)化，將城市基本公共服務(wù)全覆蓋作為京津冀新型城市化的重要內(nèi)容。充分發(fā)揮首都公共服務(wù)資源優(yōu)勢，探索京津冀人口服務(wù)對接機制，帶動區(qū)域的公共服務(wù)水平。落實好中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要，妥善解決城市外來務(wù)工人員子女教育問題，讓外來務(wù)工人員子女享受同等待遇。進一步加大對公立醫(yī)院的投入，加快醫(yī)藥行業(yè)自身機制體制改革，按照需求統(tǒng)一規(guī)劃公共醫(yī)療資源布局，合理引導(dǎo)就醫(yī)。加大政府扶持社會化養(yǎng)老的力度，對老年人口的數(shù)量加強預(yù)測，積極推進養(yǎng)老院建設(shè)，建立老年人健康狀況動態(tài)監(jiān)測體系和長期照料服務(wù)行業(yè)監(jiān)管體系。

（七）健全區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建“軌道上的京津冀”

構(gòu)建以鐵路、高速公路為骨架，各種運輸方式布局合理、結(jié)構(gòu)完善、便捷通暢、安全可靠的現(xiàn)代化綜合交通網(wǎng)，進一步增強輻射華北、服務(wù)全國和溝通世界的國家級交通樞紐功能。在京津冀地區(qū)內(nèi)聯(lián)合開展港口、公路、鐵路、機場等交通設(shè)施建設(shè)，重點打造京津廊綜合運輸通道、京唐秦綜合運輸通道、京承綜合運輸通道、京張綜合運輸通道、京石邯綜合運輸通道、津滄綜合運輸通道、津保綜合運輸通道，形成海、陸、空一體化的現(xiàn)代交通體系。大力發(fā)展城際鐵路，加強城市軌道交通與區(qū)域高速鐵路的接駁，實現(xiàn)相鄰城市間“一小時交通圈”，有效帶動中心城市產(chǎn)業(yè)及人口向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移。進一步完善京津冀機場空間布局，構(gòu)建干、支線相結(jié)合的航線網(wǎng)絡(luò)格局。推動京津冀港口群的錯位分工與協(xié)同發(fā)展，將京津冀港口群建設(shè)成為“一帶一路”北方東部起點和戰(zhàn)略門戶。

（八）加強聯(lián)防聯(lián)控，實現(xiàn)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境根本性改善

推動京津冀生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護，構(gòu)建區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，形成區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控合力。強化規(guī)劃引領(lǐng)，嚴格環(huán)保法規(guī)標準。加快大氣環(huán)境污染防治條例的建設(shè)步伐，既要固化已有成效的法律法規(guī)，又要增加污染物排放總量控制、機動車污染防治、排污許可證等制度。加強重污染日預(yù)警與應(yīng)急管理。成立專項領(lǐng)導(dǎo)小組，在京津冀范圍內(nèi)加強重度污染日預(yù)案，負責空氣重污染日的應(yīng)急指揮與處置。利用經(jīng)濟手段加強污染物防治。健全政府綠色采購制度，完善大氣污染排污收費標準。積極探索財政轉(zhuǎn)移支付制度、生態(tài)補償機制等。按照誰受益、誰補償、生態(tài)共育、機制共建等原則，加強對張承地區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)補償，堅持生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展并重。

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New Thinking of Beijing-Tianjin-Hebei Cooperative Development

Wang Deli

（ Beijing Academy of Social Sciences， Beijing 100101）

Abstract： This paper analyzes the key problems in the coordinated development of Beijing-tianjin-hebei region and puts forward the strategic thinking and countermeasures of collaborative development. We suggest that the future should be to strengthen the top-level design， speed up the capital function organization， building economy anti magnetic center， promote scientific and technological innovation and industrial linkage， narrow the gap between public service， improve the comprehensive transportation network， strengthen joint from spreading for the breakthrough. We should break the regional system gap and promote the construction of a world-class urban agglomeration in Beijing-tianjin-hebei region.

Key words： Coordinated Development； Problems； Countermeasures； Beijing-Tianjin-Hebei

（收稿日期：2017-09-28 責任編輯：羅建邦）