基于市場(chǎng)主體主觀感知的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估框架構(gòu)建

婁成武 張國(guó)勇

[摘 要]營(yíng)商環(huán)境日益成為中國(guó)政府治理的關(guān)注焦點(diǎn)和地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重要場(chǎng)域。以梳理營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀和發(fā)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境薄弱點(diǎn)為目的的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的前提和基礎(chǔ)。以世界銀行《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》為代表的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估模式存在先天的不足，表現(xiàn)為評(píng)估的自由主義取向、指標(biāo)的適用性較差和數(shù)據(jù)來(lái)源的可靠性不足，以世行評(píng)估為范本的國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境評(píng)估實(shí)踐也存在類似缺陷。營(yíng)商環(huán)境評(píng)估要克服唯放松規(guī)制和提升效率的價(jià)值陷阱，逾越自由主義價(jià)值取向和唯定量主義傾向的鴻溝。貫徹“以人民為中心”的發(fā)展思想，在“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的新時(shí)代背景下，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)要從社會(huì)資源的市場(chǎng)化配置需求出發(fā)，營(yíng)商環(huán)境評(píng)估應(yīng)以市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的滿意為根本判斷標(biāo)準(zhǔn)。以評(píng)估主體的民主性、評(píng)估信息的可獲得性、評(píng)估結(jié)果的可比性為營(yíng)商環(huán)境評(píng)估框架的構(gòu)建原則，從整體感知、政務(wù)環(huán)境感知和要素環(huán)境感知等三個(gè)維度設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系。選取一定比例和數(shù)量的市場(chǎng)主體對(duì)營(yíng)商環(huán)境的滿意度進(jìn)行測(cè)評(píng)，可以從“顧客”的視角把握營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的效果。

[關(guān)鍵詞]營(yíng)商環(huán)境評(píng)估；市場(chǎng)主體；滿意度；主觀感知；指標(biāo)框架；世界銀行

[中圖分類號(hào)] F113.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）06-0060-09

一、引言：從中央到地方的營(yíng)商環(huán)境認(rèn)識(shí)觀與實(shí)踐論

（一）全面深化改革與簡(jiǎn)政放權(quán)的重要內(nèi)容

營(yíng)商環(huán)境是近年來(lái)伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系日趨完善和改革開放進(jìn)一步深入，開始進(jìn)入中國(guó)黨和政府治理視野的新概念、新領(lǐng)域，是在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，從中央到地方各級(jí)政府推進(jìn)全面深化改革和體制機(jī)制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出：“建設(shè)法治化營(yíng)商環(huán)境”。黨的十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步豐富了營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)涵目標(biāo)，提出：“要形成對(duì)外開放新體制，完善法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境。”2015年7月，習(xí)近平總書記在吉林省調(diào)研東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興時(shí)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)決破除體制機(jī)制障礙，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，積極發(fā)現(xiàn)和培育市場(chǎng)，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，從放活市場(chǎng)中找辦法、找臺(tái)階、找出路。2017年7月17日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要改善投資和市場(chǎng)環(huán)境，加快對(duì)外開放步伐，降低市場(chǎng)運(yùn)行成本，營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境，加快建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)新體制，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。這次會(huì)議還要求北京、上海、廣州、深圳等特大城市要率先加大營(yíng)商環(huán)境改革力度。2016年10月18日，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地推進(jìn)會(huì)議上針對(duì)網(wǎng)上“投資不過(guò)山海關(guān)”的說(shuō)法指出，東北首先要從自身改革做起，必須痛下決心優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，真正激發(fā)社會(huì)潛能，釋放東北發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。2017年6月13日，李克強(qiáng)總理在全國(guó)深化“放管服”改革電視電話會(huì)議上作出“營(yíng)商環(huán)境就是生產(chǎn)力”的重要論斷。他指出，各地既要積極抓項(xiàng)目建設(shè)，更要著力抓環(huán)境建設(shè)，由過(guò)去追求優(yōu)惠政策“洼地”，轉(zhuǎn)為打造公平營(yíng)商環(huán)境的“高地”，真正做到審批更簡(jiǎn)、監(jiān)管更強(qiáng)、服務(wù)更優(yōu)。營(yíng)商環(huán)境建設(shè)已然成為簡(jiǎn)政放權(quán)的應(yīng)有之義。

（二）地方政府創(chuàng)新與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的重要場(chǎng)域

不難看出，營(yíng)商環(huán)境在中國(guó)黨和國(guó)家戰(zhàn)略決策中的重要地位日益凸顯。事實(shí)上，營(yíng)商環(huán)境也已成為中國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要場(chǎng)域。張維迎等認(rèn)為，地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)的有效性依賴于如下因素：地方政府保護(hù)其產(chǎn)品市場(chǎng)和設(shè)立貿(mào)易壁壘的能力；地方政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)壓力反應(yīng)決策的權(quán)威程度；競(jìng)爭(zhēng)者的多少；履行契約和產(chǎn)品運(yùn)輸?shù)某杀镜萚1]。這些因素也可視作營(yíng)商環(huán)境的構(gòu)成要素。當(dāng)今區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)已由以往單純依靠拼低成本要素、拼各種優(yōu)惠政策的單一考量，到拼營(yíng)商環(huán)境、拼政策穩(wěn)定性、拼法治透明監(jiān)管環(huán)境等綜合性考量，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)已成為很多地方政府落實(shí)全面深化改革部署、優(yōu)化對(duì)外開放新體制、推動(dòng)區(qū)域發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換的重要內(nèi)容和政策工具，成為提升區(qū)域生產(chǎn)力和競(jìng)爭(zhēng)力的突破口、主抓手。

2017年以來(lái)，上海市提出要對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)和最好水平，對(duì)標(biāo)其他省區(qū)市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)標(biāo)自身改革進(jìn)展實(shí)際成效，推動(dòng)上海營(yíng)商環(huán)境有更大提升。上海市明確將制度創(chuàng)新作為主攻方向，在“放管服”改革上下更大功夫，如在區(qū)級(jí)層面推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革，目前已基本形成大市場(chǎng)監(jiān)管格局。此外，上海市還以自貿(mào)區(qū)作為推進(jìn)制度創(chuàng)新、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的主戰(zhàn)場(chǎng)，率先在全國(guó)先行先試，形成了大量可復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)。2016年以來(lái)，遼寧省面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題，為了破解“投資不過(guò)山海關(guān)”的困境，將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為省委省政府的重點(diǎn)工作和主要任務(wù)來(lái)抓，出臺(tái)了全國(guó)第一部營(yíng)商環(huán)境的省級(jí)地方性法規(guī)——《遼寧省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》， 組建了全國(guó)第一個(gè)營(yíng)商環(huán)境的省級(jí)工作機(jī)構(gòu)——遼寧省營(yíng)商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局，并制定了詳實(shí)的優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工作方案，在全省范圍內(nèi)開展?fàn)I商環(huán)境建設(shè)年專項(xiàng)整治活動(dòng)等。早在2012年，廣東省就制定了《廣東省建設(shè)法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境五年行動(dòng)計(jì)劃》，提出了營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)內(nèi)容，即建設(shè)公平公正的法治環(huán)境、透明高效的政務(wù)環(huán)境、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)環(huán)境、和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境、互利共贏的開放環(huán)境等。2015年，廣州市出臺(tái)了《廣州市建設(shè)市場(chǎng)化國(guó)際化法治化營(yíng)商環(huán)境3年行動(dòng)方案（2015-2017年）》，提出以打造全國(guó)最優(yōu)的營(yíng)商環(huán)境為總目標(biāo)，并將建設(shè)營(yíng)商環(huán)境的工作目標(biāo)、具體措施、進(jìn)度安排、責(zé)任單位等予以明確。2017年11月，粵港澳大灣區(qū)研究院發(fā)布了《2017年中國(guó)城市營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，該報(bào)告根據(jù)軟環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、商務(wù)成本環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)服務(wù)環(huán)境等六類指標(biāo)，對(duì)全國(guó)直轄市、副省級(jí)城市、省會(huì)城市共35個(gè)城市進(jìn)行測(cè)算，廣州名列第一。[2]

（三）對(duì)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)進(jìn)行評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)

如果說(shuō)建設(shè)良好的營(yíng)商環(huán)境是政府治理的基本目標(biāo)，那么，對(duì)營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行客觀、全面的評(píng)估則是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。目前在項(xiàng)目研究和實(shí)踐領(lǐng)域關(guān)于營(yíng)商環(huán)境評(píng)估影響力最大的是世界銀行發(fā)布的年度《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告（Doing Business）》。自2003年起，世界銀行每年都發(fā)布不同主題的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，2017年是其第15個(gè)年頭，《2018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》的主題是“改革以創(chuàng)造就業(yè)（Reforming to Create Jobs）”。世行報(bào)告通過(guò)對(duì)全球100多個(gè)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估，從市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程也就是全生命周期的角度為各經(jīng)濟(jì)體創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境提供了較為客觀的對(duì)比、借鑒和參考。近年來(lái)，中國(guó)各級(jí)政府在中央完善“法治化、國(guó)際化、便利化”營(yíng)商環(huán)境的倡導(dǎo)下，在區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的現(xiàn)實(shí)政策選擇中，或以世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估為模板，或借助高校院所等科研機(jī)構(gòu)的智力支持，也展開了各種形式的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估實(shí)踐探索，有力地推動(dòng)了地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。對(duì)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估可促進(jìn)政府改革與社會(huì)治理、市場(chǎng)完善的有機(jī)結(jié)合，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境得到有效改善，間接地推動(dòng)了中國(guó)整體營(yíng)商環(huán)境水平的提升，這也與世界銀行評(píng)估中關(guān)于中國(guó)的排名趨勢(shì)基本相符。

二、營(yíng)商環(huán)境及評(píng)估的基本內(nèi)涵

（一）營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)涵

營(yíng)商環(huán)境這一概念近年來(lái)才進(jìn)入公眾的視野，這其中世界銀行發(fā)布的年度《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》功不可沒(méi)。在營(yíng)商環(huán)境之前的概念是投資環(huán)境，是20世紀(jì)八九十年代我國(guó)改革開放初期時(shí)關(guān)注的焦點(diǎn)，當(dāng)時(shí)主要是從外商投資的角度觀察一個(gè)地區(qū)的發(fā)展環(huán)境，所以也有投資營(yíng)商環(huán)境的說(shuō)法。與其相關(guān)的另一個(gè)概念是軟環(huán)境，又叫做經(jīng)濟(jì)軟環(huán)境、投資軟環(huán)境，與“硬環(huán)境”相對(duì)應(yīng)。硬環(huán)境一般是指一個(gè)地區(qū)或國(guó)家的自然稟賦和硬件設(shè)施，例如地理位置、礦產(chǎn)資源、高速公路、電網(wǎng)、電信網(wǎng)絡(luò)、科研機(jī)構(gòu)等，也可稱之為物質(zhì)環(huán)境。軟環(huán)境相對(duì)硬環(huán)境而言，是指物質(zhì)條件以外的諸如政策、文化、制度、法律、思想觀念等外部因素和條件的總和，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境等，例如公民素質(zhì)、政治制度、社會(huì)輿論等等，也可稱之為制度環(huán)境。[3]簡(jiǎn)單地說(shuō)，硬環(huán)境就是物質(zhì)環(huán)境，軟環(huán)境就是制度文化環(huán)境，它們共同構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)整體的發(fā)展環(huán)境。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，營(yíng)商環(huán)境就是發(fā)展環(huán)境，當(dāng)然也就包括物質(zhì)環(huán)境（硬環(huán)境），考慮到物質(zhì)環(huán)境在一定時(shí)期內(nèi)的可更改性較低，所以一般將短期內(nèi)可更改性較大的軟環(huán)境視作營(yíng)商環(huán)境。

世界銀行將營(yíng)商環(huán)境界定為企業(yè)在申請(qǐng)開設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、貿(mào)易活動(dòng)、納稅、關(guān)閉及執(zhí)行合約等方面遵循政策法規(guī)所需要的時(shí)間和成本等條件的總和，是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和對(duì)外開放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。從英文翻譯Doing Business（直譯為“做生意”）就可看出世行是從市場(chǎng)主體也就是企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程角度下的定義。也有學(xué)者從社會(huì)環(huán)境的角度認(rèn)為，營(yíng)商環(huán)境是指商事主體從事商事組織或經(jīng)營(yíng)行為的各種境況和條件，包括影響商事主體行為的政治要素、經(jīng)濟(jì)要素、文化要素等，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)有效開展交流、合作以及參與競(jìng)爭(zhēng)的依托，體現(xiàn)了該國(guó)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力。[4]這是從影響企業(yè)生存發(fā)展的宏觀環(huán)境角度給出的定義。

本文將營(yíng)商環(huán)境定義為：一個(gè)地區(qū)的市場(chǎng)主體所面臨的包括政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、要素環(huán)境等在內(nèi)的發(fā)展環(huán)境，是政府所提供的各種正式制度以及已存在各種非正式制度的外在表現(xiàn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的影響。營(yíng)商環(huán)境在某種程度上說(shuō)也是一種制度，或者是制度的集合體，直接約束著區(qū)域內(nèi)各種市場(chǎng)主體的行為活動(dòng)。營(yíng)商環(huán)境還可以說(shuō)是政府為社會(huì)和市場(chǎng)提供的一種公共產(chǎn)品，具有“公共性”的價(jià)值特性。營(yíng)商環(huán)境也與政府的規(guī)制密切相關(guān)，政府規(guī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為實(shí)現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的規(guī)范與制約，主要通過(guò)對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的進(jìn)入、退出、資質(zhì)、價(jià)格及涉及國(guó)民健康、生命安全、可持續(xù)發(fā)展等行為進(jìn)行監(jiān)督、管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）營(yíng)商環(huán)境的作用

營(yíng)商環(huán)境對(duì)市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有直接的正向促進(jìn)作用。有關(guān)研究表明，（政府）治理的透明度和便利度越高，企業(yè)的準(zhǔn)入率就越高，企業(yè)的密度就越大，良好的營(yíng)商治理環(huán)境使開辦企業(yè)需要的時(shí)間減少10天，就會(huì)使投資率增長(zhǎng)0.3個(gè)百分點(diǎn)，GDP增長(zhǎng)率增加0.36個(gè)百分點(diǎn)。[5]有學(xué)者基于我國(guó)30個(gè)大城市的營(yíng)商環(huán)境分析，指出“制度對(duì)于發(fā)展至關(guān)重要”。該研究表明，政府雖然對(duì)諸如地理位置、自然資源等發(fā)展因素的影響非常有限，但卻可以在產(chǎn)權(quán)、規(guī)制方式、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施、金融市場(chǎng)與勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行，以及更廣泛的經(jīng)濟(jì)治理（比如反腐?。┑确矫媸┘佑绊?，極大地改善營(yíng)商軟環(huán)境。因此，建議政府可以瞄準(zhǔn)營(yíng)商軟環(huán)境指數(shù)的內(nèi)容（企業(yè)開辦、物權(quán)登記、信貸獲取、保護(hù)合同履行等）來(lái)改善其制度和政策質(zhì)量，營(yíng)造更好的營(yíng)商軟環(huán)境，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]

具體分析來(lái)看，營(yíng)商環(huán)境的作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：①對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，所謂“好的營(yíng)商環(huán)境好比空氣、陽(yáng)光和水，企業(yè)一刻也離不開。”明確清晰的審批與監(jiān)管制度環(huán)境，可以通過(guò)降低企業(yè)對(duì)未來(lái)預(yù)判的不確定性，穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期，有效降低企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，從而有利于企業(yè)的發(fā)展。②對(duì)于一個(gè)地區(qū)來(lái)說(shuō)，良好的營(yíng)商環(huán)境可以更好地吸引外來(lái)投資，為企業(yè)存續(xù)和擴(kuò)大再生產(chǎn)提供良好的政策激勵(lì)和未來(lái)預(yù)期，進(jìn)而有利于在激烈的地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)中取得先機(jī)。③對(duì)于一個(gè)國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，目前營(yíng)商環(huán)境已經(jīng)是綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力的直觀表現(xiàn)形式，是經(jīng)濟(jì)全球化和一體化背景下經(jīng)濟(jì)開放性和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾u(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。④對(duì)于普通的社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，由于健全的法律法規(guī)、透明的辦事流程、流暢清晰的監(jiān)管機(jī)制降低了市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)不確定性，可以有效提升普通民眾步入創(chuàng)業(yè)隊(duì)伍行列、開辦企業(yè)的可能性，成為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的新生力量，從而對(duì)于提升市場(chǎng)的活躍度和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性具有顯著的促進(jìn)作用。

（三）營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的必要性

營(yíng)商環(huán)境評(píng)估是評(píng)估主體對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行的全面、客觀、科學(xué)的調(diào)查和評(píng)價(jià)活動(dòng)。開展?fàn)I商環(huán)境評(píng)估的目的是摸清營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)狀，找出存在的問(wèn)題及關(guān)鍵制約因素，以便下一步有針對(duì)性地進(jìn)行政策干預(yù)，促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化。有學(xué)者曾梳理了世界銀行對(duì)中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的數(shù)據(jù)，對(duì)這些數(shù)據(jù)的分析顯示：中國(guó)企業(yè)所面臨的問(wèn)題主要有企業(yè)金融準(zhǔn)入困難、人力資源受教育程度不高、非正規(guī)部門競(jìng)爭(zhēng)以及稅負(fù)重等，這幾個(gè)問(wèn)題涉及到營(yíng)商環(huán)境的融資環(huán)境、人力資源環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境等方面。而美中貿(mào)易全國(guó)委員會(huì)也對(duì)中國(guó)的商業(yè)環(huán)境進(jìn)行了評(píng)估，主要是通過(guò)調(diào)查美在華的公司會(huì)員得出評(píng)估結(jié)論。該委員會(huì)列出的中國(guó)經(jīng)濟(jì)環(huán)境十大問(wèn)題包括：低人力資本、行政許可準(zhǔn)入難、與國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題、企業(yè)成本上升、市場(chǎng)準(zhǔn)入困難、透明度問(wèn)題、行業(yè)保護(hù)主義問(wèn)題、政府購(gòu)買問(wèn)題以及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)與合規(guī)問(wèn)題。[7]這幾乎涉及到營(yíng)商環(huán)境的各個(gè)方面。

三、國(guó)內(nèi)外營(yíng)商環(huán)境評(píng)估現(xiàn)狀

（一）世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估

企業(yè)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)是世界銀行為衡量各經(jīng)濟(jì)體小企業(yè)運(yùn)營(yíng)的客觀環(huán)境而設(shè)計(jì)的，指標(biāo)排名代表該經(jīng)濟(jì)體企業(yè)營(yíng)商的難易程度。2001年世界銀行提出加快發(fā)展各國(guó)私營(yíng)部門新戰(zhàn)略，急需一套衡量和評(píng)估各國(guó)私營(yíng)部門發(fā)展環(huán)境的指標(biāo)體系，即企業(yè)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系。為更好實(shí)施促進(jìn)各國(guó)私營(yíng)部門發(fā)展的戰(zhàn)略，世界銀行成立Doing Business小組（DB小組），負(fù)責(zé)企業(yè)營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系的創(chuàng)建，并于2003年發(fā)布了第一份營(yíng)商環(huán)境報(bào)告《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2004》，包含133個(gè)經(jīng)濟(jì)體和5項(xiàng)指標(biāo)。經(jīng)過(guò)幾年努力，DB小組將企業(yè)營(yíng)商環(huán)境評(píng)估發(fā)展到如今基本穩(wěn)定的190個(gè)左右經(jīng)濟(jì)體和11項(xiàng)指標(biāo)，涵蓋了了企業(yè)生命周期的10個(gè)領(lǐng)域。作為世界銀行的旗艦型出版物，目前世界銀行DB小組已正式出版15期系列年度全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告，其年度報(bào)告的主題或關(guān)注點(diǎn)（見(jiàn)表1）。

《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》基于標(biāo)準(zhǔn)化的案例研究，依據(jù)具體的假設(shè)提出了商業(yè)監(jiān)管情況的定量指標(biāo)，用于對(duì)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行橫向和縱向的比較。這一研究項(xiàng)目的目的是提供相關(guān)知識(shí)，從而催化改革，改善對(duì)私營(yíng)部門活動(dòng)設(shè)立的規(guī)則的質(zhì)量。這是一項(xiàng)重要工作，因?yàn)樵诓粩嘧兓透母锏娜蚪?jīng)濟(jì)中，規(guī)則是合理的還是過(guò)于繁瑣，會(huì)造成不良激勵(lì)還是有助于建立公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，是否有利于加強(qiáng)透明度、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)——這些都會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。有《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》這樣一個(gè)工具來(lái)跟蹤每個(gè)經(jīng)濟(jì)體在建立良好營(yíng)商環(huán)境方面逐年取得的進(jìn)步以及相對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)體的變化，這對(duì)促進(jìn)全球繁榮、為所有人創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)都是非常重要的。

世界銀行將企業(yè)的生命周期分為5大階段，即：創(chuàng)業(yè)階段、獲得場(chǎng)地階段、獲得融資階段、日常運(yùn)營(yíng)階段以及出了問(wèn)題階段，營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)按照企業(yè)生命周期進(jìn)行設(shè)計(jì)，各階段涵蓋的一級(jí)指標(biāo)分別是：創(chuàng)業(yè)階段衡量指標(biāo)包括開辦企業(yè)和雇傭工人；獲得場(chǎng)地階段的衡量指標(biāo)包括辦理施工許可、獲得電力和登記財(cái)產(chǎn)；獲得融資階段的衡量指標(biāo)包括獲得信貸和保護(hù)少數(shù)投資者；日常運(yùn)營(yíng)階段的衡量指標(biāo)包括納稅和跨境貿(mào)易；出了問(wèn)題階段的衡量指標(biāo)包括執(zhí)行合同和解決破產(chǎn)。二級(jí)指標(biāo)主要是搜集相關(guān)數(shù)據(jù)，包括手續(xù)（數(shù)量）、時(shí)間（天）、成本（美元）等，因一級(jí)指標(biāo)不同而略有差異（見(jiàn)表2）。

有學(xué)者將世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)分為兩大類：一類是監(jiān)管程序的復(fù)雜性和成本，包括開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、納稅以及跨境貿(mào)易；另一類是法律制度的力度，包括獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)以及勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管。[8]

世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估一般采用“前沿距離法”的計(jì)分方式，這是一種最優(yōu)比較法。每項(xiàng)指標(biāo)的便利度排名由它們距離前沿水平距離的分?jǐn)?shù)排序決定，前沿水平距離說(shuō)明了一個(gè)經(jīng)濟(jì)體離“前沿經(jīng)濟(jì)體”的距離，這些“前沿經(jīng)濟(jì)體”通常在每個(gè)指標(biāo)上擁有最有效率的模式或者獲得最高的分?jǐn)?shù)。最后，在各項(xiàng)指標(biāo)得分的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)單加和即為該經(jīng)濟(jì)體的最終評(píng)分。

（二）經(jīng)濟(jì)學(xué)人營(yíng)商環(huán)境評(píng)估

經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)（Economist Intelligence Unit，即EIU）作為全球有影響力的《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》旗下一家研究和咨詢公司，其每5年編制一次營(yíng)商環(huán)境排名，對(duì)象是全球82個(gè)國(guó)家及地區(qū)。排名是根據(jù)這些地區(qū)營(yíng)商環(huán)境的質(zhì)素和吸引力，不僅考慮過(guò)往表現(xiàn)，還會(huì)分析該地區(qū)未來(lái)5年的營(yíng)商環(huán)境轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)公布的《營(yíng)商指標(biāo)模型》重在考察區(qū)域發(fā)展的市場(chǎng)化程度，綜合了宏觀環(huán)境和市場(chǎng)重點(diǎn)要素領(lǐng)域的政策評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)政治環(huán)境、宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)政策、投融資政策等進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)價(jià)（見(jiàn)表3）。該機(jī)構(gòu)最近一次全球營(yíng)商排名于2014年發(fā)布，前3名的分別是新加坡、瑞士和中國(guó)香港地區(qū)，中國(guó)大陸排名50，經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫(kù)指出亞洲不同地區(qū)間營(yíng)商環(huán)境的差異甚大，反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定程度、法律以及外資監(jiān)管等對(duì)營(yíng)商環(huán)境的影響。[9]

（三）中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)估理論與實(shí)踐

中國(guó)政府迄今尚未有統(tǒng)一的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)體系，但學(xué)術(shù)界和地方政府已有一些理論和實(shí)踐的成果。有學(xué)者在2007年就指出，應(yīng)從區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境4個(gè)方面建立中國(guó)省域投資環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力動(dòng)態(tài)分析與評(píng)估指標(biāo)體系。[10]楊濤等基于魯蘇浙粵4省的比較分析，提出當(dāng)前對(duì)國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)價(jià)應(yīng)該主要從3個(gè)方面展開，包括市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境、政策政務(wù)環(huán)境和科技創(chuàng)新環(huán)境。[11]鐘飛騰等則在對(duì)世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)評(píng)判的基礎(chǔ)上，將營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)成分為5部分：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)環(huán)境、國(guó)際化環(huán)境、便利化環(huán)境、法治化環(huán)境、綠色法治化環(huán)境。[12]這些成果都豐富了中國(guó)關(guān)于營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)的研究。

在實(shí)踐領(lǐng)域，目前，由于中國(guó)各地區(qū)存在區(qū)位優(yōu)勢(shì)和基礎(chǔ)設(shè)施的差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、地域文化的差異以及政府行政文化的差異，導(dǎo)致地方政府在執(zhí)行中央政府法律法規(guī)和制定地方性政策方面有一定的自主權(quán)等因素，使得各省份的營(yíng)商環(huán)境也存在較大差異，在推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境評(píng)估方面也有不同的視角和著力點(diǎn)。目前，國(guó)內(nèi)廣東、江蘇、福建廈門、山東、遼寧沈陽(yáng)等省市或者基于法治政府建設(shè)、或者基于簡(jiǎn)政放權(quán)、或者基于接軌國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，均設(shè)計(jì)了與營(yíng)商環(huán)境相關(guān)的評(píng)估指標(biāo)體系，具體（見(jiàn)表4）。

（四）簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

梳理世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的歷年主題不難看出，評(píng)估的出發(fā)點(diǎn)是保持市場(chǎng)自由與提升政府審批效率，價(jià)值取向深受西方新自由主義的影響，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展思潮轉(zhuǎn)向制度和法律的產(chǎn)物。具體來(lái)看，存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：第一，各指標(biāo)代表的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)差異大，未充分考慮不同經(jīng)濟(jì)體的現(xiàn)實(shí)國(guó)情；第二，忽視政府監(jiān)管的積極面，政府有效的干預(yù)有時(shí)是必須的；第三，對(duì)政府監(jiān)管的質(zhì)量重視不夠，監(jiān)管環(huán)節(jié)除了手續(xù)、時(shí)間、成本還有質(zhì)量維度更為重要；第四，未顧及到在不同發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)體中監(jiān)管的差異性以及積極影響。此外，世行評(píng)估的數(shù)據(jù)來(lái)源渠道也存在多渠道、數(shù)據(jù)不實(shí)的問(wèn)題。目前世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的數(shù)據(jù)來(lái)源有4個(gè)渠道（或主體），分別是：①接受《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》調(diào)查的人員；②相關(guān)法律法規(guī)；③有關(guān)經(jīng)濟(jì)體的政府工作人員；④世界銀行的地區(qū)工作人員。這就會(huì)導(dǎo)致各種口徑的數(shù)據(jù)不一致的現(xiàn)象出現(xiàn)，甚至各種渠道得到的數(shù)據(jù)有時(shí)會(huì)相差甚遠(yuǎn)。

由于存在上述問(wèn)題，導(dǎo)致在世界銀行發(fā)布的歷次營(yíng)商環(huán)境評(píng)估報(bào)告中發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的排名均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。之所以如此，一方面是因?yàn)槭澜玢y行在評(píng)估各國(guó)的營(yíng)商環(huán)境時(shí)過(guò)于重視監(jiān)管效率，而忽視監(jiān)管質(zhì)量對(duì)投資經(jīng)營(yíng)的實(shí)質(zhì)性影響；另一方面也源于它無(wú)法有效處理發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體巨大的多樣性。[12] 有學(xué)者也依據(jù)世行報(bào)告分析我國(guó)營(yíng)商環(huán)境被低估的原因：評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的傾向性、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)選擇的樣品不科學(xué)、刻板印象的作用以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型調(diào)整期造成的誤解等是造成營(yíng)商環(huán)境被低估的原因。[13]影響營(yíng)商軟環(huán)境的因素很多，包括自然資源、地理區(qū)位、歷史文化、社會(huì)風(fēng)俗、政治經(jīng)濟(jì)等許多因素。但可以肯定的是，政府的影響力量不能忽視。盡管政府對(duì)諸如地理、歷史等因素的影響力有限，但對(duì)于產(chǎn)權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、稅賦征收、基礎(chǔ)設(shè)施提供、金融市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行、反腐敗等方面卻可以產(chǎn)生舉足輕重的影響，因而在塑造營(yíng)商軟環(huán)境中發(fā)揮著非常關(guān)鍵的作用。包括世界銀行在內(nèi)的評(píng)估模式對(duì)政府的作用發(fā)揮狀況評(píng)估指標(biāo)涉及不多，尤其是政府的監(jiān)管必要性與質(zhì)量、工作人員服務(wù)態(tài)度和業(yè)務(wù)質(zhì)量、審批監(jiān)管體制機(jī)制的創(chuàng)新等。事實(shí)上，有時(shí)這些政府行為的改變要比企業(yè)直觀感受到的手續(xù)簡(jiǎn)化、時(shí)間壓縮、收費(fèi)成本降低重要得多。

四、將市場(chǎng)主體滿意度引入營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)

（一）市場(chǎng)主體是營(yíng)商環(huán)境的最佳評(píng)價(jià)者

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種包含多種主體的經(jīng)濟(jì)類型。這里的主體既包括政府，也包括企業(yè)，當(dāng)然也包括個(gè)人，但是個(gè)人一般都是處于企業(yè)中的，所以采用政府與企業(yè)兩分法。市場(chǎng)主體（Market Entity）是指在市場(chǎng)上從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的個(gè)人和組織體，包括投資者、經(jīng)營(yíng)者、勞動(dòng)者以及消費(fèi)者。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，市場(chǎng)與政府各有分工。市場(chǎng)是社會(huì)資源的主要配置者，市場(chǎng)主體成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最主要、最適當(dāng)?shù)闹黧w。市場(chǎng)主體處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的中心，作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的分散決策主體，市場(chǎng)主體是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力。以市場(chǎng)主體為本位并不是不要政府，但要求政府干預(yù)減少到最適當(dāng)?shù)南薅?，并且這最適當(dāng)限度的政府干預(yù)也必須恰當(dāng)?shù)匾婪ㄟM(jìn)行。當(dāng)前，中國(guó)正推動(dòng)完善現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，最根本的是要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，要求尊重市場(chǎng)、敬畏市場(chǎng)、充分利用市場(chǎng)；更好發(fā)揮政府作用，要求政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，做到職能不越位，服務(wù)不缺位，管理不錯(cuò)位。

市場(chǎng)主體本位是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心所在。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。因此，政府在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中的作用體現(xiàn)為制度供給、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，而市場(chǎng)主體作為政府和營(yíng)商環(huán)境的“顧客”，才是營(yíng)商環(huán)境的最佳評(píng)價(jià)者。

（二）滿意度是營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的基本標(biāo)準(zhǔn)

滿意度理論起源于心理學(xué)領(lǐng)域，成熟于工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域，也就是常見(jiàn)到的“顧客滿意度評(píng)價(jià)”。滿意度理論應(yīng)用在公共管理（政府管理）研究中還是近年來(lái)的新課題。按照預(yù)期期望理論，顧客滿意是指顧客的主觀感知水平，這種水平是顧客對(duì)企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)所預(yù)期的績(jī)效和顧客的期望進(jìn)行比較的結(jié)果。顧客滿意模型包括顧客的預(yù)期、感知質(zhì)量和感知價(jià)值，要實(shí)現(xiàn)顧客的滿意，必須使顧客的感知質(zhì)量高于顧客的預(yù)期，也就是我們常說(shuō)的“心隨所愿”。心理學(xué)家Clark認(rèn)為，影響滿意度有3個(gè)核心要素，即顧客的感知、顧客的參與和顧客的期望。應(yīng)用到營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中，如果市場(chǎng)主體（企業(yè)）對(duì)營(yíng)商環(huán)境的感知、參與達(dá)不到它們的心理預(yù)期，滿意度就低，反之，滿意度就高，如果超過(guò)了它們的心理預(yù)期，則表示十分滿意。[14]世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估和中國(guó)部分地區(qū)的評(píng)估活動(dòng)都是基于客觀指標(biāo)的設(shè)計(jì)，單純考察企業(yè)在各種審批、監(jiān)管環(huán)節(jié)的時(shí)間、費(fèi)用、手續(xù)等成本，對(duì)企業(yè)的主觀感知、期望等滿意度測(cè)評(píng)均沒(méi)有涉及，存在先天的不足。

（三）顧客導(dǎo)向的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估框架構(gòu)建思路

基于市場(chǎng)主體主觀感知的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估是不同于世界銀行等評(píng)估模式的探索，評(píng)估框架的構(gòu)建應(yīng)基于以下幾點(diǎn)考量：①評(píng)估主體的民主性。也就是在設(shè)計(jì)指標(biāo)框架時(shí)要考慮到誰(shuí)是真正的、主要的評(píng)估主體。在基于滿意度評(píng)估的指標(biāo)框架中，以各種所有制企業(yè)為主的市場(chǎng)主體才是真正的評(píng)價(jià)主體。②評(píng)估信息的可獲得性。評(píng)估信息是依據(jù)評(píng)估指標(biāo)需要采集的各種信息、數(shù)據(jù)、資料的統(tǒng)稱。營(yíng)商環(huán)境本身就是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涵蓋政府與市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、自然與環(huán)境等方方面面，在設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)時(shí)要充分考慮到指標(biāo)的代表性和對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)的可取性，使評(píng)估工作具備可操作性。③評(píng)估結(jié)果的可比性。營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建既要考慮到國(guó)際和國(guó)內(nèi)的客觀差異性，又要考慮到營(yíng)商環(huán)境的歷史變遷。從市場(chǎng)主體滿意度的角度出發(fā)，通過(guò)橫向和縱向的對(duì)比分析，尋找競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和發(fā)現(xiàn)差距，以利于營(yíng)商環(huán)境的不斷優(yōu)化。

為了做好營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)框架的構(gòu)建工作，作者先期開展了開放性調(diào)研，充分了解不同利益相關(guān)者（包括政府部門、市場(chǎng)主體、普通民眾）對(duì)營(yíng)商環(huán)境的理解和認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上借鑒國(guó)際和國(guó)內(nèi)多個(gè)版本的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立基于市場(chǎng)主體主觀感知的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)框架?；谑袌?chǎng)主體主觀感知的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)框架包括總體評(píng)價(jià)、政府效能、行政審批、市場(chǎng)監(jiān)管、法治環(huán)境、信用環(huán)境、金融環(huán)境、人力資源環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境10個(gè)一級(jí)指標(biāo)（見(jiàn)表5）。

五、營(yíng)商環(huán)境評(píng)估應(yīng)重視的幾個(gè)問(wèn)題

營(yíng)商環(huán)境評(píng)估是營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的指揮棒，因此在營(yíng)商環(huán)境評(píng)估中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注下列幾個(gè)問(wèn)題：

（一）評(píng)估主體的來(lái)源是民營(yíng)企業(yè)

市場(chǎng)主體在中國(guó)主要表現(xiàn)為各種所有制形式的企業(yè)和個(gè)體工商戶。黨的十九大報(bào)告提出“支持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力?！蹦壳霸谌珖?guó)市場(chǎng)主體中民營(yíng)經(jīng)濟(jì)已占90%以上，它們既是營(yíng)商環(huán)境的受益者，同時(shí)也是營(yíng)商環(huán)境的塑造者。古有詩(shī)云：“春江水暖鴨先知”，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)無(wú)處不在的分布特點(diǎn)，使得它們與營(yíng)商環(huán)境接觸最多、最直接，對(duì)營(yíng)商環(huán)境的感觸也最真切、最全面，所以營(yíng)商環(huán)境最佳的評(píng)價(jià)主體就是廣大民營(yíng)企業(yè)。有學(xué)者比較了國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)對(duì)營(yíng)商環(huán)境的反映，分析指出國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)更多得力于來(lái)自政府的政策支持，而民營(yíng)企業(yè)所能獲取的政策支持相對(duì)較少，其在經(jīng)營(yíng)中遇到的各種困難和阻礙才是對(duì)中國(guó)營(yíng)商環(huán)境最客觀的反映。民間投資是反映經(jīng)濟(jì)活躍程度、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵因素，也是衡量各地營(yíng)商環(huán)境優(yōu)劣的重要指標(biāo)。世界銀行曾對(duì)發(fā)展中國(guó)家的私人投資進(jìn)行調(diào)查顯示，對(duì)投資者的法律保護(hù)、政府或各方的承諾、政府效率、法律裁定的獨(dú)立性、明晰的退出規(guī)則、市場(chǎng)化程度、腐敗的等級(jí)是企業(yè)家最關(guān)注的要素，也是營(yíng)商環(huán)境評(píng)估指標(biāo)的要點(diǎn)。當(dāng)前應(yīng)看到，不少地區(qū)民間投資增速放緩，一些壟斷行業(yè)的市場(chǎng)開放度不夠，“彈簧門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”依然存在，這理應(yīng)引起政府的高度關(guān)注。未來(lái)政府要加強(qiáng)對(duì)民營(yíng)企業(yè)的扶持，通過(guò)塑造良好的營(yíng)商環(huán)境，給民營(yíng)企業(yè)以穩(wěn)定的預(yù)期，充分激發(fā)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的潛力和活力。

（二）評(píng)估內(nèi)容的核心是行政審批

行政審批和市場(chǎng)監(jiān)管是目前中國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行規(guī)制的主要方式。行政審批是政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的一種前置管理方式，作為政府管制的一種手段，其主要作用在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，如防止市場(chǎng)壟斷、控制暴利、解決外溢成本問(wèn)題、彌補(bǔ)信息不完全、關(guān)注過(guò)度與惡性競(jìng)爭(zhēng)、減輕社會(huì)損失等功能，亦即具有經(jīng)濟(jì)型功能和社會(huì)性功能。[15]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，依法治國(guó)對(duì)政府和市場(chǎng)的約束是不同的：對(duì)市場(chǎng)主體而言，法不禁止即自由；對(duì)政府而言，法不授權(quán)不可為。政府的行政管理職能需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)化，將監(jiān)管模式從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)秩序維護(hù)，最終使從事核準(zhǔn)、審批的政府機(jī)關(guān)逐漸從市場(chǎng)的監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)的服務(wù)者。[16]因此，對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行行政審批和市場(chǎng)監(jiān)管要逐步走向引導(dǎo)市場(chǎng)、服務(wù)市場(chǎng)。在行政審批制度改革中，我國(guó)各地探索的一站式服務(wù)就是行政審批最重要的表現(xiàn)形式。實(shí)踐表明，一站式服務(wù)是理順體制機(jī)制、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、提高服務(wù)效率的有效手段，有助于通過(guò)促進(jìn)制度創(chuàng)新、鼓勵(lì)投資創(chuàng)業(yè)與降低企業(yè)成本，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。[17]在營(yíng)商環(huán)境評(píng)估中，應(yīng)將行政審批體制機(jī)制創(chuàng)新作為營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的重要內(nèi)容，包括一站式服務(wù)、集中審批、網(wǎng)上審批的硬件保障、流程優(yōu)化、效率提升、服務(wù)改善、制度創(chuàng)新等方面。

（三）評(píng)估方式的趨勢(shì)是第三方評(píng)估

開展第三方評(píng)估具有鮮明的優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，是今后營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)。首先，第三方評(píng)估的立場(chǎng)客觀公正。獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)不管是出于專業(yè)研究的需要，還是在激烈的政府評(píng)估服務(wù)外包的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中爭(zhēng)得份額，都必須堅(jiān)持實(shí)事求是，嚴(yán)格遵守相關(guān)法規(guī)制度。依據(jù)評(píng)估客體提供客觀真實(shí)、完整詳細(xì)的數(shù)據(jù)資料，評(píng)估機(jī)構(gòu)以實(shí)際情況為基礎(chǔ)，獨(dú)立完成評(píng)估工作，通過(guò)系統(tǒng)深入分析才能得出客觀公正的評(píng)估結(jié)論，確保評(píng)估公信力。其次，第三方評(píng)估方法科學(xué)規(guī)范。第三方評(píng)估一般都是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式參與營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的，這就督促評(píng)估方的數(shù)據(jù)采集深入細(xì)致，采用科學(xué)先進(jìn)的評(píng)估方法，分析論證要嚴(yán)謹(jǐn)可靠，活動(dòng)流程保證嚴(yán)密規(guī)范，聽(tīng)取意見(jiàn)建議更為全面系統(tǒng)，評(píng)估結(jié)論經(jīng)得起實(shí)踐和時(shí)間的檢驗(yàn)。再者，第三方評(píng)估更注重實(shí)效。獨(dú)立的第三方能夠突出問(wèn)題導(dǎo)向和實(shí)踐導(dǎo)向，在數(shù)據(jù)處理和科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，可以提出專業(yè)化、建設(shè)性、切實(shí)管用的對(duì)策建議，通過(guò)評(píng)估促進(jìn)有關(guān)部門改進(jìn)工作。 （四）評(píng)估對(duì)象的主體是政府基層管理部門

一般認(rèn)為，營(yíng)商環(huán)境是政府與市場(chǎng)關(guān)系的外在體現(xiàn)，對(duì)營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估即是政府管理與服務(wù)職能履行狀況的評(píng)估。政府基層管理部門與通常所說(shuō)的基層政府不同，基層政府一般包括縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)[18]，而政府基層管理部門則廣泛分布于從中央到地方的各級(jí)政府中，直接面對(duì)社會(huì)和企業(yè)進(jìn)行審批和監(jiān)管等活動(dòng)。政府基層管理部門作為中央和地方各級(jí)政府政策措施的宣傳者、執(zhí)行者，由于具有直接面向社會(huì)公眾和市場(chǎng)企業(yè)的特征，其在行政審批、市場(chǎng)監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)活動(dòng)中呈現(xiàn)出的管理質(zhì)量和服務(wù)水平代表著政府的治理能力和整體形象，也直接反映著一個(gè)地區(qū)的營(yíng)商環(huán)境建設(shè)水平。因此，在營(yíng)商環(huán)境評(píng)估中應(yīng)對(duì)政府基層管理部門的履職情況予以重點(diǎn)關(guān)注。

（五）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值取向兼顧效率與公平

價(jià)值取向是營(yíng)商環(huán)境評(píng)估所秉持的基本價(jià)值立場(chǎng)和根本態(tài)度，決定著營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的科學(xué)性。效率與公平是一個(gè)永恒的話題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，效率與公平分別強(qiáng)調(diào)不同的方面，效率主要是指經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)，而公平主要是指社會(huì)分配的公正性。效率與公平作為政府公共管理的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，具有內(nèi)在的一致性。一方面，效率是公平的物質(zhì)前提，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度之后，才能有助于公平分配的實(shí)現(xiàn)；而另一方面，公平是提高效率的保證，完善的社會(huì)分配機(jī)制有利于效率的提升?！靶蕛?yōu)先、兼顧公平”作為一項(xiàng)戰(zhàn)略原則，曾對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展起到了至關(guān)重要的推動(dòng)作用，如今“統(tǒng)籌兼顧效率與公平”取代“效率優(yōu)先、兼顧公平”成為國(guó)家新的戰(zhàn)略原則[19]，這也應(yīng)成為營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在營(yíng)商環(huán)境評(píng)估中，既要考慮政府管理與服務(wù)的效率，又要兼顧政府管理和服務(wù)的公平性，政府的效率與公平對(duì)企業(yè)的營(yíng)商活動(dòng)具有重要的影響。一方面，政府審批、監(jiān)管和服務(wù)活動(dòng)的便捷性、時(shí)效性和廉價(jià)性等意味著效率的提升和企業(yè)制度性交易成本的下降；另一方面，政府審批、監(jiān)管和服務(wù)活動(dòng)的公開性、公正性和規(guī)范性等意味著公平的彰顯和企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的“不確定性”降低。因此，對(duì)營(yíng)商環(huán)境評(píng)估就是要評(píng)價(jià)政府審批、監(jiān)管和服務(wù)活動(dòng)的效率與公平，二者必須統(tǒng)籌兼顧，不得偏廢。

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Research on the Construction of Business Environment Assessment Framework Based on the Subjective Perception of the Market Subject：

A Review of Business Environment Assessment Model of the World Bank

Lou Chengwu，Zhang Guoyong

（School of Humanities and Law，Northeastern University，Shenyang 110004，China）

Abstract： The business environment has become the main field of local competition in China. It is the premise and foundation for optimizing business environment to comb the current situation of business environment and discover the weak points of business environment. The business environment assessment model，represented by the World Bank's Business Environment Report，has congenital deficiencies，which are the liberal orientation of evaluation，the poor applicability of the indicators，and insufficient reliability of the data sources. The domestic business environment assessment practice model，which is based on the World Bank Assessment Model，has similar defects. Business environment assessment should overstep the gap between the value orientation of liberalism and the tendencies of quantificalism. Under the concept of "taking people as the center"，in the macro background of "making the market play a decisive role in the allocation of resources"，the business environment construction should start from the market allocation demand of social resources. The evaluation of business environment should take the satisfaction of the market subject and the public as the basic criterion. Taking the democracy of evaluation subjects，the availability of evaluation information and the comparability of evaluation results as the construction principles of the business environment assessment framework，we design the index system from three dimensions： the overall experience，the government environment and the factor environment. Surveying the satisfaction of a certain proportion and number of main market subjects can ensure us to understand the effect of business environment construction for the perspective of the customer.

Key words： business environment assessment；satisfaction；market subject；subjective perception；index framework；the World Bank