基于耕地非市場(chǎng)價(jià)值和機(jī)會(huì)成本的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究

劉利花 李全新

[摘 要]保護(hù)耕地對(duì)于維護(hù)國(guó)家糧食安全、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展具有重要意義?？茖W(xué)合理的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠激發(fā)地方政府、農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，提高耕地保護(hù)效果。以江蘇省為例，采用意愿調(diào)查法（CVM）核算出耕地資源的非市場(chǎng)價(jià)值為11.02萬元/hm2，依據(jù)該結(jié)果確立農(nóng)民耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為5.51萬元/hm2。依據(jù)耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本，確立地方政府耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為49.61萬元/hm2。該結(jié)果實(shí)現(xiàn)了對(duì)耕地保護(hù)的全面補(bǔ)償，有助于建立長(zhǎng)期有效的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，為地方政府出臺(tái)相關(guān)政策提供決策依據(jù)。

[關(guān)鍵詞] 耕地保護(hù)；意愿調(diào)查法（CVM）；機(jī)會(huì)成本；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；江蘇省

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2018）06-0037-04

一、引 言

耕地在維護(hù)我國(guó)糧食安全中扮]著重要角色。耕地除了具有生產(chǎn)糧食的經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，還具有重要的生態(tài)價(jià)值，特別是水田，能夠極大地改善和提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量[1]。此外，耕地還具有維護(hù)糧食安全、社會(huì)保障和社會(huì)穩(wěn)定等社會(huì)價(jià)值，這些生態(tài)和社會(huì)價(jià)值無法用市場(chǎng)來衡量，被稱為耕地資源的非市場(chǎng)價(jià)值[1-2]。耕地保護(hù)的外部性決定了耕地保護(hù)的公益性和社會(huì)性。提高耕地保護(hù)效果的關(guān)鍵在于平衡相關(guān)利益主體的利益訴求，通過靈活的經(jīng)濟(jì)手段構(gòu)建耕地保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制，核心在于建立科學(xué)合理的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。地方政府和農(nóng)民是耕地保護(hù)的兩大利益主體，為了提高利益主體耕地保護(hù)的積極性，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)外部效應(yīng)的內(nèi)部化，需要建立針對(duì)不同利益主體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

中央政府將耕地保護(hù)指標(biāo)分解到各省，各省又將其分配到各市、縣[1]。對(duì)于地方政府來說，土地出讓收益是地方政府財(cái)政收入的主要來源[2-3]，提高其耕地保護(hù)積極性的有效措施就是將耕地保護(hù)補(bǔ)償納入地方政府財(cái)政體系中，通過調(diào)整耕地保護(hù)的利益分配關(guān)系，提高耕地保護(hù)效果[4]。對(duì)于農(nóng)民來說，相對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的比較效益較低，僅僅依靠種地和國(guó)家的糧食補(bǔ)貼，難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民耕地保護(hù)的積極性。而從耕地資源所具有的非市場(chǎng)價(jià)值及地方政府耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本的角度進(jìn)行補(bǔ)償，能反映耕地資源的真正價(jià)值，對(duì)于維護(hù)國(guó)家糧食安全、促進(jìn)耕地保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展具有重要意義。

江蘇省是我國(guó)的糧食生產(chǎn)大省。2015年，江蘇省耕地面積占全國(guó)耕地面積的3.39%，糧食總產(chǎn)量為3561.34萬噸，占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的比重為5.73%，其中，稻谷總產(chǎn)量占全國(guó)稻谷總產(chǎn)量的比重為9.38%，糧食自給率為110%，農(nóng)村居民人均可支配收入是全國(guó)水平的1.42倍。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被占用，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性，造成耕地?cái)?shù)量銳減。1980～2015年，江蘇省基建占地面積占耕地減少面積的比重為56.32%，建設(shè)用地占用了大量耕地，耕地流失嚴(yán)重。因此，基于糧食安全的角度，從省域范圍內(nèi)，研究耕地保護(hù)的全面補(bǔ)償至關(guān)重要。

國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有研究多集中于耕地資源價(jià)值、耕地保護(hù)外部?jī)r(jià)值的評(píng)估、耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。在耕地資源的價(jià)值評(píng)估方面，多數(shù)研究如Daniel（2002）、Werner and Bernard（2003）認(rèn)為耕地具有重要的社會(huì)、發(fā)展和環(huán)境效益[3-4]。而對(duì)保護(hù)耕地行為的補(bǔ)償，Jeffrey H.Dorfman&Barry; J. Barnett（2009）認(rèn)為應(yīng)參照農(nóng)民和市民對(duì)耕地非市場(chǎng)價(jià)值的需要[5]，設(shè)計(jì)制定具體的補(bǔ)償政策，保護(hù)耕地的自然價(jià)值等非市場(chǎng)價(jià)值（Ribeiro et al.，2014）[6]。在對(duì)耕地生態(tài)環(huán)境效益的評(píng)估上，國(guó)外多采用意愿調(diào)查法（Contingent Valuation Methord，CVM）和選擇實(shí)驗(yàn)法（CE），如Cho S（2008）[7]在核算土地保護(hù)地役權(quán)的價(jià)值中使用了意愿調(diào)查法（CVM）。隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷深入，大量耕地被非農(nóng)化，學(xué)者們開始重新研究耕地價(jià)值體系及其在征地補(bǔ)償中的應(yīng)用（徐濟(jì)益等，2014；陳春節(jié)等，2013）[8-10]。很多學(xué)者提出耕地具有生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值等非市場(chǎng)價(jià)值（胡蓉等，2013；王冬銀等，2013）[11-12]。對(duì)耕地非市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估的研究主要有意愿調(diào)查法、替代法等。牛海鵬等（2014）[13]以河南省焦作市為例，采用意愿調(diào)查法（CVM）核算了耕地資源的生態(tài)社會(huì)效益。張鵬（2008）[14]認(rèn)為耕地資源具有巨大的非市場(chǎng)價(jià)值，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與耕地資源實(shí)際價(jià)值之間的差距較大。在耕地資源保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，目前的研究主要依據(jù)單一的耕地資源價(jià)值、耕地保護(hù)的外部效益、耕地保護(hù)者的機(jī)會(huì)成本、投入成本以及耕地的發(fā)展權(quán)價(jià)格等[15-16]，對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償不夠全面客觀。由于中國(guó)的耕地所有權(quán)歸國(guó)家和集體所有，農(nóng)民作為耕地保護(hù)的微觀主體，雖然是耕地資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的提供者，但是農(nóng)民沒有耕地的處置權(quán)，以耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本損失作為農(nóng)民的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，難以上升到政策執(zhí)行層面。耕地的發(fā)展權(quán)目前尚缺乏官方和法律上的界定，也不具有實(shí)踐可操作性。

本研究綜合了國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究，補(bǔ)充當(dāng)前研究領(lǐng)域的不足。根據(jù)耕地資源的價(jià)值分類，通過意愿調(diào)查法核算耕地資源的非市場(chǎng)價(jià)值，同時(shí)解析耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本，分別確立針對(duì)地方政府、農(nóng)民的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地保護(hù)的全面補(bǔ)償，將有助于建立長(zhǎng)期有效的區(qū)際耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

二、研究思路與方法

（一）研究思路

耕地保護(hù)的補(bǔ)償分為對(duì)農(nóng)民、地方政府兩部分的補(bǔ)償。因農(nóng)民已經(jīng)得到耕地產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)耕地的非市場(chǎng)價(jià)值[10]。首先，采用意愿調(diào)查法測(cè)算耕地資源的非市場(chǎng)價(jià)值，以此確定農(nóng)民耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，通過測(cè)算耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本確定地方政府耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）耕地資源非市場(chǎng)價(jià)值測(cè)算方法——意愿調(diào)查法（CVM）

將耕地資源價(jià)值分為市場(chǎng)價(jià)值和非市場(chǎng)價(jià)值，已得到眾多學(xué)者的認(rèn)可[17-18]，其中，耕地資源的非市場(chǎng)價(jià)值主要是指其生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值][19-20]。測(cè)算資源環(huán)境非市場(chǎng)價(jià)值常用的方法是意愿調(diào)查法（Contingent Valuation Method，CVM），該方法通過構(gòu)建假想市場(chǎng)，以調(diào)查問卷為引導(dǎo)，得出受訪者對(duì)某種非市場(chǎng)性服務(wù)或物品的支付意愿，據(jù)此確定非市場(chǎng)性服務(wù)或物品的價(jià)值，該價(jià)值依賴于調(diào)查方案所描述的服務(wù)或物品的性質(zhì)，特別適用于環(huán)境物品的價(jià)值評(píng)估[1，17]。本研究通過調(diào)查問卷測(cè)算當(dāng)?shù)厥忻窈娃r(nóng)民對(duì)耕地資源生態(tài)和社會(huì)效益的平均支付意愿。調(diào)查問卷的內(nèi)容主要包括以下5項(xiàng)：市民和農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)相關(guān)政策及耕地保護(hù)現(xiàn)狀的了解、對(duì)耕地各項(xiàng)生態(tài)效益和社會(huì)效益的認(rèn)知、對(duì)耕地各項(xiàng)生態(tài)效益和社會(huì)效益的最高支付意愿、耕地經(jīng)營(yíng)利用情況（農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)或承包的耕地?cái)?shù)量、耕地流轉(zhuǎn)情況）以及被調(diào)查者的個(gè)人及家庭情況。通過在江蘇省各地區(qū)獲取的總計(jì)865份有效樣本（農(nóng)民有效問卷數(shù)412份、市民有效問卷數(shù)453份）進(jìn)行分析。使用意愿調(diào)查法評(píng)估耕地非市場(chǎng)價(jià)值的公式為：

（三）地方政府耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本的測(cè)算方法

地方政府耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本是將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地所帶來的收入——土地使用權(quán)出讓金收入、土地使用權(quán)出讓契稅、耕地占用稅。根據(jù)土地均質(zhì)假設(shè)，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地出讓的平均收益可近似采用城鎮(zhèn)/城鄉(xiāng)交錯(cuò)地帶建設(shè)用地使用權(quán)年收益的1/2，該值即為各地方政府耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本損失[21]。參考地租模型，公式如下：

其中，土地使用年期取綜合用地出讓年期為50年。

三、實(shí)證分析

（一）江蘇省耕地資源非市場(chǎng)價(jià)值的測(cè)算結(jié)果

還原率是指“將耕地產(chǎn)生的未來純收益轉(zhuǎn)化為價(jià)格的比率”?？紤]到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受氣候等因素影響，將還原率確定為風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整利率與安全利率之和，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整利率為近五年居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)變化率的幾何平均值[22]。2011～2015年，江蘇省居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的算術(shù)平均值為102.82，則該指數(shù)的變化率為2.82%。2015年央行一年期存款基準(zhǔn)利率為1.75%，則還原率為4.57%。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，江蘇省耕地生態(tài)效益和社會(huì)效益平均支付意愿為5037.55元/hm2，由式（1）可知江蘇省單位面積耕地非市場(chǎng)價(jià)值為11.02萬元/hm2。

（二）江蘇省耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

1.江蘇省農(nóng)民耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

農(nóng)民作為耕地的經(jīng)營(yíng)主體，是耕地資源市場(chǎng)價(jià)值和非市場(chǎng)價(jià)值的提供者。由于農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中，已經(jīng)獲得了耕地資源的市場(chǎng)價(jià)值。因此，對(duì)農(nóng)民耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)耕地資源的非市場(chǎng)價(jià)值。耕地生態(tài)系統(tǒng)對(duì)地區(qū)生態(tài)環(huán)境具有顯著影響。耕地資源的生態(tài)效益可以使本地區(qū)和其他地區(qū)同時(shí)受益。由于農(nóng)民也享用到了耕地資源的生態(tài)和社會(huì)效益。因此，將農(nóng)民耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定為耕地非市場(chǎng)價(jià)值的1/2，即5.51萬元/hm2。

2.江蘇省地方政府耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定

土地出讓金是地方政府在出讓土地使用權(quán)時(shí)收取的土地使用費(fèi)用。根據(jù)《江蘇省2015年國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)情況報(bào)告》可知，2015年江蘇省土地出讓總面積為2.33萬hm2，土地出讓合同金額為4436.78億元，可得出土地出讓金為1904.20萬元/hm2。

根據(jù)已有研究和中國(guó)的地價(jià)分布情況，包括建制鎮(zhèn)在內(nèi)的城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶平均地價(jià)水平約為城市水平的1/9[21]。由于缺乏2015年江蘇省城市綜合地價(jià)，以2013年的數(shù)據(jù)代替，并引入2015年江蘇省人均GDP值與2013年江蘇省人均GDP值的比值進(jìn)行修正。2013年江蘇省城市綜合地價(jià)為1095元/m2，即1095萬元/hm2。2015年、2013年江蘇省人均GDP值分別為8.80萬元/人、7.54萬元/人，則得出2015年江蘇省城市綜合地價(jià)為1281.15萬元/hm2。根據(jù)《契稅暫行條例》，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的契稅稅率為成交價(jià)格的3%。進(jìn)一步得出土地使用權(quán)出讓契稅為1281.15×3%÷9=4.27萬元/hm2。

江蘇省耕地占用稅平均稅額為30元/m2，即30萬元/hm2。根據(jù)式（2）、式（3）可得出江蘇省建設(shè)用地使用權(quán)年收益為99.21萬元/hm2，則江蘇省地方政府耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為49.61萬元/hm2。

四、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

第一，該方法可以較為準(zhǔn)確簡(jiǎn)便地完成耕地保護(hù)補(bǔ)償方案的制定，具有較強(qiáng)的可操作性，既有助于抑制耕地的非農(nóng)化速度，也可以提高農(nóng)民和地方政府耕地保護(hù)的積極性。

第二，耕地資源具有重要的非市場(chǎng)價(jià)值。采用成熟的意愿調(diào)查法（CVM），根據(jù)實(shí)地調(diào)查的有效問卷，得出江蘇省耕地資源非市場(chǎng)價(jià)值為11.02萬元/hm2，總價(jià)值為5166.24億元，是江蘇省GDP的7.37%。該結(jié)果為制定耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供了精確可行的依據(jù)，為認(rèn)識(shí)和測(cè)度耕地資源非市場(chǎng)價(jià)值提供了實(shí)踐支撐。

第三，確定了全面客觀的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。分別依據(jù)耕地資源的非市場(chǎng)價(jià)值、耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本，最終確定農(nóng)民耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為5.51萬元/hm2，對(duì)地方政府耕地保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為49.61萬元/hm2。兩個(gè)部分的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既符合中國(guó)現(xiàn)行的行政體制，又能夠確保全面合理地補(bǔ)償耕地保護(hù)主體。

（二）討論

第一 ，采用意愿調(diào)查法（CVM）核算耕地資源非市場(chǎng)價(jià)值的不足及改進(jìn)。采用意愿調(diào)查法估算耕地非市場(chǎng)價(jià)值還存在一些誤差，一個(gè)有效的解決方法是將意愿調(diào)查法和其他非市場(chǎng)價(jià)值的評(píng)估方法相結(jié)合，例如將意愿調(diào)查法與選擇實(shí)驗(yàn)法、能值分析法等組合使用，從而提高核算的準(zhǔn)確性。此外，目前對(duì)耕地資源非市場(chǎng)價(jià)值的核算仍是靜態(tài)的，以后需要進(jìn)一步在更大區(qū)域范圍內(nèi)建立長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的耕地資源價(jià)值評(píng)估指標(biāo)體系，其價(jià)值評(píng)估結(jié)果可能會(huì)更廣泛、更深入、更復(fù)雜。

第二，未來需要深入研究耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。要充分考慮耕地保護(hù)相關(guān)主體的利益訴求，結(jié)合地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以博弈論和政府職能轉(zhuǎn)變的研究成果為理論基礎(chǔ)，通過構(gòu)建農(nóng)戶、市民、企業(yè)、地方政府、中央政府和非盈利組織等多方主體參與的博弈模型，制定多方制衡的耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高耕地保護(hù)的效率，這也是今后耕地保護(hù)補(bǔ)償研究的重要內(nèi)容。

第三，耕地保護(hù)指標(biāo)的多少直接影響著地方政府財(cái)政收入，可以考慮逐級(jí)建立專門的省、市、縣級(jí)耕地保護(hù)補(bǔ)償基金委，負(fù)責(zé)補(bǔ)償資金的管理、分配，將耕地保護(hù)補(bǔ)償歸入到地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付決策中，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償?shù)胤秸惺艿臋C(jī)會(huì)成本損失。要構(gòu)建長(zhǎng)期有效的耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，這是實(shí)施耕地保護(hù)的制度工具。要將此機(jī)制逐步推廣應(yīng)用于耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，并在實(shí)踐中不斷完善，提高其可操作性和運(yùn)行效率，控制機(jī)制運(yùn)行成本，使其能夠有效地抑制目前城市化過程中的耕地非農(nóng)化及非糧化現(xiàn)象，保證糧食安全，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的不斷改善。此外，研究范圍也可以擴(kuò)展到全國(guó)，提升研究方法的精度和深度，顯化耕地資源價(jià)值的空間差異，可以考慮在耕地保護(hù)集中區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，將耕地資源的市場(chǎng)價(jià)值、非市場(chǎng)價(jià)值歸入到一個(gè)研究體系中。

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Research on Compensation Standard of Arable Land Protection

Based on Non-market Value of Arable Land and Opportunity Cost

——A Case Study of Jiangsu Province

Liu Lihua1，Li Quanxin2

（1.Guangdong Academy of Decision Science，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，China； 2.Institute of Agricultural Resources and Regional Planning，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China）

Abstract：Protecting arable land is of great significance to safeguard national food security and promote social and economic development. Scientific and reasonable compensation of arable land protection can stimulate the enthusiasm of the local government and farmers in protecting arable land，and enhance the effect of arable land protection. Taking Jiangsu province as an example，the non-market value of arable land is RMB 110 200 per hectare calculated through Contingent Valuation Method（CVM）.Accordingly，the compensation standard for arable land protection is RMB 55 100 per hectare. The compensation standard of the local government is RMB 496 100 per hectare on the basis of the opportunity cost of arable land protection. The result is an overall compensation for arable land protection，which helps to establish a long-term and effective compensation mechanism for arable land protection，and provides the basis for local governments to make relevant policies.

Key words：arable land protection；Contingent Valuation Method（CVM）；opportunity cost；compensation standard；Jiangsu province