突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布法律制度研究

任俊　李家啟

2016年以來(lái)，國(guó)家預(yù)警信息發(fā)布中心發(fā)布預(yù)警113億人次，為防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了重要支撐。健全突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布法律制度，是強(qiáng)化國(guó)家應(yīng)急管理的重要舉措。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》要求“國(guó)家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度”，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》也要求“建立健全與災(zāi)害特征相適應(yīng)的預(yù)警信息發(fā)布制度”。因此，開(kāi)展突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布法律制度研究，為突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布工作提供法治保障顯得極為重要。

一、突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布相關(guān)法律制度

（一）突發(fā)事件及其預(yù)警信息的相關(guān)概念

關(guān)于突發(fā)事件的定義，《中國(guó)人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）界定：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！?/p>

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和相關(guān)?。▍^(qū)、市）人民政府印發(fā)的《突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》，本文提及的突發(fā)事件預(yù)警信息，主要是指突然發(fā)生或可能發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件信息。社會(huì)安全事件的預(yù)警信息發(fā)布適用相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

（二）主要的法律制度

1.憲法

憲法第67條和第89條規(guī)定，決定進(jìn)入緊急狀態(tài)的機(jī)關(guān)分別是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院，這為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供了憲法依據(jù)。十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次法制講座中，時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦公室副主任汪永清解讀：“緊急狀態(tài)，是指發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件，需要國(guó)家機(jī)關(guān)行使緊急權(quán)力予以控制、消除其社會(huì)危害和威脅時(shí)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)按照憲法、法律規(guī)定的權(quán)限決定并宣布局部地區(qū)或者全國(guó)實(shí)行的一種臨時(shí)性的嚴(yán)重危急狀態(tài)”。他談到突發(fā)事件不僅包括傳統(tǒng)的自然災(zāi)害和內(nèi)亂，還包括各類事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等。

2.《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)突發(fā)事件的含義進(jìn)行了界定，明確了突發(fā)事件的四種類型，并對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的各方面做出了概括性規(guī)定，所以可稱為我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的“基本法”。針對(duì)突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布相關(guān)工作，該法指出要由國(guó)務(wù)院建立全國(guó)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，建立健全突發(fā)事件監(jiān)測(cè)和預(yù)警制度，劃分了四級(jí)預(yù)警發(fā)布級(jí)別，明確了應(yīng)急處置和救援措施，對(duì)于編造和傳播虛假信息應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任也有規(guī)定。

3.地方性法規(guī)

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》出臺(tái)后，部分?。▍^(qū)、市）出臺(tái)了地方性突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例，部分?。▍^(qū)、市）印發(fā)了實(shí)施《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》辦法，較《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》更加詳細(xì)。以《重慶市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》為例，它明確規(guī)定市、區(qū)縣（自治縣）政府應(yīng)建立統(tǒng)一的突發(fā)事件信息報(bào)送系統(tǒng)，預(yù)警信息實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度。同時(shí)，該條例還明確了要通過(guò)各種渠道及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，并做好相應(yīng)措施。

4.國(guó)家及地方關(guān)于突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布的專項(xiàng)規(guī)范性文件

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第42條規(guī)定，國(guó)家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度。國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)運(yùn)行管理辦法（試行）》，31個(gè)省（區(qū)、市）制定了省級(jí)突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法，規(guī)范了預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)、運(yùn)行及發(fā)布行為。如《北京市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理暫行辦法》要求依托氣象部門組建市和區(qū)縣突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布中心；《重慶市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》明確預(yù)警信息實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度；《廣東省突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布管理辦法》規(guī)定各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)對(duì)行政區(qū)域內(nèi)預(yù)警信息發(fā)布工作的檢查、評(píng)估等。

二、突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布存在的問(wèn)題

多年來(lái)，在相關(guān)法律制度的保障下，全國(guó)突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行工作取得了顯著成效。建成了覆蓋國(guó)家、省、地級(jí)的突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布平臺(tái)和縣級(jí)終端，國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)了國(guó)土、水利、交通等13個(gè)部門52類預(yù)警信息的統(tǒng)一快速發(fā)布，目前已可通過(guò)手機(jī)短信、互聯(lián)網(wǎng)、預(yù)警網(wǎng)站、廣播、電視、報(bào)紙、戶外媒體、樓宇電視、微信、微博、車載信息終端等渠道傳播預(yù)警信息。預(yù)警信息作為應(yīng)急工作的“發(fā)令槍”和“消息樹”的作用得到了充分發(fā)揮。如2016年1月20日至25日，我國(guó)出現(xiàn)全國(guó)范圍強(qiáng)寒潮天氣，南方多地出現(xiàn)大范圍雨雪冰凍天氣，期間突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)發(fā)布寒潮、暴雨、冰凍等災(zāi)害預(yù)警信息8397條，各地依據(jù)預(yù)警提前采取了有效的防御措施，將災(zāi)害損失降到了最低。眾所周知，2003年“非典”之后，我國(guó)才真正意義上開(kāi)啟了突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)之路，步入突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法治化軌道的時(shí)間并不長(zhǎng)，現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)特別是針對(duì)突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布的法律制度還存在一些突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）突發(fā)事件預(yù)警信息分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不健全

在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢(shì)態(tài)和可能造成的危害程度，將突發(fā)事件預(yù)警級(jí)別分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)和四級(jí)，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)識(shí)。同樣，在《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，將預(yù)警級(jí)別分為Ⅰ級(jí)（特別嚴(yán)重）、Ⅱ級(jí)（嚴(yán)重）、Ⅲ級(jí)（較重）和Ⅳ級(jí)（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示?！秶?guó)家特別重大、重大突發(fā)公共事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)四大類突發(fā)事件中的特別重大、重大這兩個(gè)級(jí)別制定了詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)。但研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)尚無(wú)一個(gè)整合了預(yù)警級(jí)別及其相應(yīng)危害程度的突發(fā)事件界定的專項(xiàng)預(yù)警分級(jí)制度，且對(duì)于較重和一般突發(fā)事件沒(méi)有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于預(yù)警分級(jí)發(fā)布和相應(yīng)應(yīng)急處置將造成一定影響。

（二）突發(fā)事件預(yù)警信息仍存在多頭發(fā)布問(wèn)題

按照相關(guān)法律規(guī)定，突發(fā)事件預(yù)警信息實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布。但是，在實(shí)際工作中，我們發(fā)現(xiàn)一些部門仍在建設(shè)自己?jiǎn)为?dú)的預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)。無(wú)可厚非，這對(duì)于拓寬預(yù)警信息發(fā)布覆蓋面有積極作用，但同一突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中出現(xiàn)的預(yù)警信息多頭發(fā)布，同一處置人員同時(shí)收到不同渠道發(fā)送的相同預(yù)警信息等問(wèn)題勢(shì)必造成資源的浪費(fèi)。

（三）突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布責(zé)任和響應(yīng)職責(zé)泛化

《國(guó)家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)運(yùn)行管理辦法（試行）》規(guī)定，信息發(fā)布由各級(jí)政府授權(quán)的預(yù)警信息發(fā)布工作機(jī)構(gòu)（通常設(shè)在氣象部門）實(shí)施，但是對(duì)于相關(guān)部門、發(fā)布機(jī)構(gòu)在預(yù)警信息發(fā)布中的職責(zé)卻沒(méi)有明確。此外，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖對(duì)預(yù)警信息發(fā)布后的響應(yīng)措施有規(guī)定，但對(duì)響應(yīng)不及時(shí)、甚至未響應(yīng)行為未設(shè)置處罰條款。如北京2012年“7·21”特大暴雨災(zāi)害事件中，因?yàn)?zāi)死亡77人，教訓(xùn)是深刻的。預(yù)警信息提前發(fā)布，仍發(fā)生嚴(yán)重內(nèi)澇，出現(xiàn)重大災(zāi)害損失，值得反思。

（四）突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布工作缺乏有效評(píng)估

突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布工作涉及預(yù)警信息制作、發(fā)布、傳播、響應(yīng)等流程，其牽涉面較廣。預(yù)警信息制作是否規(guī)范、預(yù)警信息發(fā)布是否及時(shí)、傳播渠道是否暢通、響應(yīng)是否有效等，需要定期組織評(píng)估，分析存在的問(wèn)題，研究解決措施。

（五）突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布工作保障不完善

目前，全國(guó)有北京、上海、廣東、重慶等12個(gè)?。▍^(qū)、市）成立了省級(jí)預(yù)警信息發(fā)布中心，31個(gè)省、343個(gè)地市和2015個(gè)縣級(jí)預(yù)警信息發(fā)布機(jī)構(gòu)已擁有專兼職預(yù)警發(fā)布人員共計(jì)6085人。但是，仍存在部分?。▍^(qū)、市）未成立專門預(yù)警信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，未配置專職預(yù)警信息發(fā)布人員，也未有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障。部分地方雖然設(shè)有機(jī)構(gòu)，卻僅保障了發(fā)布機(jī)構(gòu)核定人員經(jīng)費(fèi)，其余經(jīng)費(fèi)主要通過(guò)科研立項(xiàng)、專項(xiàng)劃撥、臨時(shí)申請(qǐng)等解決，缺乏長(zhǎng)期有效的保障。同時(shí)，預(yù)警信息發(fā)布崗位亟需應(yīng)急培訓(xùn)，但應(yīng)急教育體系尚未建立，嚴(yán)重制約了預(yù)警信息發(fā)布工作。

三、完善突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布法律制度的建議

（一）健全完善突發(fā)事件預(yù)警信息分類分級(jí)與統(tǒng)一發(fā)布制度

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》要求建立健全與災(zāi)害特征相適應(yīng)的預(yù)警信息發(fā)布制度。針對(duì)突發(fā)事件劃分為特別嚴(yán)重、嚴(yán)重、較重和一般突發(fā)事件四個(gè)等級(jí)，需要進(jìn)一步細(xì)化分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，其中應(yīng)包含事件類別、傷亡人數(shù)、可能影響范圍、經(jīng)濟(jì)損失等信息，并明確相對(duì)應(yīng)的預(yù)警級(jí)別。如電力、航運(yùn)等行業(yè)可結(jié)合《氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)及防御指南》制定行業(yè)氣象預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)突發(fā)事件類別，明確相應(yīng)的發(fā)布對(duì)象，實(shí)施分類管理和精準(zhǔn)發(fā)布。

（二）健全完善突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布與響應(yīng)責(zé)任制度

要健全完善預(yù)警信息發(fā)布責(zé)任制度。要明確預(yù)警信息發(fā)布責(zé)任單位和發(fā)布權(quán)限；預(yù)警信息發(fā)布責(zé)任單位要與相應(yīng)預(yù)警發(fā)布機(jī)構(gòu)建立工作機(jī)制，明確具體的預(yù)警類別、發(fā)布格式、發(fā)布流程和責(zé)任權(quán)限等；預(yù)警信息內(nèi)容要包括突發(fā)事件的類別、預(yù)警級(jí)別、起始時(shí)間、可能影響范圍、警示事項(xiàng)、應(yīng)采取的措施和發(fā)布機(jī)關(guān)等；預(yù)警信息發(fā)布機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步完善預(yù)警信息發(fā)布業(yè)務(wù)規(guī)范、發(fā)布流程和策略。

要健全完善多渠道預(yù)警信息傳播制度。要探索應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”“云計(jì)算”等新技術(shù)，建立全媒體預(yù)警信息傳播制度；針對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)人群，應(yīng)采用高音喇叭、鳴鑼吹哨、逐戶告知等方式傳播信息，打通“最后一公里”；要明確廣播電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)社、網(wǎng)站和電信運(yùn)營(yíng)商等單位在預(yù)警信息傳播中的責(zé)任；要建立預(yù)警信息快速發(fā)布“綠色通道”，特別是在遇到重大突發(fā)事件或需發(fā)布較高級(jí)別預(yù)警信息時(shí)，應(yīng)充分保障各渠道暢通，無(wú)條件進(jìn)行發(fā)布，并針對(duì)重點(diǎn)人群進(jìn)行精準(zhǔn)發(fā)布。

要健全完善預(yù)警信息響應(yīng)制度。根據(jù)不同預(yù)警等級(jí)，明確政府啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案后各部門、企事業(yè)單位應(yīng)采取的具體響應(yīng)措施，且響應(yīng)舉措指向性要明確、可操作性要強(qiáng)，內(nèi)容需簡(jiǎn)潔易懂。例如《廣東省臺(tái)風(fēng)暴雨極端天氣學(xué)校停課安排指引》就指出，當(dāng)日6時(shí)30分前發(fā)布暴雨紅色預(yù)警信號(hào)，學(xué)校將停課消息通知到家長(zhǎng)和學(xué)生，確保校舍開(kāi)放，保障可能到校學(xué)生的安全；未啟程上學(xué)的學(xué)生不必到校上課，上學(xué)途中的學(xué)生應(yīng)就近選擇安全場(chǎng)所躲避。社會(huì)公眾在接到預(yù)警信息后，也應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行傳播提醒，并主動(dòng)加強(qiáng)防范應(yīng)對(duì)。

要健全完善法律責(zé)任追究制度。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)政府及有關(guān)部門、企事業(yè)單位、個(gè)人在預(yù)警信息發(fā)布、響應(yīng)過(guò)程中的不履職或違法行為的處罰進(jìn)行了規(guī)定。針對(duì)不履職和違法行為要強(qiáng)化日常監(jiān)督，政府及有關(guān)部門是預(yù)警信息發(fā)布的主要責(zé)任單位，對(duì)其監(jiān)督主要涉及預(yù)警信息發(fā)布時(shí)間、發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布方式等是否存在違法違規(guī)現(xiàn)象。全民參與預(yù)警信息傳播是大勢(shì)所趨，但自媒體時(shí)代，各種信息泛濫，虛假信息更是層出不窮，要強(qiáng)化對(duì)社會(huì)公眾所傳播的涉及突發(fā)事件信息的監(jiān)督，事前要完善嚴(yán)格的信息發(fā)布與傳播管理機(jī)制、事中針對(duì)可能引發(fā)突發(fā)事件或加重突發(fā)事件危害的虛假信息應(yīng)及時(shí)予以清除并切斷傳播渠道、事后要依法進(jìn)行處罰。對(duì)于預(yù)警響應(yīng)和應(yīng)對(duì)不力造成嚴(yán)重后果的，可參照組織考試作弊罪，設(shè)立類似突發(fā)事件應(yīng)對(duì)不力罪，依據(jù)相應(yīng)后果直接進(jìn)行量刑，并輔以經(jīng)濟(jì)處罰，以提高違法代價(jià)。

（三）建立突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布工作評(píng)估考核制度

針對(duì)突發(fā)事件，特別是重大突發(fā)事件，政府應(yīng)急管理部門應(yīng)組織相關(guān)部門或第三方機(jī)構(gòu)，開(kāi)展預(yù)警信息發(fā)布工作評(píng)估。評(píng)估內(nèi)容包括預(yù)警信息制作規(guī)范情況、信息發(fā)布與傳播渠道情況、預(yù)警信息覆蓋率、預(yù)警信息知曉率、預(yù)警信息響應(yīng)情況等。針對(duì)相關(guān)評(píng)估事項(xiàng)，要制定科學(xué)化、可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以增強(qiáng)評(píng)估工作的客觀性和可參考性。要在評(píng)估報(bào)告中展現(xiàn)成效、分析問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并提出解決的措施和建議，持續(xù)改進(jìn)完善預(yù)警信息發(fā)布工作。要建立健全督查考核機(jī)制，建立預(yù)警信息發(fā)布定期檢查、專項(xiàng)督查和通報(bào)考核制度，將預(yù)警信息發(fā)布和預(yù)警響應(yīng)管理納入對(duì)政府工作的督查內(nèi)容。

（四）建立突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布工作保障制度

政府應(yīng)急管理部門要和氣象、發(fā)展改革委、財(cái)政等部門強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)，建立和完善專門的預(yù)警信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，將預(yù)警信息發(fā)布納入各級(jí)政府應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)、安排部署。要將突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政年度預(yù)算予以保障。在財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，建議探索建立多元投入機(jī)制，“鼓勵(lì)自然人、法人或者其他組織（包括國(guó)際組織）按照《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行捐贈(zèng)和援助?！?/p>

要強(qiáng)化綜合性人才培養(yǎng)，“鼓勵(lì)、扶持具備相應(yīng)條件的教學(xué)科研機(jī)構(gòu)培養(yǎng)應(yīng)急管理專門人才。”要加快建立和完善應(yīng)急教育體系，“許多發(fā)達(dá)國(guó)家自‘二戰(zhàn)以來(lái)，逐步形成了‘五四三二一的應(yīng)急管理人員教育和培訓(xùn)機(jī)制，即從政府、軍隊(duì)、企業(yè)、民間機(jī)構(gòu)、社區(qū)志愿者五個(gè)方面加強(qiáng)應(yīng)急管理人才的組織建設(shè)；從平時(shí)的普及宣傳教育、專門培訓(xùn)、集中的演練和重大事件之后的反思提高四個(gè)方面加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)；從危機(jī)意識(shí)、應(yīng)急知識(shí)、救援技能三個(gè)方面加強(qiáng)應(yīng)急管理人才的思想建設(shè)；從專業(yè)人員、弱勢(shì)群體兩個(gè)方面加強(qiáng)應(yīng)急管理培訓(xùn)，尤其重視對(duì)兒童的教育，從娃娃抓起?！卑l(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和借鑒。

責(zé)任編輯：馬健