健全合署辦公背景下黨內(nèi)問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制

龐鵬

隨著我國(guó)監(jiān)察體系的建立，監(jiān)察委員會(huì)將與紀(jì)委合署辦公，實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱、履行兩種職能”的體制。在此背景下，紀(jì)委承擔(dān)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)救濟(jì)的職能并沒(méi)有改變，正如黨章第四十六條規(guī)定，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)除了具有監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)和問(wèn)責(zé)的職責(zé)，還要“受理黨員的控告和申訴、保障黨員的權(quán)利”。2016年7月《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》出臺(tái)后，地方各省市黨委等組織也相繼出臺(tái)了問(wèn)責(zé)實(shí)施辦法，在黨內(nèi)問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制方面也初步形成了“黨章為根本、黨員權(quán)利保障條例為主干、其他規(guī)定為分支”的體系。但是，基于救濟(jì)主體不明確、權(quán)利保障機(jī)制薄弱、問(wèn)責(zé)不當(dāng)、防范機(jī)制不足等因素，通過(guò)梳理學(xué)界研究現(xiàn)狀、結(jié)合國(guó)外政黨建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，來(lái)反思黨內(nèi)問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制的完善問(wèn)題亦具有重要意義。

一、黨內(nèi)問(wèn)責(zé)救濟(jì)的國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

目前，學(xué)界對(duì)于“黨內(nèi)問(wèn)責(zé)”的研究尚十分薄弱。筆者以“黨內(nèi)問(wèn)責(zé)”為主題進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)研究主要集中于2016年問(wèn)責(zé)條例實(shí)施前后以及2009年。例如，有的學(xué)者認(rèn)為：“黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的發(fā)展應(yīng)該整合問(wèn)責(zé)主體、完善問(wèn)責(zé)制度、做好黨務(wù)公開、培育問(wèn)責(zé)文化等，同時(shí)完善黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度應(yīng)該規(guī)范職責(zé)劃分、問(wèn)責(zé)程序和復(fù)出機(jī)制?！钡?，該研究并未提出問(wèn)責(zé)救濟(jì)制度問(wèn)題。有的學(xué)者認(rèn)為：“雖然黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制已經(jīng)形成了完整的制度體系，仍需要進(jìn)一步完善黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制的配套措施和輔助制度，同時(shí)處理好黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與行政問(wèn)責(zé)、紀(jì)律處分、黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)系。”但是該研究并未對(duì)黨員權(quán)利救濟(jì)與保障予以足夠重視。有的學(xué)者認(rèn)為：“問(wèn)責(zé)條例既不是分權(quán)制衡機(jī)制、也不是黨內(nèi)的‘行政訴訟法，而是一種自我糾錯(cuò)機(jī)制的新開端”，該研究是基于黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的定位探討，而未對(duì)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的程序及救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行探討。由此可見(jiàn)，學(xué)界對(duì)于黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制度研究或停留于條例本身的政治意義、或?qū)τ邳h內(nèi)問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵進(jìn)行理論辨析、或?qū)τ邳h內(nèi)問(wèn)責(zé)與其他制度的關(guān)系進(jìn)行區(qū)分，而未對(duì)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)程序保持足夠重視，更未對(duì)如何防止黨內(nèi)問(wèn)責(zé)錯(cuò)誤、推進(jìn)問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制完善進(jìn)行深入探索和思考。

針對(duì)“監(jiān)察委員會(huì)”的這一主題的研究，學(xué)者們亦未向“黨內(nèi)問(wèn)責(zé)救濟(jì)”延伸。筆者通過(guò)CNKI進(jìn)行檢索，僅找到2篇相似研究：一篇是在行政同體問(wèn)責(zé)中基于“黨通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施對(duì)政治生活領(lǐng)導(dǎo)”和“黨管干部體制的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式的客觀存在”理論，將黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制視作行政問(wèn)責(zé)的特例進(jìn)行論述，但并未對(duì)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的適用對(duì)象、方式和程序進(jìn)行深入探討。另一篇是以《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》為視角，對(duì)全面從嚴(yán)治黨背景下黨內(nèi)問(wèn)責(zé)程序進(jìn)行的研究，認(rèn)為黨內(nèi)問(wèn)責(zé)程序應(yīng)該完善啟動(dòng)和受理程序，細(xì)化參與和公開程序，增加黨回避和時(shí)限程序，引入司法救濟(jì)程序，但并未對(duì)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行專門探討。由此可見(jiàn)，學(xué)界對(duì)于黨內(nèi)問(wèn)責(zé)及其救濟(jì)機(jī)制的研究整體上還十分薄弱。

二、黨員權(quán)利保障的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

正如習(xí)近平總書記所說(shuō)：“把總結(jié)自身經(jīng)驗(yàn)和借鑒世界其他政黨經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)從嚴(yán)治黨的系統(tǒng)性、預(yù)見(jiàn)性、創(chuàng)造性、實(shí)效性?！蓖澜缟显S多國(guó)家政黨不僅重視黨內(nèi)問(wèn)責(zé)，而且注重黨員的權(quán)利保障，其中的許多做法值得我們借鑒。

（一）德國(guó)政黨的制度化建設(shè)

作為大陸法系國(guó)家，德國(guó)立法以其語(yǔ)言簡(jiǎn)潔、概念精確和邏輯清晰著稱于世。在政黨制度化建設(shè)方面，德國(guó)同樣為我們提供了良好的范例。德國(guó)不僅制定了《政黨法》《德意志聯(lián)邦基本法》《聯(lián)邦德國(guó)聯(lián)邦選舉法》《懲戒法》等法律為國(guó)內(nèi)政黨的活動(dòng)提供基本依據(jù)；而且還通過(guò)《德國(guó)官員條例》對(duì)官員的違法亂紀(jì)和失職行為的性質(zhì)和影響進(jìn)行明確規(guī)定，大大增強(qiáng)了問(wèn)責(zé)的操作性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。特別是在《政黨法》中針對(duì)黨員權(quán)利、政黨仲裁委員會(huì)等內(nèi)容作了專門規(guī)定。另外，政黨自身也有特別規(guī)定。例如，德國(guó)社會(huì)民主黨在《德國(guó)社會(huì)民主黨章程》中不僅規(guī)定了仲裁委員會(huì)執(zhí)行黨內(nèi)問(wèn)責(zé)，而且設(shè)立專門的監(jiān)察委員會(huì)受理、審查黨員申訴。監(jiān)察委員會(huì)由黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)工作人員不得在執(zhí)行委員會(huì)、黨的代表大會(huì)或常委會(huì)任職。這樣，在其黨內(nèi)的權(quán)力機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)就形成了權(quán)力分立和制約。由此可見(jiàn)，德國(guó)社會(huì)民主黨不僅注重對(duì)于違規(guī)違紀(jì)黨員的問(wèn)責(zé)，同時(shí)注重自身的制度化建設(shè)?！斑@樣既使問(wèn)責(zé)有明確的法律法規(guī)和制度依據(jù)，使問(wèn)責(zé)主體與客體事先、事中和事后做到心中有數(shù)，也使問(wèn)責(zé)主體與客體對(duì)問(wèn)責(zé)行為和過(guò)程具有可操作性，做到法律和制度面前人人平等?！?/p>

（二）古巴共產(chǎn)黨的專門救濟(jì)機(jī)構(gòu)

在古巴，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)被理解為通過(guò)對(duì)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行使職權(quán)、責(zé)任落實(shí)情況來(lái)進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追究的制度安排。古巴共產(chǎn)黨十分重視黨內(nèi)問(wèn)責(zé)，不僅出臺(tái)各項(xiàng)制度規(guī)范其進(jìn)行，而且建立了專門的黨內(nèi)機(jī)構(gòu)推進(jìn)問(wèn)責(zé)的有序進(jìn)行。例如，根據(jù)1975年古巴共產(chǎn)黨黨章規(guī)定“受理黨員和預(yù)備黨員就處罰提出的申訴”“受理退黨黨員、被拒絕入黨的人提出的申訴”應(yīng)該由監(jiān)察委員會(huì)作出；為了充分保障黨員權(quán)利，1993年古巴共產(chǎn)黨成立了涵蓋中央、省、市的三級(jí)專門申訴委員會(huì)履行上述職責(zé)，并建立了專門的制度體系。而申訴委員會(huì)在人員構(gòu)成上，要求成員不僅未受過(guò)黨內(nèi)紀(jì)律處分，還應(yīng)具有較長(zhǎng)的黨齡和較高的文化素質(zhì)；在產(chǎn)生方式上，申訴委員會(huì)與黨委會(huì)一樣，都是由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，所以具有較大的獨(dú)立性和權(quán)威性；在決策方式上，申訴委員會(huì)內(nèi)部實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的票決機(jī)制，經(jīng)其作出的決定同級(jí)黨委無(wú)權(quán)改變或撤銷；在運(yùn)行方式上，申訴黨員對(duì)于黨內(nèi)處罰不服時(shí)，應(yīng)首先向市申訴委員會(huì)提出，若還不服則可以向省申訴委員會(huì)申訴，省申訴委員會(huì)的決定是最終決定；若涉及“與黨分離”和“開除出黨”這樣較為嚴(yán)重的黨內(nèi)處罰，才可以上訴到國(guó)家申訴委員會(huì)。若處罰是政治局作出，申訴應(yīng)首先向國(guó)家申訴委員會(huì)提出。專門的機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)，優(yōu)勢(shì)在于可以通過(guò)獨(dú)立的問(wèn)責(zé)主體實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，確保問(wèn)責(zé)過(guò)程的無(wú)私和公正。

（三）法國(guó)社會(huì)黨的黨員意愿表達(dá)機(jī)制

作為“左翼聯(lián)盟”的重要力量，法國(guó)社會(huì)黨十分注重黨員權(quán)利保障，特別是黨員意愿的搜集與表達(dá)。在法國(guó)社會(huì)黨的制度設(shè)計(jì)中，閱卷權(quán)是黨員了解黨內(nèi)事務(wù)和意愿表達(dá)的基礎(chǔ)，實(shí)踐中要充分發(fā)揮黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的活力，就要嚴(yán)格依照黨內(nèi)規(guī)定保障黨員閱卷權(quán)。投票權(quán)，則是黨員意愿表達(dá)中的重要權(quán)利，投票內(nèi)容不僅包括黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人的選舉，而且包括黨內(nèi)重大問(wèn)題和決策，這也是法國(guó)社會(huì)黨提出“必須保障每個(gè)黨員都能享有表達(dá)個(gè)人觀點(diǎn)的權(quán)利、行使投票的權(quán)利及接受黨內(nèi)平等管理的權(quán)利”的體現(xiàn)。提出意見(jiàn)權(quán)，是在黨的全國(guó)代表大會(huì)中黨員可以就相關(guān)問(wèn)題提出自己的看法和意見(jiàn)，這也是黨的決策民主、提高黨員參政能力的體現(xiàn)。除此之外，法國(guó)社會(huì)黨也重視現(xiàn)代科技在黨內(nèi)事務(wù)中的運(yùn)用，通過(guò)建立覆蓋全國(guó)黨支部的網(wǎng)站，積極改善黨內(nèi)溝通渠道，便利黨員及時(shí)了解黨內(nèi)政策；同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)人也可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)與普通黨員和群眾會(huì)面，以便及時(shí)了解基層黨組織和黨員的需求。這給我們的啟示是，黨內(nèi)民主應(yīng)該更多的發(fā)揮黨員的積極性，實(shí)現(xiàn)從文件口號(hào)到具體制度的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，基于中國(guó)共產(chǎn)黨在人數(shù)、層級(jí)上的復(fù)雜性，黨內(nèi)政治生活也應(yīng)敏銳把握現(xiàn)代信息技術(shù)帶來(lái)的新機(jī)遇，使其成為黨員之間、組織之間、黨員與黨組織之間溝通交流的新渠道。

三、合署辦公背景下黨內(nèi)問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制的完善

在合署辦公背景下，完善黨內(nèi)問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制既要深入分析其制約因素，還要深刻認(rèn)識(shí)黨員權(quán)利的實(shí)質(zhì)，結(jié)合學(xué)界研究現(xiàn)狀、國(guó)外政黨建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018-2022年）》等文件不斷提高黨內(nèi)制度的規(guī)范性、系統(tǒng)性和可操作性。

（一）完善問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制的制度規(guī)定

作為全面從嚴(yán)治黨的有力支撐，制度規(guī)定不僅能夠?yàn)辄h內(nèi)問(wèn)責(zé)救濟(jì)提供依據(jù)和準(zhǔn)則，而且可以為黨員干部提供心理上的預(yù)測(cè)和行為上的保障。完善黨內(nèi)問(wèn)責(zé)救濟(jì)的制度規(guī)定，從宏觀上看要在不得違反法律規(guī)定的前提下，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家法律規(guī)定相銜接，并注重從事前權(quán)利明確、事中權(quán)利落實(shí)和事后權(quán)利救濟(jì)三個(gè)層面著手完善。從微觀上看，在組織法規(guī)建設(shè)中，要通過(guò)修改《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》，進(jìn)一步完善紀(jì)委處理黨員申訴問(wèn)題的職能定位。在自身建設(shè)法規(guī)中，要在制定《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》的過(guò)程中，一方面賦予相關(guān)黨委黨組問(wèn)責(zé)權(quán)力，另一方面要強(qiáng)化黨委（黨組）的自身監(jiān)督和對(duì)下級(jí)監(jiān)督責(zé)任，防止問(wèn)責(zé)權(quán)力的濫用和問(wèn)責(zé)不公平現(xiàn)象。在黨的監(jiān)督保障法規(guī)中，要通過(guò)修改《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》強(qiáng)化對(duì)黨員知情權(quán)、投票權(quán)和申訴權(quán)的保障，并將其精神貫穿到其他黨內(nèi)規(guī)定；通過(guò)制定《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》和修改《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，明確紀(jì)委處理黨員申訴的工作主體、管轄規(guī)定和具體程序，重點(diǎn)解決“如何問(wèn)責(zé)”的問(wèn)題。

（二）建立專門的黨內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)

雖然目前紀(jì)委內(nèi)部設(shè)置了處理黨員申訴的專門機(jī)構(gòu)，但是合署辦公后，紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)是“一套人馬，多種職能”的狀態(tài)。基于申訴處理與調(diào)查職能相分離的原則，我們應(yīng)該建立專門的申訴處理機(jī)構(gòu)來(lái)確保問(wèn)責(zé)公平。根據(jù)《國(guó)家監(jiān)察法草案》二審稿增加的規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方式加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況的監(jiān)督”，表明立法者十分重視加強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督。雖然該機(jī)構(gòu)主要是針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的監(jiān)督，但并不妨礙其承擔(dān)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)救濟(jì)的職能。這不僅解決了法律授權(quán)與黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)的問(wèn)題，而且契合了該機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督部門的職責(zé)定位，避免了黨內(nèi)機(jī)構(gòu)的重疊和職能交叉的問(wèn)題。在人員構(gòu)成上，專門機(jī)構(gòu)可以吸納部分法律人士、黨內(nèi)法規(guī)研究專家參與，從而避免“先入為主”式的審查。在工作機(jī)制上，應(yīng)建立問(wèn)責(zé)介入和中止機(jī)制，即對(duì)于問(wèn)責(zé)過(guò)程中侵害問(wèn)責(zé)對(duì)象陳述和辯論權(quán)的現(xiàn)象，由專門機(jī)構(gòu)及時(shí)介入，問(wèn)責(zé)程序中止；在問(wèn)責(zé)后的救濟(jì)程序中，專門機(jī)構(gòu)受理問(wèn)責(zé)救濟(jì)申請(qǐng)之后，應(yīng)該在法定期限內(nèi)作出受理決定，并在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)于問(wèn)責(zé)事實(shí)和規(guī)定問(wèn)題進(jìn)行審查、作出判定，對(duì)于重大、疑難問(wèn)題，經(jīng)過(guò)上級(jí)黨組織決定可以適當(dāng)延長(zhǎng)。

（三）營(yíng)造黨員權(quán)利保障的實(shí)施環(huán)境

完善黨內(nèi)問(wèn)責(zé)救濟(jì)機(jī)制，不僅需要健全規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)體系，還應(yīng)營(yíng)造良好的法治文化和執(zhí)行環(huán)境，保障依規(guī)行使黨員權(quán)利和履行義務(wù)。一方面，要塑造黨員權(quán)利規(guī)范的法治文化。各級(jí)黨委（黨組織）和黨員干部要運(yùn)用法治思維進(jìn)行活動(dòng)，樹立對(duì)法律和黨內(nèi)法規(guī)的信仰，糾正黨員干部官本位、義務(wù)本位觀，形成“規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力一保障黨員權(quán)利一依法問(wèn)責(zé)監(jiān)督一錯(cuò)誤處分救濟(jì)”的實(shí)踐邏輯。另一方面，要建立黨員權(quán)利保障的執(zhí)行文化。“黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行文化，是以提高黨員權(quán)利義務(wù)規(guī)范的執(zhí)行力為目的，具體通過(guò)影響黨員的意識(shí)和思想，把黨員權(quán)利義務(wù)規(guī)范剛性約束變成黨員自覺(jué)行動(dòng)、積極實(shí)踐的一種認(rèn)同文化?！痹邳h內(nèi)塑造和構(gòu)建法治文化，可以通過(guò)教育培訓(xùn)使黨員干部意識(shí)到自己在黨內(nèi)的主體地位作用，使其認(rèn)識(shí)到權(quán)利保障的正當(dāng)性和違規(guī)處分的必然性，引導(dǎo)黨員干部樹立正確的權(quán)利觀、權(quán)力觀和義務(wù)觀，督促黨員干部和黨委（黨組）依法規(guī)范問(wèn)責(zé)。

基金項(xiàng)目：重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃“研究闡釋黨的十九大精神”項(xiàng)目“全面從嚴(yán)治黨視閾下黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的救濟(jì)機(jī)制研究”；重慶市委黨校2017年度校級(jí)課題（CQDX2017B-011）。

責(zé)任編輯：宋英俊