處置環(huán)?！班彵墁F(xiàn)象”的對策建議

雷建

環(huán)保鄰避現(xiàn)象是指社會居民或組織因擔心特殊項目建設，對自身健康、環(huán)境質量或資產價值等帶來負面影響而產生的厭惡心理和抵抗情緒。這種心理和情緒付諸于反對抗爭的實際行動，即“鄰避運動”。如何預防和及時有效處置“鄰避運動”，是經濟社會快速發(fā)展必須直面的問題，也是擺在當下黨政機關特別是基層干部面前的重要課題。

一、鄰避設施和“鄰避運動”的基本特征

近年來，國內和市內、區(qū)內的“鄰避運動”事件屢有發(fā)生，參與范圍擴大、集體對抗性增強，有的引發(fā)規(guī)模性群體性事件，嚴重影響社會穩(wěn)定并造成較大經濟損失，已引起社會各方和輿論的廣泛關注。認識和把握“鄰避設施”和“鄰避運動”的基本特征是處置好“鄰避運動”的前提和基礎。

（一）“鄰避設施”建設具有合理性、合法性、科學性和專業(yè)性

“鄰避設施”是社會經濟發(fā)展、推進工業(yè)化城市化進程中必然要實施的項目，多數(shù)項目具有公益性、公共性的特征。從本質上講，周邊居民本身也是受益人。首先，絕大多數(shù)“鄰避設施”已經有科學論證、立項、規(guī)劃，也已辦理土地交易、建設、環(huán)評等手續(xù)，具備開工建設的合法要件；其次，“鄰避設施”還具有專業(yè)性的特征，選址上本身具有特殊要求，比如變電站、無線電基站等應布置于負荷中心，公廁應布置于流動人口較多地段；再次，“鄰避設施”的評估標準具有專業(yè)性，其規(guī)劃建設涉及較深的專業(yè)領域知識，所以專家意見與社會大眾的價值判斷往往存在差異，選址的特殊性和評價標準的差異性是“鄰避設施”與生俱來的特殊性質，也是形成對抗沖突的潛在因素。

（二）“鄰避運動”具有涉眾性、對抗性和危害性

從理論上講，“鄰避運動”的實施主體應當有且只有一個，即以“鄰避設施”為中心一定半徑輻射范圍內的居民。但是，實際情況卻因“鄰避設施”的類別差異，呈現(xiàn)出參與利益主體多元、涉及范圍廣泛、直接利益訴求與無直接利益訴求主體關聯(lián)的特征?！班彵苓\動”具有較強的危害性：一是阻礙社會經濟發(fā)展。城區(qū)內無法新增加油站，導致加油加氣難，加劇交通擁堵；人口密集居住區(qū)不新增變電站，可能導致用電高峰時段停電事故頻繁發(fā)生，長此以往，必將阻礙地區(qū)的經濟社會發(fā)展。二是損害政府公信力。除極個別項目外，“鄰避設施”項目基本通過了相關政府職能部門核準，具有合法性，因少數(shù)人的負面行動而影響到項目實施的公共效果，直接影響政府決策的執(zhí)行力和公信力。三是造成經濟損失和資源浪費。產生“鄰避運動”的建設項目，涉及土地動遷、前期建設等，多屬于“半拉子”工程，項目業(yè)主動輒投入幾百幾千萬元，甚至上億元，既是項目業(yè)主自身的經濟損失，也是對土地、建材等社會資源的浪費。“鄰避運動”具有可復制性，在經濟結構深刻調整、利益分配不公、社會矛盾累積燃點低的情況下，易引發(fā)連鎖反應。加之少數(shù)別有用心人員可能介入渲染炒作、甚至煽風點火擴大事態(tài)，極有可能引發(fā)群體事件，危及社會穩(wěn)定。

二、減少和化解“鄰避運動”的措施建議

“鄰避運動”是一種復雜的社會現(xiàn)象，也是當前基層工作人員面臨的難題，它與一個國家地區(qū)的傳統(tǒng)習俗、社會經濟發(fā)展水平、體制機制和法制環(huán)境健全程度、個體思想覺悟等密切相關，在我國目前的政治經濟文化生態(tài)環(huán)境下，無法從根本上杜絕。但是，從決策者、執(zhí)行者、維穩(wěn)工作者的角度出發(fā)，仍有諸多值得改進的地方。

（一）突出規(guī)劃前瞻性，科學布局“鄰避設施”，合理安排建設時序

居民阻止“鄰避設施”建設的地方，原來都沒有該設施。如果在周邊居民購買住宅之前，“鄰避設施”就已存在，或者居民已經預知“鄰避設施”的具體位置，那么，市場自然會較多地消化掉由“鄰避設施”產生的負面效應，從而有效降低居民對“鄰避設施”產生的排斥心理，減少為“鄰避設施”建設拆遷而引發(fā)的社會問題。同時，各級政府和相關部門應按照公共服務設施和市政基礎設施的規(guī)劃與建設先行原則，推進城市的開發(fā)建設。

（二）嚴格執(zhí)行重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制

按照“先評估后決策、不評估不決策”的原則，對涉及較大范圍群眾利益及安全的城市基礎設施和公共服務設施，以及污染較大的工業(yè)項目等選址，在作決策前，應加強對決策事項發(fā)展趨勢的預測和政策可行性、實施效果的預先評估，對所涉事項、范圍、人群等進行社會穩(wěn)定風險評估。風險評估之前應采取公示、聽證會、座談會或其他形式，征求社會公眾對風險評估事項的意見。行業(yè)主管部門應對風險評估程序的規(guī)范性，評估方法的科學性，調查研究的廣泛性，風險查找的全面性、準確性，風險評定的合理性，風險防范措施的可行性、有效性等進行審查論證。對于評估過程中發(fā)現(xiàn)的矛盾，隨發(fā)現(xiàn)隨處置，對于評估中發(fā)現(xiàn)的高風險，如果既無解決方法、處置方案，又無應急響應預案的，一律暫緩實施。

（三）提高“鄰避設施”規(guī)劃設計的科學性和人性化水平

客觀地講，“鄰避設施”對周邊居民的影響肯定是存在的，項目建設者的主要職責是努力減少不利影響，在達到國家各類專業(yè)標準的同時，提高項目建設的人性化水平?！班彵苓\動”本身是一種社會活動，強調的是“鄰避設施”附近居民對于設施所采取的一種“鄰避”態(tài)度，而這種設施對于整個社會而言是有益的。因此，在“鄰避設施”的規(guī)劃建設過程中，僅僅以標準化的技術規(guī)范來應對不同的情況，顯然難以有效地處理好由于“鄰避設施”設置所產生的社會問題。一方面，建議國家相關行業(yè)部門根據(jù)新的形勢需要，對“鄰避設施”規(guī)劃設計標準進行修訂，特別是針對重慶這樣的山地城市，“鄰避設施”的規(guī)劃設計標準應該和平原城市有所不同。另一方面，從以人為本的角度出發(fā)，在環(huán)保批準距離的基礎上，根據(jù)項目的具體情況，適當增加“鄰避設施”的規(guī)劃環(huán)保距離，減少對周邊市民的影響。

（四）建立對“鄰避設施”周邊居民的風險減輕和補償機制

風險減輕方案著眼于減輕“鄰避設施”的影響和風險，從而降低公眾的不滿情緒，緩解抵制壓力，主要包括安全保證與環(huán)保標準、監(jiān)測和環(huán)保協(xié)定等風險減輕方案，具體方式如增加“鄰避設施”的建設投入，進行技術改造，采用地埋或加蓋的方式減小影響范圍，引進、開發(fā)先進技術等。

在利益補償機制上，一方面，“鄰避設施”在選址時，可以通過資金賠償、實物補助等形式，補償周圍受選址影響的居民，獲取當?shù)鼐用駥x址方案的同意。另一方面，可以通過規(guī)劃補償措施，為居民提供具有正面效應的外部性設施。如在“鄰避設施”附近建設草地、公園、圖書館和運動中心等。此外，可通過與擬選址周圍居民進行溝通和協(xié)商，確定符合雙方意愿的補償方案，在滿足居民的期望和實際需求的同時，減少單一補償方式造成的浪費。

（五）加大宣傳解釋力度，建立信息公開查詢機制

在選址之前，通過公告公示、現(xiàn)場宣講等方式，告知公眾關于“鄰避設施”選址的原因、造成的環(huán)境影響、政府相應的補償措施等信息，增加公眾參與。西方一些國家的實踐經驗表明，“鄰避設施”的選址方法從“決定一宣布—辯護”發(fā)展到“參與一自愿—合作”，給予公眾參與和分享決策的權利，將有助于增強公眾對市政決策的信任感，減小“鄰避設施”選址可能遇到的阻力。對于“鄰避設施”采用的技術和實際產生的環(huán)境影響，要做到信息透明、第三方監(jiān)督，提高政府的公信力。選址須滿足相關技術規(guī)范和安全距離的要求。公開“鄰避設施”選址從確定方案到項目建設完成全過程的信息，減少公眾因信息不完全產生的誤解，保證選址及建設的順利進行。

（六）加大依法解決問題的力度

一方面，“鄰避設施”建設單位要嚴格依法辦事，履行社會責任，在盡快完成投資建設任務的同時，依法完善法律手續(xù)，建設過程不踩“紅線”，履行維穩(wěn)職責，避免自身存在問題而授人以柄。另一方面，對手續(xù)完備的“鄰避設施”建設項目，依法加大保護力度，必要時進行保護性施工，特別是對垃圾場、污水處理廠、公廁建設等一些以服務為主，不以贏利為主要目的公益性設施，更應將其納入保護范圍。同時，對阻撓正常施工造成經濟損失、破壞公私財產、毆打工作人員的牽頭人、網絡制造謠言或串聯(lián)煽動的組織者、策劃者，在依法收集證據(jù)的基礎上，從刑事立案的角度，突破治安管理的法律瓶頸，避免“法不責眾”和少數(shù)人“綁架”多數(shù)人的尷尬現(xiàn)象，達到“打擊一個、教育一片”的效果，以正當積極的作為維護公共利益和正常的社會經濟秩序。

責任編輯：胡越