舊城改造過程中的地塊容積率合理值研究

賈 志 強

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，山西 太原 030001)

0 引言

容積率是反映城市中建設用地開發(fā)強度的重要指標，其取值高低與片區(qū)環(huán)境質(zhì)量、城市空間風貌和開發(fā)利潤息息相關(guān)，特別是在舊城地區(qū)，確定合理的容積率指標還關(guān)系到搬遷安置過程的順利推進，城市更新的基本動力保障等因素，因此“容積率往往成為城市規(guī)劃管理部門與房地產(chǎn)開發(fā)商矛盾的焦點，合理確定各地塊容積率是控規(guī)編制中最為重要的任務之一[1]?！?/p>

容積率通常確定方式主要為經(jīng)驗值法、修規(guī)或城市設計方案反推兩種方法。這兩種方式多基于相似地區(qū)或空間形態(tài)布局確定地塊指標，與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，現(xiàn)狀發(fā)展特點、舊區(qū)改造難易程度等因素缺乏必要的聯(lián)系，難以反映不同經(jīng)濟、社會發(fā)展水平下對建筑規(guī)模指標控制的要求。特別是在舊城地區(qū)，涉及到拆遷安置、土地價格、房地產(chǎn)開發(fā)利潤、居住環(huán)境質(zhì)量等問題，規(guī)劃編制過程中缺乏必要的經(jīng)濟分析，導致容積率指標缺乏指導性，受設計人員和主管部門影響較大，不合理的指標往往帶來較大的外部負效應[2]，形成如安置過程困難、人口密度過大、交通擁擠，基礎設施服務水平的下降、空間風貌不佳等問題，導致控制性詳細規(guī)劃不能有效的調(diào)控城市再開發(fā)，而使規(guī)劃管理處于被動局面。

因此，在控制性詳細規(guī)劃容積率指標研究中，采用經(jīng)濟社會發(fā)展因素與傳統(tǒng)的空間因素相結(jié)合的辦法，綜合確定容積率指標的合理范圍是提高容積率設置指標有效性的有益嘗試。筆者通過忻州市舊城地區(qū)控制性詳細規(guī)劃的實踐，取得了較好的效果。

1 項目背景

忻州市位于山西省中北部，中心城區(qū)人口約40萬人，經(jīng)濟水平為山西省中等偏下位置。其中心城區(qū)由南向北逐漸擴展，南部為舊城，多為20世紀90年代以前發(fā)展的區(qū)域，占城市建設用地面積的1/3。舊城地區(qū)為城市傳統(tǒng)的政治、文化和居住核心地區(qū)，居住人口占中心城區(qū)規(guī)模1/2以上，擁有眾多的城市文化和歷史記憶，但由于用地空間擁擠，城市各項服務設施老舊，經(jīng)濟發(fā)展能力限制等多方面的因素，致使區(qū)域城市功能發(fā)展緩慢，居住和公共服務環(huán)境難以改善，制約了城市全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

控規(guī)編制時如何確定合理的容積率指標基準，改善完全依賴規(guī)劃方案的容積率確定方式，提高規(guī)劃管理部門使用的可行性和科學性，便成為容積率研究的首要問題。

2 容積率的合理值區(qū)間

容積率指標不僅體現(xiàn)地塊的空間環(huán)境布局特點，還反映了建設開發(fā)過程中的各類成本和收益等經(jīng)濟活動的結(jié)果。確定容積率和經(jīng)濟效益關(guān)系是除空間布局方案確定容積率的方法之外一條重要的思考途徑。

眾所周知，城市中舊城地區(qū)改造過程的主體仍是房地產(chǎn)企業(yè)，除地塊所處區(qū)位特點而帶來的外部效應，改造項目的利潤水平與地區(qū)容積率具有較大的相關(guān)性，在符合必要的環(huán)境水平下，即建設密度一般要求條件下，容積率與利潤呈類似倒v形曲線關(guān)系(見圖1)。

提高容積率將導致建筑面積增加，房地產(chǎn)利潤上升；而建筑層數(shù)增高超過一定限度后，增長的面積將導致土建單方造價成本、設施配置成本上升，帶來區(qū)域人口密度過大、安全、交通條件變差，造成銷售困難，導致房地產(chǎn)利潤下降。

因此，做到經(jīng)濟效益、社會效益與環(huán)境效益相協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃中的容積率存在客觀上的合理值區(qū)間。

3 合理容積率與利潤

因每個項目地塊面積不同，單純的利潤值高低難以表達容積率的經(jīng)濟效益，規(guī)劃以利潤率水平高低來確定舊城改造項目的經(jīng)濟效益特點。

利潤率=(總產(chǎn)出-總投入)/總投入。總產(chǎn)出為開發(fā)者所售房屋價格之和；開發(fā)總投入(成本)主要包括土地出讓基準地價、土地征用費、動遷安置成本(舊城改造時)、基礎設施費、建安成本前期工程費、城市開發(fā)稅費、物業(yè)管理費、開發(fā)費用及其他不可預見的費用等。特別是在舊城改造項目中，回遷安置成本對開發(fā)者來說是重要的參考指標。

通過忻州市中心城區(qū)當前城市地價水平、房屋價格等約束條件，計算單位面積上的投入、產(chǎn)出情況，從而得出單位面積上的不同拆建比條件下與容積率、利潤率之間的分布關(guān)系，從而為舊城改造和城市開發(fā)中既定地塊的容積率確定提供技術(shù)支撐。

4 合理容積率區(qū)間及影響因素

4.1 利潤率區(qū)間的確定

根據(jù)利潤率=(總產(chǎn)出-總投入)/總投入，可以構(gòu)建理想條件下利潤率與容積率的數(shù)學關(guān)系，去掉用地面積的變化，單位面積上地塊的利潤率水平估算方式如下：

采用公式：

其中，P1為土地基準地價,元/m2;P2為單位面積拆建比、拆除成本按照原面積的0.8倍計算；P3為建安費用(多層、高層建安費用不同)；P4為經(jīng)營費用及其他各類費用；R為利潤率；F為規(guī)劃容積率；X為房屋銷售價格。

因本次規(guī)劃的忻州市舊城地區(qū)低、多層建筑混雜，改造過程中拆建比有較多的變化，為便于研究，則取用地內(nèi)拆建比在整數(shù)條件下即為1∶1～1∶5條件下?lián)Q算不同容積率取值區(qū)間(1.0～3.5)的利潤率水平。其他相關(guān)指標結(jié)合山西省忻州地區(qū)城市中心區(qū)2017年度各類房地產(chǎn)銷售價格和土地價格基礎確定(見表1，表2)。

結(jié)合公式，即可確定在不同拆建比、容積率條件下，單位地塊的利潤率變化發(fā)展情況(見圖1)。

表1 規(guī)劃區(qū)域指標參數(shù)表

表2 忻州市城區(qū)土地價格區(qū)間表 元/m2

由圖2可見，在現(xiàn)狀忻州經(jīng)濟發(fā)展條件下，容積率與利潤率呈波浪曲線形成變化，由1～2.5階段呈同時上升的趨勢，由2.5～3階段容積率與利潤呈相反方向發(fā)展，3.5以后又恢復同步上升的階段。忻州市規(guī)定中心城區(qū)內(nèi)居住用地容積率最大不超過3.5，則總體上可確定在拆建比一定的情況下，舊城改造時最大利潤率集中在容積率2～2.5附近。

4.2 合理利潤率區(qū)間

結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計資料，國內(nèi)制造業(yè)普遍利潤率不超過10%，而房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)利潤水平較高的如華潤、世貿(mào)、恒大等約20%。舊城改造項目實施過程中可能受到各種因素影響使利潤趨于平均水平，因此基于10%～20%利潤率為本次研究的基準則較合理，低于10%則導致開發(fā)動力不足，項目難以實現(xiàn)有效的拆建經(jīng)濟平衡。

4.3 拆建比

拆建比指拆除的原有建筑總面積與新建的建筑總面積的比值。通過圖1可見，不同的拆建比在舊城改造過程中對利潤率有較大幅度的影響，同時也對容積率取值產(chǎn)生影響。

在不考慮現(xiàn)狀拆建比的情況下，容積率為2.5左右，開發(fā)利潤率最高，新區(qū)可參考此指標；若考慮拆建比的因素，單純拆建比值越小，利潤越高。拆建比在1∶3以上時，建設多層住宅建筑即可實現(xiàn)改造目的。拆建比小于1∶3時，低層和高層(18層以上)均不能達到10%的利潤水平，若在此條件下適當引入一定比例商業(yè)用房，則可緩解拆建比較小時，純住宅建設無法實現(xiàn)必要的利益問題。測算在表2數(shù)據(jù)的基礎上，地塊內(nèi)若引入30%的商業(yè)項目，由于商業(yè)項目單價高于住宅的2倍以上，利潤率曲線有一定程度的上升(如圖3所示)，形成商住混合發(fā)展的形態(tài)，為特殊區(qū)域的改造提供了更多的選擇。

5 舊城改造的容積率配置

在綜合考慮現(xiàn)狀建筑規(guī)模和改造難易程度和其他建設限制條件的基礎上，基于合理的利潤率(10%～20%)，并建設30%的商業(yè)設施的情況下，對于本規(guī)劃區(qū)域內(nèi)各現(xiàn)狀街區(qū)容積率合理值進行測算，并形成見表3。

表3 舊城改造最低容積率配置表

依表3，原則上現(xiàn)狀容積率大于1.5的區(qū)域，或者拆建比大于1∶4且規(guī)劃容積率小于1.5的區(qū)域，需要在規(guī)劃區(qū)域外進行必要的用地補償，并大幅度增加商業(yè)面積大于30%,方可完成改造。

而在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的忻州中心城區(qū)老城片區(qū)，現(xiàn)狀建筑密度大、層數(shù)高、容積率普遍在0.4～1.0之間，由于歷史文化資源豐富，按照老城保護規(guī)劃的要求，改造后地區(qū)容積率在1.0～1.7之間，為低層或多層建筑，故拆建比僅在1∶1～1∶2之間，導致從經(jīng)濟分析不能實現(xiàn)有效的開發(fā)利益，故在控制性詳細規(guī)劃文本內(nèi)對此類區(qū)域內(nèi)應引入必要的村民自主建設改造模式，并建議為參與老城改造的企業(yè)減免成本或建立異地項目補償機制，以便更好的推進歷史文化資源豐富地區(qū)的改造和更新。

利用容積率設置時的經(jīng)濟分析方法，結(jié)合地區(qū)實際土地價值、房地產(chǎn)發(fā)展特點和現(xiàn)狀拆建比分析，為控規(guī)中容積率設置合理性提供了新的研究角度。容積率是控制城市建設規(guī)模的基本依據(jù)，中小城市在發(fā)展過程中如何實現(xiàn)符合自身特色的城市空間形態(tài)，需要在經(jīng)濟合理和空間有序方面形成符合自身特點的規(guī)則，而控制性詳細規(guī)劃中的容積率指標則是實現(xiàn)這一目標的重要手段，經(jīng)濟分析方法為容積率設置提供了更為理性和科學的依據(jù)，也為規(guī)劃管理堅守底線提供了有效的支撐。