論美國政府的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策(1961-1981年)

黃 賢 全，張 科

(西南大學 歷史文化學院，重慶市 400715)

縱觀美國區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)史，區(qū)域開發(fā)政策肇始于建國初期的西部開發(fā)，經(jīng)歷田納西河流域綜合開發(fā)，1961年《地區(qū)再開發(fā)法》標志美國政府將區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策由特定區(qū)域推廣到全國范圍；而1981年里根總統(tǒng)關閉《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》授權成立的11個地區(qū)開發(fā)委員會，僅保留阿巴拉契亞地區(qū)委員會，且撥款削減一半，美國區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策回歸特定區(qū)域，直至今日。無論是區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)的社會關注度、政府投資規(guī)模，還是開發(fā)范圍、政策影響，六七十年代都是一個高峰，美國政府將其作為反貧困政策的重要組成部分，國會與政府密切配合，推出系列區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策。因此，本文著重探討六七十年代美國政府實施區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策的推動力量、政策舉措，并予評價。

一、推動美國政府實施區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策的動力

美國五六十年代的社會思潮日趨激進，從追求政治平等向經(jīng)濟平等發(fā)展。民眾不僅追求民主正義，而且提出經(jīng)濟正義的口號，引導全社會關注美國的區(qū)域性貧困問題。

(一)美國民眾積極爭取經(jīng)濟平等權利

五十年代的美國黑人民權運動、新左派運動和女權運動取得豐碩成果，廢除了種族隔離，黑人與婦女獲得政治平等權利，資產(chǎn)階級自由主義成為美國社會主流思潮。六十年代爭取經(jīng)濟平等權利成為民權運動的主題，民權運動領袖馬丁·路德·金強調，黑人平等自由權利不能停留于政治層面，必須將其轉化為經(jīng)濟平等，有自由消費的能力，必須爭取黑人自由平等的經(jīng)濟基礎，“必須把政治上的投票權作為打開經(jīng)濟機會大門的鑰匙”[1]155，要求政府創(chuàng)造工作機會，保障公平薪金收入，能夠過上體面生活。

六十年代初，美國民眾爭取經(jīng)濟平等權利運動的目標是敦促聯(lián)邦政府解決貧困問題，具體活動有兩種。一是發(fā)起社區(qū)草根運動，提振社區(qū)居民的自立與創(chuàng)業(yè)精神，激發(fā)社區(qū)活力?！叭珖＠麉f(xié)會”(National Welfare Organization)提出社區(qū)經(jīng)濟開發(fā)構想：政府在貧困社區(qū)投入引導資金，幫助居民創(chuàng)辦企業(yè)，既能創(chuàng)造就業(yè)崗位，又能改善社區(qū)服務。二是鼓動分配革命，重新分配社會財富，并向社會底層群眾傾斜。威利領導的“經(jīng)濟公平運動”(The Movement of Economic Justice)與“社區(qū)改革行動協(xié)會”(The Association of Community Organization for Reform Now)共同發(fā)起社會財富分配改革倡議：“社區(qū)居民通過廣泛參與，顯示政治影響力，實現(xiàn)社會財富的重新分配，為社會底層和工薪階層謀利益?！盵2]鼓動中產(chǎn)階級、藍領勞動者和福利救濟者行動起來，敦促國會改革稅收、醫(yī)療和福利制度。

(二)社會輿論聚焦區(qū)域性貧困問題

60年代初美國跨入豐裕社會，小汽車和家用電器進入尋常百姓家。另一方面，按美國政府1963年統(tǒng)計，美國生活在貧困線以下人口多達3 450萬，貧困人口占18%[3]。美國學者出版一批反映貧困問題的著作在全社會引起共鳴，如考迪爾的《坎伯蘭：蕭條地區(qū)實錄》、哈林頓的《美國的另一面：貧困問題》等著作成為暢銷書，揭露豐裕社會光環(huán)掩蓋下的美國貧困現(xiàn)象，舉國震驚。區(qū)域史專家埃勒概括了阿巴拉契亞地區(qū)的貧困狀況：“阿巴拉契亞反映了美國社會突飛猛進時期的地區(qū)性文化落后，經(jīng)濟繁榮昌盛掩蓋下的區(qū)域性貧窮，城市化運動浪濤拍岸下的鄉(xiāng)村衰頹?！盵4]3

贏得二戰(zhàn)勝利及戰(zhàn)后經(jīng)濟繁榮，強化了美國自由主義者的信心，相信美國能夠解決貧困問題，呼吁美國政府采取措施幫助貧困居民走出窘境。對貧困問題的成因，新政時期歸咎于自由市場競爭體制造成的經(jīng)濟機會不平等；六十年代則認為，貧困居民的生存環(huán)境導致其缺乏市場競爭技能和樂觀向上的進取精神，僅靠貧困居民個人努力很難走出困境，迫切需要政策鼓勵與技能培訓，因為貧困已經(jīng)擊碎了落后地區(qū)居民的美國夢，已經(jīng)使他們與美國中產(chǎn)階級的生活方式和價值觀念漸行漸遠。

(三)民主黨人提出反貧困綱領

隨著貧困問題成為美國社會關注的熱點，各黨派團體都提出了解決貧困問題的政策主張。共和黨人仍相信市場機制能改善貧困居民的就業(yè)和經(jīng)濟處境，理查德·尼克松在1960年競選共和黨總統(tǒng)候選人時，針對民主黨人承認美國仍有1 700萬人忍饑挨餓，抨擊這些僅是“共產(chǎn)主義者居心叵測的宣傳口號”。民主黨人設想通過國會立法，授權政府實施扶貧開發(fā)政策[5]。民主黨人約翰·F.肯尼迪在競選時表示，“假如我有幸成為總統(tǒng)候選人并當選總統(tǒng)，60天內將請求國會制定扶持西弗吉尼亞的地區(qū)開發(fā)政策”[4]54。

肯尼迪總統(tǒng)尚未來得及實施反貧困計劃即遭暗殺，林登·約翰遜總統(tǒng)對反貧困政策興趣盎然，1964年1月8日向國會遞交的國情咨文提出“向貧困開戰(zhàn)”計劃，并在同年全國黨代會上宣稱贊成小羅斯?？偨y(tǒng)的觀點：“一個面臨饑餓、無法找到工作、無法送孩子上學、不得不向匱乏低頭屈服的人，不是一個擁有完全徹底的自由人?！盵6]次年6月，約翰遜總統(tǒng)在霍華德大學演講時，把聯(lián)邦政府推行的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策與美國黑人爭取平等權利的努力相提并論，認為“我們追求的不僅僅是自由，還有均等機會?！粌H僅是法律上的平等，還有個人能力上的平等；平等不僅僅是一種權利上的平等和一種理論上的平等，而是作為一個事實的平等和一個結果的平等”[1]245。因此，約翰遜總統(tǒng)的反貧困綱領就是，聯(lián)邦政府大膽行使宏觀調控權力，履行政府協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展的職責，為貧困地區(qū)居民營造平等的發(fā)展環(huán)境和就業(yè)機會，以期解決區(qū)域性貧困問題。

在五六十年代聲勢浩大的群眾運動中，美國中低社會階層不僅表達了自己的憤怒和利益訴求，而且提出解決貧困問題的構想，并參加社區(qū)行動，推動國會和聯(lián)邦政府制定一系列開發(fā)政策。國會制定的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)法可分為適用全國相關區(qū)域的法案與針對特定地區(qū)的開發(fā)立法兩大類，逐一論述。

二、全國性的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策

因二戰(zhàn)后產(chǎn)業(yè)結構升級換代，傳統(tǒng)的工礦業(yè)和農(nóng)業(yè)等夕陽產(chǎn)業(yè)相對衰落，美國的夕陽產(chǎn)業(yè)區(qū)呈現(xiàn)區(qū)域性經(jīng)濟蕭條。因此，國會制定一系列區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)法，如1961年《地區(qū)再開發(fā)法》及其補充立法——1962年《加快公共工程法》，是嘗試性的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)法，實施時間短，投入資金少。1965年《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》及其修正案，是最主要的適用全國的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)法。該法確定的開發(fā)目標是：針對區(qū)域性的長期高失業(yè)率和居民貧困現(xiàn)象，“聯(lián)邦政府與各州合作，采取有力措施，幫助這些地區(qū)制定發(fā)展計劃，資助公共工程和經(jīng)濟開發(fā)；聯(lián)邦政府資金將用于建設支撐這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所需的公共工程和基礎設施，改善當?shù)鼐用窈推髽I(yè)的發(fā)展環(huán)境，通過構建穩(wěn)定的多樣化的地區(qū)經(jīng)濟結構，創(chuàng)造新的就業(yè)機會，增加居民收入”[7]15。該法明確以失業(yè)率指標作為入選開發(fā)區(qū)的條件，如地區(qū)失業(yè)率在上一年超過6%，而且此前三年平均失業(yè)率為全國的150%，以及貧困線以下低收入家庭集中連片居住的地區(qū)。根據(jù)該立法，美國成立了經(jīng)濟開發(fā)署主導區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)策略，并授權成立區(qū)域委員會負責區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)。

第一，經(jīng)濟開發(fā)署采取的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)策略。經(jīng)濟開發(fā)署(Economic Development Administration)是聯(lián)邦政府依據(jù)《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》建立的負責全國范圍的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)的領導機構，它制定了四項開發(fā)政策。其一，以“差者優(yōu)先”(Worst First)為分配開發(fā)資源的基本原則。經(jīng)濟開發(fā)署以區(qū)域為對象，把非常有限的聯(lián)邦政府開發(fā)資金，首先劃撥給最貧困地區(qū)，但不是用于解決貧困家庭的燃眉之急，它“瞄準的是重度貧困地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，以編制區(qū)域發(fā)展計劃為引導，以引導居民創(chuàng)業(yè)就業(yè)為保障，以劃撥聯(lián)邦扶持資金為支撐”[8]149。其二，培育區(qū)域增長中心，將其作為解決區(qū)域性貧困和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的關鍵性措施。根據(jù)五六十年代主流區(qū)域經(jīng)濟理論，經(jīng)濟開發(fā)署決定集中聯(lián)邦政府的開發(fā)資源，建好區(qū)域經(jīng)濟增長中心；圍繞增長中心組建經(jīng)濟開發(fā)專區(qū)(the Economic Development Districts)，讓增長中心充分發(fā)揮經(jīng)濟核心區(qū)的引領與市場功能的輻射作用，帶動開發(fā)專區(qū)的生產(chǎn)要素流動，并為周邊州縣居民創(chuàng)造就業(yè)崗位，提供生產(chǎn)生活服務。經(jīng)濟開發(fā)署成立伊始就組建開發(fā)專區(qū)52個、增長中心80個。其三，立項建設公共工程與基礎設施。經(jīng)濟開發(fā)署對審定立項的交通道路、職業(yè)教育、醫(yī)院診所、社區(qū)服務等開發(fā)項目，劃撥項目預算資金的50%～80%，地方政府自籌其余的配套資金。其四，做好金融服務。經(jīng)濟開發(fā)署向開發(fā)區(qū)的新注冊企業(yè)提供長期低息的固定資產(chǎn)投資貸款，額度最高可達65%，時間最長為25年，還為企業(yè)流動資金貸款提供擔保服務[8]153，142。

第二，組建11個地區(qū)委員會負責區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)?！豆补こ膛c經(jīng)濟開發(fā)法》制定的另一類區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策是授權商務部長組建多個地區(qū)委員會，負責組織開發(fā)包括多個州的經(jīng)濟貧困地區(qū)。由于區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)的責任、權利和義務三者都涉及聯(lián)邦政府和各州政府，在美國聯(lián)邦體制下，地區(qū)委員會的領導機構設置必然體現(xiàn)聯(lián)邦機構和各州政府的合作，而且采用聯(lián)邦與州之間的平等伙伴關系定位，地區(qū)委員會設兩個主席，即聯(lián)邦政府任命的代表聯(lián)邦的主席與各州州長推選的代表各州的主席，兩個主席完全平等，地區(qū)委員會的重要事項必須獲得兩個主席的一致認可。該法給地區(qū)委員會確定的開發(fā)任務是：實地調查貧困地區(qū)的自然和人文資源、勞動力狀況、區(qū)域市場環(huán)境等制約地區(qū)經(jīng)濟因素，準確把握地區(qū)經(jīng)濟的優(yōu)勢與問題；編制地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)方案，確定地區(qū)發(fā)展目標，制定年度滾動開發(fā)計劃，擬定備選開發(fā)項目；制定特別開發(fā)方案，安排優(yōu)先開發(fā)項目，解決區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)蕭條和居民失業(yè)率長期居高地區(qū)的迫切需要；分配聯(lián)邦政府劃撥的開發(fā)經(jīng)費，協(xié)調各州政府籌集的配套資金，將其落實到具體的開發(fā)計劃與項目上。

《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》第五條規(guī)定了設立地區(qū)委員會的基本條件：地理空間毗鄰；經(jīng)濟聯(lián)系密切；區(qū)域文化同質；呈現(xiàn)區(qū)域性長期貧困，如區(qū)域性工礦企業(yè)衰敗，失業(yè)率長期居高，居民貧困率超過全國1/3以上，文教衛(wèi)生設施缺失，勞動力持續(xù)流失，地區(qū)人口銳減，區(qū)域經(jīng)濟停滯或負增長等[7]31-33。聯(lián)邦政府商務部根據(jù)該法確定的條件，在1966年設立了5個地區(qū)委員會，即四角地區(qū)、歐扎克地區(qū)、沿海平原地區(qū)、上大湖地區(qū)、新英格蘭地區(qū)委員會。隨后又陸續(xù)增設了6個地區(qū)委員會：西北太平洋沿岸地區(qū)、老西部地區(qū)委員會(1972年)，西南邊境地區(qū)委員會(1977年)，中南部地區(qū)、中部地區(qū)、大西洋中部沿岸地區(qū)委員會(1979年)。1981年里根總統(tǒng)關閉了這11個地區(qū)委員會。

《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》的執(zhí)行機構是聯(lián)邦政府經(jīng)濟開發(fā)署和11個地區(qū)開發(fā)委員會。雖然開發(fā)地區(qū)積極性很高，各個開發(fā)機構也制定了開發(fā)計劃，但因國會開發(fā)撥款沒有完全兌現(xiàn)，開發(fā)項目進展遲緩。美國學者埃斯托爾研究了上述11個地區(qū)委員會后得出結論認為，因《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》撥款嚴重不足，“它授權組建的地區(qū)委員會沒有足夠的資金實施開發(fā)項目，大多數(shù)地區(qū)委員會沒有發(fā)揮應有作用，到1981年關閉時乏善可陳”[9]93。

三、針對阿巴拉契亞的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策

因阿巴拉契亞山脈縱貫南北、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與采煤業(yè)為主體的經(jīng)濟結構、地區(qū)亞文化導致居民觀念保守、外地業(yè)主控制了當?shù)氐V產(chǎn)資源等因素，造成阿巴拉契亞在20世紀前期陷入?yún)^(qū)域性貧困，1960年阿巴拉契亞的肯塔基山區(qū)人均收入僅有全國的60%?？夏岬显谖鞲ゼ醽喐傔x總統(tǒng)時，對鄉(xiāng)村衰敗、村民貧困非常震驚，在上臺后于1963年組建直屬總統(tǒng)的阿巴拉契亞咨詢委員會，負責為阿巴拉契亞量身定制區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)計劃。1965年約翰遜總統(tǒng)敦促國會制定《阿巴拉契亞地區(qū)開發(fā)法》，設立開發(fā)領導機構“阿巴拉契亞地區(qū)委員會”，機構成員及運行機制與《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》設立的地區(qū)委員會完全相同，強調聯(lián)邦和各州政府聯(lián)合開發(fā)，代表聯(lián)邦的主席與代表各州的主席地位平等。因前者負責統(tǒng)籌聯(lián)邦開發(fā)資金和仲裁各州分歧，實際上在委員會兩個主席中居主導地位。該法確定的開發(fā)目標是：“為充滿生機與活力的、產(chǎn)業(yè)多樣化的、具有自身發(fā)展能力的阿巴拉契亞經(jīng)濟打下基礎，為阿巴拉契亞地區(qū)居民發(fā)展提供廣泛的社會和經(jīng)濟機會?！盵9]69該法制定的開發(fā)策略有三個：集中使用政府開發(fā)資金，并投向有巨大發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域經(jīng)濟中心城市；發(fā)揮聯(lián)邦政府開發(fā)投資的杠桿效應，拉動其他社會資源向開發(fā)區(qū)流動；開發(fā)計劃優(yōu)先安排跨州間或跨縣間的合作項目，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)投資建設的基礎設施利用效率[10]23-35。因此，阿巴拉契亞地區(qū)委員會主要實施了三項開發(fā)計劃。

第一，建設阿巴拉契亞開發(fā)公路網(wǎng)。《阿巴拉契亞地區(qū)開發(fā)法》規(guī)定的首要任務是修建開發(fā)公路網(wǎng)，解決區(qū)域性閉塞問題。阿巴拉契亞地區(qū)委員會認為：“聯(lián)邦政府投入巨資建設的開發(fā)公路能否發(fā)揮全方位作用，直接關系到阿巴拉契亞開發(fā)能否取得成功。便捷的公路交通網(wǎng)將阿巴拉契亞與全國有機地融為一體，可極大地改善阿巴拉契亞兒童上學、病人就醫(yī)的條件，大幅增加居民就業(yè)選擇的機會。因此，開發(fā)公路網(wǎng)在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用是無法估量的。”[11]該委員會希望開發(fā)公路網(wǎng)發(fā)揮兩大功效：其一，美國州際高速公路往往繞過阿巴拉契亞山區(qū)或在此形成斷頭路，開發(fā)公路與其貫通，解決阿巴拉契亞經(jīng)濟社會發(fā)展的交通瓶頸問題。其二，改善以開發(fā)公路為主體的基礎設施，把阿巴拉契亞建成投資熱土。公路交通條件改善后，憑借阿巴拉契亞自然資源與勞動力優(yōu)勢，能吸引國內外投資者，在開發(fā)公路周邊形成“開發(fā)走廊”。開發(fā)公路網(wǎng)設計為阿巴拉契亞公路主干道，雙向四車道，同時建設連接阿巴拉契亞各縣及社區(qū)的地方通道公路。阿巴拉契亞開發(fā)公路網(wǎng)的建設規(guī)模持續(xù)擴大，1965年立法確定的總里程為2 350英里(3 782公里)，到1978年增加到3 025英里(4 867公里)[12]。聯(lián)邦審計署在70年代初的審計報告認為：“阿巴拉契亞開發(fā)公路網(wǎng)的帶動效果有限。它僅給居民就業(yè)增收提供了條件，并不能直接解決貧困問題，也沒有吸引到大量工商企業(yè)投資入駐阿巴拉契亞?！泵绹鴩鴷虬屠鮼喌拈_發(fā)撥款分開發(fā)公路網(wǎng)與經(jīng)濟及人力資源開發(fā)(Economic and Human Development)兩類，國會隨即調整了阿巴拉契亞開發(fā)資金的分配比例，開發(fā)公路網(wǎng)分配的資金占開發(fā)撥款的比例由約70%調至約60%[13]307-308。

第二，實施區(qū)域經(jīng)濟增長中心計劃。阿巴拉契亞地區(qū)委員會按照增長中心理論，優(yōu)先發(fā)展區(qū)域中心城市，使其快速壯大成為推動區(qū)域經(jīng)濟增長的引擎，發(fā)揮它對周邊地區(qū)的輻射帶動作用。該委員會還組建跨縣市的開發(fā)專區(qū)，1965-1968年設立開發(fā)專區(qū)28個，經(jīng)濟增長中心125個。它遴選經(jīng)濟增長中心城市的條件是人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)基礎和發(fā)展?jié)摿?，它在每個開發(fā)專區(qū)遴選幾個城市為重點培育的經(jīng)濟增長中心，把經(jīng)濟及人力資源開發(fā)項目資金的90%，集中用于建設經(jīng)濟增長中心城市的基礎設施和文教衛(wèi)生設備。阿巴拉契亞開發(fā)區(qū)人口的80%集中分布在這125個增長中心城市，但其面積僅占12%[9]。50到70年代末，阿巴拉契亞地區(qū)委員會在274個縣設有300個增長中心，覆蓋近90%的開發(fā)區(qū)人口。諾克斯維爾、亨茨維爾、格林維爾-斯帕坦堡、巴克哈倫、派克威爾等城市在經(jīng)濟增長中心政策扶持下，支柱產(chǎn)業(yè)茁壯成長，都發(fā)展成為區(qū)域性中心城市。

第三，實施教育與技能培訓計劃。《阿巴拉契亞地區(qū)開發(fā)法》把提升居民科技文化素質列為開發(fā)任務之一，政府撥款單列人力資源開發(fā)項目，并把居民素質與技能提升作為評價阿巴拉契亞開發(fā)成效的重要指標。阿巴拉契亞地區(qū)委員會實施的人力資源開發(fā)項目有三類：教育與技能培訓、兒童發(fā)展、領導力與公民發(fā)展。阿巴拉契亞開發(fā)初期急需大批技術工人，人力資源開發(fā)的重點放在居民技能培訓。1965-1970年該委員會投資新建700所專業(yè)技能培訓學校，70年代又與地方政府聯(lián)合創(chuàng)建職業(yè)教育示范學校，直接服務企業(yè)用工需要，采取訂單式培訓高級技術工人，如1977年創(chuàng)辦了阿巴拉契亞鐵道技術培訓學校。據(jù)統(tǒng)計，1966-1978年阿巴拉契亞地區(qū)委員會投入人力資源開發(fā)資金累計為4.33億美元，其中劃撥給培訓高級技工項目的經(jīng)費高達3.33億美元，實施培訓項目1 578項[10]94。

四、對美國區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策的評價

美國各地積極響應區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策，千方百計躋身國家開發(fā)區(qū)，開發(fā)范圍一度達到國土面積的2/3；六七十年代聯(lián)邦政府和地方政府向開發(fā)區(qū)建設提供資金150多億美元，改善了開發(fā)地區(qū)的基礎設施和經(jīng)濟社會環(huán)境環(huán)境，緩解了區(qū)域性貧困問題，但沒有完全實現(xiàn)預期目標。

(一)聯(lián)邦政府的開發(fā)撥款改善了經(jīng)濟落后地區(qū)的基礎設施

國會制定的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)立法，都授權聯(lián)邦政府向開發(fā)項目投入資金。1961年《地區(qū)再開發(fā)法》實施了4年，授權聯(lián)邦政府撥款3.94億美元，實際撥款3.027 4億美元。1962年《加快公共工程法》僅實施兩年，聯(lián)邦政府投資8.426 3億美元[14]?！豆补こ膛c經(jīng)濟開發(fā)法》授權聯(lián)邦政府向經(jīng)濟開發(fā)署的撥款，1966-1973年累計為78.35億美元，年均約10億美元?！豆补こ膛c經(jīng)濟開發(fā)法》經(jīng)歷多次修改，延長開發(fā)期限，但國會授權撥款金額卻在逐漸下降，1974-1981年累計僅為45.5億美元，年均不到6億美元，詳見下表。

《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》授權向經(jīng)濟開發(fā)署撥款統(tǒng)計表(單位：美元)[15]

國會對阿巴拉契亞地區(qū)的年均開發(fā)撥款，60年代后期為1.53億美元，70年代提升到3.15億美元[16]。1965-1978年，國會向阿巴拉契亞地區(qū)委員會撥款共計34億美元，其中開發(fā)公路項目撥款19.81億美元，地方通道公路撥款1.15億美元，經(jīng)濟及人力資源項目撥款13.37億美元；帶動聯(lián)邦政府其他機構和各州政府按規(guī)定籌集開發(fā)公路配套經(jīng)費累計13.99億美元，地方通道公路配套經(jīng)費累計0.78億美元，經(jīng)濟及人力資源項目配套經(jīng)費累計31.14億美元。這樣，各級政府投入阿巴拉契亞開發(fā)公路網(wǎng)建設的資金高達35.16億美元[10]45。1965-1978年，阿巴拉契亞地區(qū)委員會開工建設開發(fā)公路1 711英里(2 754公里)、地方通道公路680英里(1 094公里)，完成工程量的約60%。同時，建設連接阿巴拉契亞與周邊地區(qū)的水上航道網(wǎng)，1972年投資新建運河80公里，連接田納西河與湯比格比河航道，可直達莫比爾市，這為阿巴拉契亞腹地新開辟一條便捷的出海航道，比通過密西西比河抵達墨西哥灣的傳統(tǒng)出海水道，縮短里程1 287公里。

(二)推動開發(fā)地區(qū)工業(yè)發(fā)展與增加居民收入

區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)的核心是培育支柱產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟開發(fā)署和其他區(qū)域開發(fā)機構都選擇增長中心策略，設立工業(yè)園區(qū)，大力招商引資。阿巴拉契亞南部工業(yè)園成功引進一批金屬加工廠、服裝廠、電子電器企業(yè)，推動開發(fā)區(qū)工業(yè)發(fā)展速度超過全國水平。1958-1977年，制造企業(yè)注冊數(shù)量增長率，阿巴拉契亞達21%，全國平均為18%；制造企業(yè)從業(yè)人員增長率，阿巴拉契亞達22%，全國為20%；制造企業(yè)附加值增長率，阿巴拉契亞為302%，接近全國平均數(shù)314%[13]271。區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，1965-1980年阿巴拉契亞新建工廠招聘員工40萬個，60%的新建企業(yè)落戶在開發(fā)公路沿線或工業(yè)園區(qū)[4]203。根據(jù)聯(lián)邦公路管理局測算：“政府公路投資每100萬美元，能創(chuàng)造直接和間接就崗位各3 500個。阿巴拉契亞開發(fā)公路項目在1979-1980年創(chuàng)造直接和間接就崗位各8 000-10 000個?！盵10]52邁克爾·布拉德肖選擇阿巴拉契亞的12個開發(fā)專區(qū)作個案研究后得出結論：1960-1980年新增就業(yè)崗位，亞拉巴馬州北部專區(qū)最多，達120%；西弗吉尼亞第四專區(qū)最差，為13%；大多數(shù)專區(qū)超過50%[9]72-73。

新增就業(yè)機會提升開發(fā)區(qū)居民收入。1960-1980年居民人均現(xiàn)金收入，阿巴拉契亞由1 267美元提高到7 333美元，漲幅達478.8%；全國平均則從1 646美元增長到8 757美元，漲幅為432.0%；阿巴拉契亞居民人均現(xiàn)金收入占全國平均數(shù)的比率，從77%升至84%?？梢?，阿巴拉契亞居民人均收入的增長率高出全國水平。1970-1979年阿巴拉契亞最貧困的肯塔基州山區(qū)居民人均現(xiàn)金收入從2 229美元升至5 931美元；從占全國人均現(xiàn)金收入的57%升至68%[17]。

(三)美國地方主義妨礙區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)

美國地方主義(Regionalism)源于歷史上的州權主義，對跨州間的權益問題，常常從地方本位利益得失考慮做出抉擇。國會議員為爭取選民支持，紛紛要求把各自選區(qū)劃為開發(fā)區(qū)，導致開發(fā)區(qū)太多太濫，開發(fā)撥款總額不足，使用碎片化，聯(lián)邦開發(fā)資金這張大餅被分攤得越來越薄。1965年《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》設立5個開發(fā)區(qū)，隨后陸續(xù)增設6個開發(fā)區(qū)，再加上單獨立法設立的20.5萬平方英里的阿巴拉契亞開發(fā)區(qū)，國會設立的開發(fā)區(qū)(未計1979年增設的3個開發(fā)區(qū))就占美國面積的61.2%、美國人口的41.4%[9]146。而“經(jīng)濟開發(fā)署的培育經(jīng)濟增長中心計劃，1968年只獲得2 700萬美元撥款，一個增長中心只能分配到22.5-27萬美元，這點經(jīng)費僅夠建設下水道”[8]152。未入選開發(fā)地區(qū)的部分國會議員則對區(qū)域開發(fā)撥款設置障礙，導致《公共工程與經(jīng)濟開發(fā)法》授權的開發(fā)資金在國會年度預算中并未完全兌現(xiàn)。經(jīng)濟開發(fā)署負責的公共工程及開發(fā)項目，1965-1973年國會授權撥款累計為77億美元，而實際獲得的聯(lián)邦政府經(jīng)費只有27億美元，僅有授權撥款總額的約36%。同期，國會授權為1966年設立的五個地區(qū)開發(fā)委員會累計撥款8.1億美元，其實僅獲得2.21億美元聯(lián)邦資金，僅為授權總額的約27%[18]。

美國地方主義還決定著阿巴拉契亞和其他地區(qū)委員會的運行機制，都采用讓各州政府有同等話語權的雙主席制。在這種機制下，不僅編制開發(fā)計劃、確定開發(fā)項目和分配開發(fā)資金等決策必須取得各州州長推選的主席同意，而且還明確規(guī)定地方政府須為開發(fā)項目籌集配套資金，開發(fā)公路的配套資金比例高達50%，以此把聯(lián)邦政府的區(qū)域開發(fā)投資與地方政府利益結合起來。1967年參議院報告認為：“阿巴拉契亞地區(qū)委員會的運行機制，反映了聯(lián)邦與各州政府間的新型合作關系，即平等伙伴關系，是創(chuàng)造性聯(lián)邦主義的一次實踐。”[19]

各州州長利用平等伙伴關系機制，為了地方利益或各自政治需要，在地區(qū)委員會爭奪資金和項目，妨礙地區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略及項目的實施?！栋屠鮼喌貐^(qū)開發(fā)法》提出的培育經(jīng)濟增長中心策略遭到各州州長阻撓，代表聯(lián)邦政府的主席約翰·L.斯威尼主張優(yōu)先扶持區(qū)域增長中心，州長們則希望首先解決失業(yè)與貧困問題，讓經(jīng)濟蕭條地區(qū)居民盡快受益。1966年肯塔基州長約翰·惠斯曼擔任委員會中代表州長的主席，提出與斯威尼主席截然不同的主張，“聯(lián)邦政府的區(qū)域開發(fā)經(jīng)費，應該分配給經(jīng)濟蕭條地區(qū)的眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和煤礦社區(qū)”[4]181-182。另一方面，阿巴拉契亞地區(qū)委員會官員也能理解州長的想法，“13個州長每年只出席兩次阿巴拉契亞地區(qū)委員會的會議，每個州長都希望分得本州應有的聯(lián)邦開發(fā)資金”[20]。結果是雙方互相妥協(xié)，既執(zhí)行立法規(guī)定，培育區(qū)域經(jīng)濟增長中心，又同意各州自主使用經(jīng)濟及人力資源開發(fā)經(jīng)費。

總之，美國區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)政策是國家戰(zhàn)略與各州及政客黨魁之間政治博弈的結果，聯(lián)邦區(qū)域開發(fā)投資則成為各個地區(qū)委員會、相關各州和政府官員爭奪瓜分的對象，這就決定了六七十年代的區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)，盡管取得一些成效，但與政策目標和開發(fā)區(qū)居民期盼漸行漸遠。