統(tǒng)籌土地確權、分等定級及征地補償之路徑*

余春秋，許新國，吳文衛(wèi)，余強毅

(1.湖南省國土資源廳征用地事務中心，長沙 410004； 2.河北旅游職業(yè)學院，承德 067000； 3.湖南萬源評估咨詢有限公司，長沙 410011；4.中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所/農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)遙感重點實驗室，北京 100081； 5.阿姆斯特丹自由大學環(huán)境地理研究組，荷蘭阿姆斯特丹 1081HV)

0 引言

農(nóng)村土地確權、農(nóng)用地分等定級、征地補償是當前我國的土地管理工作的重要方面，且與“三農(nóng)”問題息息相關。其中，農(nóng)村土地確權是深化農(nóng)村土地制度改革的重要舉措，自2013年起，中央連續(xù)5年將農(nóng)村土地確權列入“一號文件”，力爭在2018年全面完成農(nóng)村土地確權登記，有效保證農(nóng)民財產(chǎn)權利[1]； 農(nóng)用地分等定級是農(nóng)業(yè)土地科學化管理的重要依據(jù)，作為一項長期的基礎性工作，農(nóng)用地分等定級需要不斷適應農(nóng)業(yè)與經(jīng)濟社會發(fā)展的新需求[2]； 土地征收是國家實現(xiàn)公共利益的用地保障，作為我國土地管理的核心工作之一，土地征收與補償工作(簡稱征地補償)直接關乎農(nóng)民的利益與生計保障等問題[3]。農(nóng)村土地確權、農(nóng)用地分等定級、征地補償3方面工作本質上相互關聯(lián)：土地征收的核心矛盾是補償問題，而土地確權與分等定級能分別為“補給誰”以及“補多少”提供依據(jù)。然而，在我國現(xiàn)實土地管理實踐中，這3個方面工作相對獨立開展，且信息化程度不高，極大阻礙了管理工作的高效運行。尤其是征地補償工作，由于產(chǎn)權不清、測算標準不明等問題，引發(fā)過諸多社會矛盾。文章從我國土地資源科學研究與管理實踐過程中存在的實際問題出發(fā)，系統(tǒng)論述了農(nóng)村土地確權、農(nóng)用地分等定級、征地補償工作的潛在關聯(lián)，并探討了統(tǒng)籌各方面工作的意義及可能性； 同時，參考國外成功經(jīng)驗及我國智慧農(nóng)業(yè)觀測發(fā)展成果，提出了基于國土資源“一張圖”發(fā)展土地管理“大數(shù)據(jù)”的可行路徑，為進一步提高土地資源數(shù)據(jù)獲取能力和信息服務能力，提升土地資源管理現(xiàn)代化和為民服務水平提供參考。

1 農(nóng)村土地確權登記服務“三權分置”

土地產(chǎn)權是指有關土地財產(chǎn)的一切權利的總和，土地產(chǎn)權明晰是保障各項收益的基礎[4]。從建國之初的“大鍋飯”到改革開放初期的“兩權分離”[5]，中央歷來重視土地產(chǎn)權制度改革。2013年7月，習近平總書記提出“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者之間的關系”，由此基本確立了“三權分置”的基本思想。2016年10月，中共中央、國務院印發(fā)了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》，標志著“三權分置”體系的正式確立，明確了“集體所有權是根本，農(nóng)戶承包權是基礎，土地經(jīng)營權是關鍵”三者統(tǒng)一的農(nóng)村土地制度[6]，并強調了經(jīng)營權的權能：“經(jīng)營主體有權使用流轉土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應收益，有權在流轉合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地，經(jīng)過承包農(nóng)戶同意，經(jīng)營主體可以依法依規(guī)，改善土壤、提升地力、建設農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設施。還可以經(jīng)承包農(nóng)戶同意，向農(nóng)民集體備案后再流轉給其他主體，或者依法依規(guī)設定抵押。流轉土地被征收時，可以按照合同獲得地上的附著物和青苗的補償費?！?/p>

“三權分置”的根本在于堅持土地集體所有權根本地位、嚴格保護農(nóng)戶承包權、加快放活土地經(jīng)營權。然而，作為土地承包、經(jīng)營的主體，農(nóng)戶對“三權分置”尚未形成清晰的認識。中國農(nóng)業(yè)科學院在湖北潛江的一項農(nóng)戶調查表明， 99%的受訪農(nóng)戶并不知道“三權分置”是怎么一回事，且大多數(shù)農(nóng)戶不愿意將自己承包的土地參與流轉。對此，有農(nóng)戶解釋，他們的承包地很有可能被政府征收，如果將承包地轉租，在征地補償?shù)臅r候就容易產(chǎn)生糾紛?！叭龣喾种谩彪m明確經(jīng)營權作為一項權能與基礎設施投資、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地收益等諸多方面的重要關系，但由于當前土地經(jīng)營權的權能界線非常模糊，客觀造成了土地流轉過程中的問題糾紛層出不窮。

農(nóng)村土地確權登記是規(guī)范、確保農(nóng)村土地各項權能的唯一途徑。根據(jù)中共中央、國務院《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(2014年11月)：“按照中央統(tǒng)一部署、地方全面負責的要求，在穩(wěn)步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。在工作中，各地要保持承包關系穩(wěn)定，以現(xiàn)有承包臺賬、合同、證書為依據(jù)確認承包地歸屬”。可以看出，“土地承包權登記”是當前土地確權登記工作的唯一內容，土地經(jīng)營權登記問題仍未得到重視，這可能影響“三權分置”的深入實施。

2 農(nóng)用地分等定級的復雜性

作為土地質量評價的一項重要內容，土地分等定級指對土地質量及其影響因素的綜合描述和評價[7]。我國當前土地分等定級工作主要分為城鎮(zhèn)土地分等定級與農(nóng)用土地分等定級*農(nóng)用地：直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等，城市土地分等定級不直接關系“三農(nóng)”問題，在此不做討論。我國以資源利用為目的農(nóng)用地分等定級工作興起于20世紀80年代，其中以石玉林先生主編的《全國1： 100萬土地資源評價圖》為代表，形成了一套農(nóng)用地評價工作標準，此后，系統(tǒng)性的研究與實踐工作逐步開展。1999年，國土資源部將全國農(nóng)用地分等定級估價項目納入國土資源大調查計劃。2001年，編制形成了《農(nóng)用地分等定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價規(guī)程》大調查專用稿； 2002年，修訂并頒布實施《農(nóng)用地分等規(guī)程》《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價規(guī)程》3個行業(yè)標準，經(jīng)過多年實踐，這3個行業(yè)標準全部通過了國家質檢總局與國家標準委的審查*由于《農(nóng)用地分等規(guī)程》體現(xiàn)的是對農(nóng)用地質量等別的綜合評定，根據(jù)建議，將《農(nóng)用地分等規(guī)程》更名為《農(nóng)用地質量分等規(guī)程》，于2012年上升為國家標準正式發(fā)布并實施； 2016年12月，由農(nóng)業(yè)部起草的《耕地質量等級》發(fā)布實施，成為我國首部針對耕地資源的質量等級國家標準，為耕地質量調查監(jiān)測與評價工作的開展，提供了更為詳細的指標和方法。

雖然當前農(nóng)用地分等定級的指標體系已經(jīng)綜合考慮了農(nóng)用地的自然條件與社會經(jīng)濟條件[8-10](如按照標準耕作制度，在一定的自然條件、平均土地利用條件、平均土地經(jīng)濟條件下，根據(jù)規(guī)定的方法和程序進行農(nóng)用地質量的綜合評定)，其側重的是土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，為保護耕地資源、調整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、保障國家糧食安全等國家戰(zhàn)略目標服務。如果從價值功能的角度出發(fā)，農(nóng)用地還具有生態(tài)環(huán)境價值、資產(chǎn)增值價值、社會保障價值、社會穩(wěn)定價值、和其他價值(教育、休閑、觀光等)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實現(xiàn)了農(nóng)戶以家庭為單位向集體組織承包土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并獲得生產(chǎn)性收益。然而，作為農(nóng)用地的直接管理者和使用者，個體農(nóng)戶得以實現(xiàn)土地的農(nóng)業(yè)利用價值，但其非農(nóng)業(yè)價值卻并未得到體現(xiàn)。例如，但當國家為了“公共利益”的需要向個體農(nóng)戶征收土地時，主要根據(jù)土地的農(nóng)業(yè)利用價值(即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能)進行核算，對個體農(nóng)戶進行經(jīng)濟補償，但其資產(chǎn)增值價值、社會保障價值等很難得到補償。

因此，有學者認為農(nóng)用地分等定級應該綜合考慮農(nóng)業(yè)利用價值和非農(nóng)業(yè)利用價值，具體地，農(nóng)業(yè)利用時，生產(chǎn)與社會效益大，因此不存在社會功能的補償，應執(zhí)行農(nóng)業(yè)利用價值標準(即低地價)； 當非農(nóng)利用時，經(jīng)濟效益高，并造成生產(chǎn)與社會功能的破壞，因此要同時對生產(chǎn)與社會功能等進行補償，應執(zhí)行非農(nóng)利用價值標準(即高地價)。此外，還有學者從用途與權利兩方面是否轉移把農(nóng)用地價值標準分為：集體內部轉包轉租價、集體內農(nóng)地轉用價、集體外農(nóng)地流轉價、集體外農(nóng)地轉用價(即征收價等)[11]。但由于數(shù)據(jù)可獲取性等限制，當前農(nóng)用地分等定級工作并未充分考慮上述方面，農(nóng)用地評價體系的復雜性也無法通過現(xiàn)有(國家/行業(yè))工作標準進行體現(xiàn)。

3 征地補償“補給誰”、“補多少”

《中華人民共和國土地管理法》對征地補償定義為：“國家為了公共利益的需要，依法對農(nóng)民集體所有土地實行征收或征用，并按照被征地的原用途給予補償”。由于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權主體不明、產(chǎn)權界線不清，征地補償容易爆發(fā)社會矛盾[12-14]。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)村土地產(chǎn)權的主體主要包括集體經(jīng)濟組織、承包戶兩大類。其中，集體經(jīng)濟組織享有農(nóng)村土地的所有權，承包戶通過與集體經(jīng)濟組織簽訂土地承包合同，獲得農(nóng)村土地承包權。按照“三權分置”的思想，承包戶可在繼續(xù)保留承包權的基礎上，通過多種方式將土地經(jīng)營權流轉給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織。因此，當國家為了“公共利益”的需要必須征收農(nóng)民的土地時，需要同時考慮集體經(jīng)濟組織、承包戶、經(jīng)營戶三方的損失，即所有權、承包權、經(jīng)營權的損失。但根據(jù)《土地管理法實施條例》：“土地補償費的受償主體是只能是土地所有權人，土地承包人不具有土地補償費的受償主體資格”，作為農(nóng)村土地的管理者，承包戶在失去土地后并不能直接獲得征地補償費，征地補償費一般歸集體經(jīng)濟組織所有，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間進行再分配，正是這種“再分配”容易引發(fā)新的社會不公。此外，《中華人民共和國合同法》規(guī)定“租賃物在租賃期間發(fā)生所有權變動的，不影響租賃合同的效力”，但土地征收發(fā)生時，土地流轉合同就成了一紙空文，土地經(jīng)營戶的利益很難保障； 《中華人民共和國物權法》的界定也非常含糊：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權人有權得相應補償”，但土地承包經(jīng)營權人的提法并未明確到底是承包戶還是經(jīng)營戶應該獲得補償。

按照《中華人民共和國土地管理法》：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”，可理解為分別對應所有權、承包權、經(jīng)營權的損失。征地補償標準，已經(jīng)從“協(xié)商”制、“鳥籠式浮動”制(即產(chǎn)量總值法、年產(chǎn)值倍數(shù)法)，演化為現(xiàn)行的區(qū)片地價法[15](《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》與《國土資源部關于完善征地補償安置制度的指導意見》等文件)。所謂征地區(qū)片地價就是依據(jù)地類、產(chǎn)值、區(qū)位、農(nóng)用等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測算的征地綜合補償標準。征地區(qū)片地價制度做到了征地補償公開透明，簡單易行，比產(chǎn)值倍數(shù)法有了極大的進步，但實踐中發(fā)現(xiàn)，區(qū)片內的差異因素仍然不可忽視：一是同價不同地。同一區(qū)片內征地補償標準相同，但地類結構復雜，既有優(yōu)質耕地又有其他土地，這種情況南方尤為突出，若采取同一補償標準顯然有失公平，從保護耕地的角度也不可?。?二是區(qū)片交界處的價格落差。很多大型線性工程項目(如道路)，往往穿越多個區(qū)片，相鄰區(qū)片容易存在價格落差，同樣的土地，一埂之隔價格可能相差巨大； 第三，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度，區(qū)片內部的生產(chǎn)條件、投入產(chǎn)出情況也可能千差萬別，如農(nóng)家樂、花卉苗木、藥材基地的特殊性并未為區(qū)別對待。可見，補償標準的制定既需要打破“區(qū)片”邊界，又需要體現(xiàn)“區(qū)片”內部的差異性，最好能夠基于具體地塊精準測算補償標準。然而，由于數(shù)據(jù)可獲取性差，土地管理工作條塊分割現(xiàn)象嚴重等問題，這一目標暫時很難實現(xiàn)。

4 土地確權、分等定級、征地補償?shù)男畔⒒?/h2>

土地管理信息化早在20世紀90年代便已提出，其不僅需要利用計算機應用技術實現(xiàn)土地管理數(shù)據(jù)的數(shù)字化，而且需要實現(xiàn)業(yè)務管理過程的計算機化及系統(tǒng)之間和數(shù)據(jù)傳送的網(wǎng)絡化[16]。信息化的目的在于及時、準確、快速、全面掌握相關信息，為政府各級土地管理工作服務。但當前我國土地管理信息化水平仍然較低，極大阻礙了管理決策的效率與效果。例如，當前的農(nóng)村土地確權登記工作仍采取傳統(tǒng)的地毯式測量、層層管理上報的模式。按照理想預期， 5年左右時間才能基本完成土地承包權的登記工作，且并不涉及土地經(jīng)營權等其他權屬信息。地塊信息，尤其是土地經(jīng)營權信息會隨著土地流轉實時變更，客觀上使得傳統(tǒng)的登記方法無法滿足農(nóng)村土地確權登記的要求。又如，雖然各地在農(nóng)用地分等定級工作實踐中，都已開始借助計算機與GIS等工具進行圖件、數(shù)據(jù)、資料的數(shù)字化，基本實現(xiàn)了農(nóng)用地分等定級信息系統(tǒng)的構建與運行[17-18]。但是，這些工作仍多停留在數(shù)字化階段，離信息化的目標差距尚遠。一方面，由于調查手段落后，農(nóng)用地分等定級所需的圖件、數(shù)據(jù)、資料更新緩慢，導致農(nóng)用地分等定級結果的時效性差； 另一方面，由于農(nóng)用地分等定級體系對土地社會功能的復雜性與動態(tài)性考慮不足，導致農(nóng)用地分等定級成果的應用仍然比較局限。

圖1 信息化推動下土地確權、分等定級及征地拆遷工作的發(fā)展與統(tǒng)籌

農(nóng)村土地確權、農(nóng)用地分等定級成果理應為基本農(nóng)田保護、耕地占補平衡、征地制度改革、土地開發(fā)整理等土地資源管理工作提供基礎信息支持[19]，但現(xiàn)實土地管理實踐中，各項工作獨立運行、條塊分割，大量基礎數(shù)據(jù)獲取有限，網(wǎng)絡化的信息服務體系尚未建立。例如，就農(nóng)村土地確權登記而言，雖然國家已投入巨大資金，且無人機航測等高科技技術已經(jīng)開始應用于土地確權登記[20]，但當前登記的對象仍限于土地承包權，造成了很大的資源浪費； 就農(nóng)用地分等定級而言，一方面，分等定級工作仍依靠傳統(tǒng)方法，對土地的生產(chǎn)功能進行評價，忽略土地社會功能評價對土地管理工作的重要意義，另一方面，分等定級成果并未被充分服務于其他工作環(huán)節(jié)(包括征地補償，土地流轉等)； 就征地補償而言，由于基礎信息有限，如土地產(chǎn)權主體關系不明，土地價值不清等，很難保證補償?shù)墓叫耘c公正性。如何有效提升土地管理數(shù)據(jù)獲取能力與信息共享水平，整合土地管理各項實踐工作，是提升我國土地資源管理現(xiàn)代化和為民服務水平面臨的首要難題。信息化不僅能夠推動各項工作自身發(fā)展，更為整合農(nóng)村土地確權登記、農(nóng)用地分等定級、征地拆線等多方面工作提供可能。例如，征地拆遷的核心是“補給誰”以及“補多少”的問題，信息化的農(nóng)村土地確權登記成果以及農(nóng)用地分等定級成果恰好能為解決這兩大難題提供信息支撐(圖1)。

5 土地管理“大數(shù)據(jù)”：從信息化的角度統(tǒng)籌相關工作

5.1 國外經(jīng)驗

西方國家歷來重視土地權屬登記、管理以及其相關的信息服務，經(jīng)過多年實踐，已經(jīng)形成了以權屬信息為核心的土地管理與服務體系[21]。全球最早的土地權屬交換出現(xiàn)在18世紀中葉的西歐，土地所有者通過交換有效擴大了經(jīng)營面積，從而提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力[22]。此后，西歐各國逐步開始制定政策或通過立法，以保障土地交換過程中的各方權利[23]。以荷蘭為例，其較早實現(xiàn)了農(nóng)村土地登記制度，并將該項工作擴展至城市規(guī)劃領域[24]。荷蘭地籍、土地登記與制圖署(Cadastre，land Registry and Mapping Agency，簡稱Kadaster)負責全荷蘭所有地塊數(shù)據(jù)的調查、登記、變更工作，其登記對象不僅包括農(nóng)用地，而且包括城市建設用地； 登記內容不僅包括所有權人，而且包括使用權人； 此外，還能提供每一個地塊的土地綜合價值及其歷史變化信息。長時序、廣覆蓋且實時更新的土地登記數(shù)據(jù)，為土地買賣、租賃、及用途變更提供了強有力的信息支撐[25]。荷蘭當前的土地登記采取“自主申報+政府審核”相結合的方式，不僅大大提高了信息采集、共享與服務的效率，充分體現(xiàn)了土地登記在土地管理工作中的基礎地位，而且有效展示了通過信息化手段整合各項工作對提升土地管理水平的作用。

圖2 海量農(nóng)戶生產(chǎn)決策信息采集系統(tǒng)移動端工作界面(引自文獻[28])

5.2 智慧農(nóng)業(yè)觀測

農(nóng)村土地確權、農(nóng)用地分等定級、征地補償均與“三農(nóng)”問題息息相關。尤其是土地確權與分等定級，直接與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動相關聯(lián)，前者是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本權屬保障，后者是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況的綜合反映。我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)正在經(jīng)歷向智慧農(nóng)業(yè)轉變的過程[26]，物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)、新型傳感器、云計算、大數(shù)據(jù)等新技術逐步開始服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這些技術的應用，不僅直接提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，而且為農(nóng)業(yè)信息化管理提供可能。尤其是智慧農(nóng)業(yè)觀測方面，“天—空—地”一體化農(nóng)業(yè)遙感體系通過集成航空遙感、無人機、地面近距遙感等技術，為農(nóng)業(yè)管理部門提供了快速、簡便、宏觀、無損及客觀的農(nóng)業(yè)遙感信息[27]。中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所已成功研發(fā)針對地塊的海量農(nóng)戶生產(chǎn)決策信息采集系統(tǒng)[28]，系統(tǒng)通過將智能手機信息獲取、自發(fā)地理信息、眾包及人類行為感知等技術與理論體系整合進入“天—空—地”農(nóng)業(yè)遙感系統(tǒng)，實現(xiàn)個體農(nóng)戶自行對經(jīng)營地塊進行確認，繼而針對地塊獲取包括作物類型、品種類型、收播期、各項投入、作物產(chǎn)量等在內的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策大數(shù)據(jù)信息(圖2)。

5.3 機遇與建議

2016年11月，國土資源部審議通過《國土資源信息化“十三五”規(guī)劃》(簡稱“規(guī)劃”)，計劃到2020年，全面建成以“國土資源云”為核心的信息技術體系，基本建成以現(xiàn)代對地觀測與信息技術集成為支撐的全覆蓋全天候的國土資源調查監(jiān)測及監(jiān)管體系、基于大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”的國土資源管理決策與服務體系?！耙?guī)劃”指出：十二五時期特別是黨的十八大以來，各級國土資源主管部門堅持以信息化促進國土資源管理的規(guī)范和創(chuàng)新，尤其是，國土資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫基本建成，數(shù)字化的調查評價技術體系初步建立，國土資源信息網(wǎng)上服務不斷推進等，為國土資源管理服務水平提供了有力的支撐和保障。

圖3 土地管理“大數(shù)據(jù)”構架及其應用流程

國土資源“一張圖”是一套涉及土地資源、礦產(chǎn)資源、地質環(huán)境與地質災害防治等內容的綜合數(shù)據(jù)庫，雖然其覆蓋了我國國土資源的多個方面，但重點仍在于完成館藏地質資料數(shù)字化，對土地權屬、土地質量、土地價格等方面較少涉及。當前的“數(shù)字化調查評價技術體系”實現(xiàn)了全國范圍內遙感持續(xù)監(jiān)測與數(shù)據(jù)更新，建成了覆蓋重要地區(qū)的城市地價動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡，但其對農(nóng)村土地確權登記、農(nóng)用地分等定級(考慮社會功能)等方面的貢獻仍然有限。“國土資源信息網(wǎng)上服務”雖然基本實現(xiàn)征地信息等重要政務信息面向全社會公開，但國土資源數(shù)據(jù)共享開放還很有限，為社會提供服務能力不足?！笆濉睂⑹俏覈孕畔⒒寗蝇F(xiàn)代化，建設網(wǎng)絡強國的重要時期，是開創(chuàng)國土資源工作新局面的關鍵階段。為順應這一歷史機遇，建議參考國外成功經(jīng)驗及我國智慧農(nóng)業(yè)觀測發(fā)展成果，在國土資源“一張圖”的基礎上，構建土地管理“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，從信息化的角度統(tǒng)籌農(nóng)村土地確權、農(nóng)用地分等定級、征地補償?shù)裙ぷ?圖3)。

(1)在云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)等新技術的支持下，借鑒“自主申報+政府審核”的成功模式，擴展農(nóng)村土地確權登記范圍，提升地塊權屬等信息的采集效率。在“天—空—地”一體化農(nóng)業(yè)遙感的支撐下，借助海量農(nóng)戶生產(chǎn)決策信息采集系統(tǒng)獲取每一個地塊詳細的權屬及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息。進而在土地承包權數(shù)據(jù)庫的基礎上建立土地經(jīng)營權數(shù)據(jù)庫，通過對土地經(jīng)營權流轉進行實名登記，實現(xiàn)土地流轉的溯源與管理，保障土地流轉各方利益。

(2)借鑒西方成功經(jīng)驗，將農(nóng)村土地確權成果與國土資源“一張圖”相整合，構建針對具體地塊的土地管理“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)。具體的，以地塊為單位，以承包經(jīng)營權為基礎，以“一張圖”信息反映地塊自然屬性，以農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營信息反映地塊社會屬性，發(fā)展“人—地”結合且實時更新的土地管理“大數(shù)據(jù)”。基于土地資源地塊化管理平臺，發(fā)展針對地塊的農(nóng)用地分等定級方法，綜合考慮土地用途、土地權屬、土地質量、土地價格及其動態(tài)變化，實現(xiàn)農(nóng)用地綜合價值評估。

(3)切實提升土地管理“大數(shù)據(jù)”的應用能力，綜合利用土地確權、土地流轉、土地綜合價值評估等信息，切實解決征地補償工作中權屬不清、標準不一的問題，推動土地管制度創(chuàng)新。同時，加強土地管理“大數(shù)據(jù)”的共享能力，在征地事務信息公開的基礎上，加速地塊信息有序向全社會公開，做到每一地塊的用途可查、權屬可查、價值可查，實現(xiàn)征地補償標準有依據(jù)、征地補償過程可監(jiān)管。此外，利用土地管理“大數(shù)據(jù)”對土地用途、價格、收益、與權屬等進行溯源與追蹤，將土地最新收益與原權屬關系掛鉤，以“土地入股”的方式進行“分紅式”補償，探索征地補償“社會保障安置”等土地管理制度創(chuàng)新。

6 結語

該文從土地管理實際問題出發(fā)，從信息化的角度切入，探討了構建土地管理“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，以及基于“大數(shù)據(jù)”統(tǒng)籌農(nóng)村土地確權、農(nóng)用地分等定級、征地補償?shù)裙ぷ鞯谋匾耘c可行路徑，但其不對農(nóng)村土地確權、農(nóng)用地分等定級、征地補償?shù)募夹g規(guī)程、指標體系、以及政策合理性等展開討論[29]。該文認為，按照“三權分置”的思想，農(nóng)村土地登記的對象應該包括所有權、承包權、經(jīng)營權3個方面； 基于遙感、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術，發(fā)展以承包經(jīng)營權為基礎，以“一張圖”信息反應地塊自然屬性，以農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營信息反應地塊社會屬性的“人—地”結合且實時更新的土地管理“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)； 利用“大數(shù)據(jù)”開展農(nóng)用地綜合價值評估，服務征地補償?shù)韧恋毓芾韺嵺`工作。當前土地管理工作需要抓住信息化這一契機，有效提高土地管理數(shù)據(jù)獲取能力和信息服務能力，以信息化驅動現(xiàn)代化，開創(chuàng)我國土地管理與科學研究工作的新局面。